决定基层干部选拔任用的关键链条

周少来

【中图分类号】D602 【文献标识码】A

基层干部是基层治理的关键主体，是基层政权的组织者和承载者，而基层干部的选拔任用则是保证基层干部素质和能力的关键程序。如何保证基层干部选拔任用过程的公正公平、民主透明，则涉及复杂的信息与权力的对冲和平衡，也即自下而上的信息流与自上而下的权力流，如何在决定基层干部的选拔任用中协同互动，共同发挥作用保证选拔任用干部的素质和能力。

本文以基层乡镇干部的选拔任用为例，从信息流与权力流的基本链条和环节来分析：基层群众一一基层干部一一拟选干部一一乡镇党委一一县级党委，这一链条中的信息流与权力流，在拟选干部的任用决定中起着不同的影响和作用，如果以拟选干部为分析中心，从各个环节的主体与拟选干部的关系来看，基本的规律是：越靠近拟选干部，其掌握的信息越准确真实，越靠近权力中心，其在拟选干部的任用中作用越大。下面我们从各个行为主体在信息流与权力流的互动作用关系来逐级加以分析。

基层群众与乡镇拟选干部，从现实情况来看，信息流、权力流都比较疏远。这有两个原因：一是基层群众在农业后税费时代，除了一些贫困户和低保户以外，与乡镇政府和基层干部基本上没有多少往来，而且大量农户家庭基本上处于“离散化”状态，青壮年外出打工或经商，留守家里的老人和儿童，大多不太关心基层政府的工作和干部行为。二是乡镇干部在乡村的工作，大部分是对任务型和工程型工作的临时性检查，进村入户与基层群众直接接触的机会有限，一股基层群众与乡镇干部直接交流和对话的机会也比较少，对乡镇干部的素质和能力也不可能深入了解和掌握。但基层群众对拟选干部的民间口碑和风闻，也有一定的影响和作用，在县级党委调查擬选干部的群众基础时，如果群众对拟选干部的评价能够“传人”县委组织部门的调查之中，其作用就会更大。例如，乡镇股级干部拟选任副镇长，乡镇场域对此干部的民间口碑评价，就可能影响县委考察。但如果是乡镇书记或乡镇长，拟选任副县级干部，乡镇场域对此干部的口碑评价，就可能对县委及市委的选任决定影响更大。由于没有制度化和组织化的影响机制和渠道，即便是基层群众对乡镇拟选干部的思想素质和工作能力有些许风闻和了解，但对拟选干部的直接影响较小，而口碑评价影响选拔任用作用的大小，最终取决于乡镇党委和县委深入群众，调查拟选干部群众基础的范围和程度。这便体现了信息流和权力流的协同互动机制。

基层乡镇干部，对于乡镇拟选干部，应该说是最为了解和清楚的，一是因为在一起长期工作和生活，在乡镇政府几十个人的环境里，乡镇干部长期生活在乡镇熟人社会，相互之间绝大多数都是知根知底的，甚至对于相互之间的家庭背景、夫妻关系、同学关系都非常了解，还有可能相互之间牵连亲戚关系。二是工作中相互配合和熟悉，普通干部与拟选干部，在具体的业务工作和组织工作中，一般都搭过班子，相互之间对对方的工作能力和专业素质大多比较清楚，其掌握的信息也相对准确。普通干部对拟选干部选拔任用的影响，也分不同情况：对于在本乡镇内部拟选用的副乡镇长级干部，如果乡镇党委和县委组织部门，在民主推荐和民主测评中，十分重视拟选干部的民意基础，此时的影响作用就会大一些。但如果是本乡镇长或乡村书记，拟调任其他乡镇或拟提拔到副县级领导岗位，其作用可能就会比较小。普通干部对拟选干部选拔任用的影响，同样取决于乡镇党委和县委组织部门对民意信息流的重视程度，其最终的决定权还是取决于上级党委的权力流取向。

基层乡镇党委，对于本乡镇的拟选干部，其影响和作用更为直接和关键。从信息流来看，乡镇党委对于属下的拟选干部，从思想素质和工作能力方面，掌握得较为全面清晰，对其家庭背景和社会关系也掌握更多信息。但乡镇书记和镇长，与其拟选干部也会有更多的人情交往和私人关系，其对拟选干部的组织推荐和组织评价，不但有其对拟选干部素质和能力的客观评价，也可能夹杂着对拟选干部的私人情感。总体来看，本级乡镇党委，对于基层干部的组织推荐和组织鉴定，有着十分重要的前提性支持作用。从权力流来看，对于本乡镇副职的选拔任用，如需要选拔一个副乡镇长，乡镇党委的推荐和组织鉴定就十分关键，直接可能影响着县委的组织决定。但是对于本乡镇正职，如乡镇书记和乡镇长的选拔任用，县委组织部门要到乡镇干部中进行民主测评，乡镇党委的评价和鉴定会有一定的影响，但如果该干部没有腐败问题和能力问题，最终的任用决定还是取决于县委及其组织部门。

县级党委这一层级，可以分为两个组织部门，一是县委组织部，这是县域干部选拔任用工作的具体组织和执行部门，基层乡镇干部的日常考核、组织推荐、组织考察和组织任命等，都由县委组织部来具体实施。二是县委常委会，这是县级政权的权力中心，也是党管干部原则执行的基层中心，乡镇干部的最终任用决定，在组织部门提供的组织材料的基础上，由县委常委会会议决定，在充分民主讨论的基础上，由常委会成员以投票方式，多数票决干部任用，作为县委常委的组织部长和县委书记、县长的意见，会在干部的任用决定中发挥重要作用。

从信息流来看，县委及其组织部门，与拟选干部的信息传递关系最远，县委组织部到乡镇考察一个干部，一般会接触三个层次的信息：一是基层群众的意见，这一般没有多少组织化的听取渠道，大多是组织部人员在本乡镇的所见所闻，或是在本乡镇工作生活的同学朋友中打听到的。由于基层群众的意见，是所谓的“非正式意见”，在基层干部的选任中，其作用也就是“非正式作用”，一般来说，作用较小。二是基层干部的意见，县委组织部的考察组，一般都要在本乡镇的干部中进行民主测评和个别谈话，如果拟选用副镇长，就会在全体乡镇干部中进行民主测评，听取普通干部意见，同时在股级、主任级干部中进行个别组织谈话。但由于民主测评和个别谈话的内容和结果不直接公开说明，只是作为县委组织部的选任参考和依据。一方面基层干部在民主测评和个别谈话中，会出现表面应付或不讲真话的情况，一方面觉得自己的意见没有多大作用，另一方面也怕万一传播出来，会受到打击报复。因此，基层干部对拟选干部的选任影响，虽然有很多准确的信息，可能有一定的作用，但最终的作用一般基层干部并不清楚。三是基层党委的意见，基层党委在决定本乡镇副职的选任中，其意见就有基础性或决定性作用。一方面乡镇党委的意见是正式的组织意见，代表基层党委的集体意见，在其中党委书记和乡镇长的意见就很重要。另一方面，乡镇的副职的选任，在以后的工作中，需要配合和协助乡镇正职的领导和工作，因此县委组织部门，就会特别重视乡镇党委的意见，就会把本乡镇党委的组织意见，作为向县委常委会汇报的基础和根据。

从权力流来看，县级党委及其组织部门，在决定县域基层干部的选任中作用最为关键，虽然距离自下而上的信息流较为疏远，但距离自上而下的权力流最近。从权力流运作分析，分为两个类型：一是在决定本县域乡镇长等科级干部的选任中，县级党委就有最后的决定权，县委组织部门推荐干部候选人，考察拟选干部的德能勤绩廉等表现，形成最后的干部拟用考察报告，提交县委常委会讨论决定。二是在决定副县级干部的选任中，县级党委及其组织部门，也有一定的提名权、推荐权和最后决定权，只是要到市级和省级组织部门报告备案。

基层干部的选拔任用，是党管干部原则在基层的落实和实施，是整个国家治理和干部选用的基础性工程，是十分重要的组织行为和组织过程。基层干部的组织推荐、民主测评、组织考察、组织鉴定和组织任命，都有严格的干部选拔任用的条例规定，从组织程序和形式过程来看，一股都会得到严格遵守，也不会存在所谓的程序缺陷和过程漏洞。但从上述的信息流和权力流的对冲过程来具体分析，就会看到可能存在的一些问题：

一是从信息流来看，越是基层群众和基层干部的信息，越有可能真实和全面，但其与权力中心的距离越远，其信息传递过程之中的损耗和变异越多，其对基层干部选任的作用越小。越是体制内的信息、越是接近权力中心的信息，越有可能是碎片化和表面化的信息，但其对基层干部的选任作用越大，如基层干部的意见相比于基层群众的意见、基层党委的意见相比于基层干部的意见，其对基层干部的选任作用更大。二是从权力流来看，越是体制内的组织权力、越是体制内组织核心的权力，其对基层干部选任的影响作用越大。如在基层干部的选任中，乡镇党委的组织意见就比乡镇干部的个人意见作用更大、县级组织部门和县委的意见就比乡镇党委的意见作用更大，而体制外的一股群众和体制内的普通干部，其意见在干部的选任中的影响和作用就很小。

从基层干部选拔任用中信息流和权力流的深层分析中，可以看出基层干部选任中的政治生态和行为趋向：第一，一些基层干部行为的“唯上唯权”趋向。由于基层干部选任中决定权的自上而下，乡镇工作的年轻干部，如果要求上进和进步，就必须首先争取本乡镇主要领导的认同和支持，就需要对乡镇的书记和乡镇长，做到绝对的个人忠诚和工作服从，因为选任的组织考评和鉴定都需要主要领导来定夺。第二，一些基层群众和基层干部对干部选任工作的疏远和冷漠。基层群众对乡镇拟选干部接触不多了解少，其口碑和风闻对干部选任影响不大。乡镇的普通干部，虽然对拟选干部有更多的知情和了解，但其对拟选干部的选任的参与渠道并不多，其意见最终能否影响组织决定并不确定，因此一些乡镇普通干部只为应付组织程序，并没有多少积极性真正参与和发表真实意见。

进一步分析可以看出，一些基层干部存在“庸政”“懒政”现象，与基层乡镇干部行为激励机制有关：乡镇书记和乡镇长，由县委组织部和县委常委会决定任用，乡镇长还需要乡镇人民代表大会的组织选举。乡镇正职的异地任职（不在出生地乡镇任职），在一定程度上也窄化了本乡镇干部的上升空间，也导致了大量的乡镇正职干部，是从县级的各个党政职能部门下派而来，特别是县委重要部门和县级领导的秘书大量到乡镇任职。乡镇正职的调转和晋升，需要得到县级党委及其组织的认同和支持。乡镇副职需要大力支持和配合鄉镇正职的领导和工作，其进一步晋升不仅需要得到乡镇正职的支持和组织鉴定，也需要得到县委党委及其组织部门的认同和支持。乡镇中有发展前途的年轻干部，是乡镇工作的主力军，也是乡镇领导的得力干将，其工作业绩和晋升前途，需要得到乡镇主要领导的大力支持和认同。这也是乡镇副科级干部以35岁年龄划线的主要原因。乡镇干部中一些35岁以上的干部，若没有多少晋升科级以上职位的预期，往往会失去干事创业的积极性。即使是职级上处于科级待遇，乡镇的多数干部的晋升渠道还是相当的狭窄，其上进心和创造性还是难以得到有效激励。这是一部分基层干部存在“庸政”“懒政”的重要根源。在基层乡镇“权小责大、人少事多”的重压之下，又没有多少职位职级上的晋升空间，很多基层干部处于匆忙应对和形式主义的困境之中。

基层干部的选拔任用工作，是一项治国理政的基础性工作，也是一项十分复杂的人事工作。我们党在党管干部原则的指引下，积累了丰富的干部选拔任用工作经验，也制定了完整的组织程序和工作规范，但在基层干部选拔任用中，还是存在着唯年龄、唯学历、唯考试、唯关系等种种问题。如何在实际工作中，把《党政领导干部选拔任用工作条例》落实到位，如何把民主集中制原则落实到位，真正把德才兼备、干事担当的人才选任起来，还需要在基层干部选拔任用的制度改革方面加大力度。

第一，真正把制度规定和组织程序落实到位。干部的民主推荐、组织提名、组织考察、组织鉴定和组织讨论决定，都有严格的制度规定和组织程序，但在基层的工作中，还是存在着很多形式化、走过场的现象发生。如民主推荐的候选人很少，组织提名的候选人更多，存在“少数人从少数人中选人”的情况，拟选干部的民主支持和民意基础不强。如民主评议和民主测评的结果不公开，民主测评的结果在多大程度上影响组织选任工作并不清楚，基层群众和干部参与选任工作的积极性和责任心不高。党委常委会讨论时，民主发言走形式，存在“一把手”完全影响和决定的现象。存在人大代表、政协委员、党代表和社会舆论、基层民众对干部选任工作参与不深、渠道不畅等问题。这都需要在基层干部的选拔任用工作的民主化和法治化方面，加大顶层设计和改革的力度，使各个环节的制度规定落实到位并受到社会和人民的有效监督。

第二，加大民主测评和民主选任的制度保障。一些基层的群众和干部，对基层拟选干部的所言所行、思想素质和工作能力，有着长期、持续性地观察和了解，甚至八小时之内与八小时之外都知根知底。但从当前的选任工作的信息流和权力流来看，基层群众和普通干部的意见和建议，并没有多少制度化的反映渠道和机制，更没有多少制度化的影响组织决定的机制。所以，在基层干部的选任工作中，还是存在一些任人唯亲、裙带关系和行贿腐败等情况，甚至个别出现突击入党、篡改年龄、假冒学历和履历等严重问题，在一些基层的熟人社会中，还会出现“唯上唯权”、攀附权势、个人愚忠等不良风气。其实，对拟选干部的个人经历和工作业绩等，基层群众和干部最有发言权。因此基层干部选拔任用的制度改革力度亟待加强。第一步加强民主测评的力度，公开民主测评的结果，让基层群众和干部的意见在干部选任工作中，真正起到一定的影响和决定作用。第二步在政治生态和社会治理较为良好的发达地区，可以试点在基层乡镇干部的选任中，进行一定的选任制改革，在县委组织提名和民主推荐的差额候选人之中，由乡镇人大代表、政协委员、党代表和基层社会组织、民众代表组成选举入团，在多名候选人之中，以多数票选出正式等额候选人，由县委常委会最后讨论决定。

第三，一定程度上加大基层乡镇干部选任力度。随着乡村振兴的持续推进，社会治理重心的下沉下移，基层乡镇政府的“权小责大”的问题进一步凸显，其自主创新治理的能动性受到严重制约。应加大乡镇正职民主选任力度，使选任干部更为群众负责，逆转其“对上不对下”的责任取向。同时，对于本乡镇的副职干部，应增加乡镇正职的建议权和决定权，使其在配置工作班子、协调班子运作上有更多自主权，以便更好干事创业。对乡镇基层干部的工作业绩，应加大基层社会和广大民众的民主监督和民主考评，大幅减少形式主义的体制内检查考核，让基层民众真正负起责任来，积极主动地参与到基层社会的治理和民主监督中来，巩固基层治理的民主基础和民意支持。

（作者为中国社会科学院大学政府管理学院副院长，中国社会科学院政治学研究所首席研究员）

责编/谷漩 美编/王梦雅