政府采购对促进中小企业发展的意义

徐楚坤

中小企业是国民经济发展中的重要力量，促进中小企业发展可稳住我国经济的基本盘，在政府采购中预留份额、价格评审优惠等措施是促进中小企业发展的重要政策。该文阐述了政府采购促进中小企业发展的意义，针对政府采购在促进中小企业发展中存在的问题，提出了优化政府采购促进中小企业发展政策的建议。

中小企业是促进经济发展的生力军、吸纳就业的主渠道、产业创新的源动力。我国中小企业贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇就业、90%以上的企业数量，被形象概括为中小企业“五六七八九”特征。随着《政府采购促进中小企业发展管理办法》的施行，政府采购作为财政支出的重要部分，该政策将惠及更多的中小企业，并在促进中小企业发展中发挥更加显著的作用。

一、当前环境下中小企业的发展现状

中小企业在推动国民经济高质量发展、扩大就业、改善民生、促进经济增长、保持社会稳定方面发挥着重要作用，然而中小企业自身固有的缺陷使其发展面临多种挑战：一是管理不规范、经营水平低、体制机制不健全，这成为中小企业发展的一大障碍;二是融资能力差。由于中小企业管理方面的不足，与大企业相比，融资信誉和能力较差，并且融资手段少，部分中小企业铤而走险采用非法融資手段，易使其陷入困境;三是常陷入重复建设、盲目生产、不正当竞争中，生存周期短，抗风险能力差;四是资源保障不足限制中小企业发展。

二、政府采购对促进中小企业发展的重要意义

（一）政府采购能促进中小企业经营所需各类资源得到合理配置

市场对生产资源的调配，周期长、代价高，而且有一定的盲目性和滞后性，政府采购可以作为宏观调控的一种手段，影响生产资源的配置，例如向关系国计民生的行业、产品实施采购优惠，从而引导市场需求向能生产这些产品、提供这些服务的中小企业倾斜，使中小企业所需各类资源得到合理配置。

（二）政府采购可以为中小企业技术升级和管理升级提供外部支持

中小企业负担轻，生产经营方式灵活，出于竞争压力或生存压力，天然具有创新的动力。政府采购能为中小企业的技术升级和管理升级营造良好的市场环境氛围，因为政府采购可以为中小企业在技术升级和管理升级方面指明方向，从而减少其技术升级和管理升级的不确定性，降低资金投入和研发的风险。而且通过技术升级和管理升级，中小企业技术能力和管理能力也会得到提升，政府采购和中小企业发展可形成良性互动，促进社会经济发展和综合国力提升。

（三）政府采购能促进中小企业发展方式优化转型

在市场环境下，中小企业发展有一定的盲目性、随机性和自发性。政府采购的经济杠杆作用能积极影响中小企业发展的方向，引导其经营行为转变，推动其科技创新，从而优化中小企业发展方式和企业结构。

三、政府采购促进中小企业发展的政策机制

（一）政府采购促进中小企业发展的历程

为了推动中小企业发展，《政府采购法》（2002年全国人大通过，2014年修订）虽未明确政府采购向中小企业倾斜，但联合体采购及分包的相关规定为中小企业参与政府采购提供了路径。《中小企业促进法》（2002年全国人大通过，2017年修订）第四十条不仅鼓励中小企业参与政府采购，还规定了预留给中小企业的采购份额最低要求。《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（2011年颁发）规定了参与政府采购的中小企业项目范围、预留份额，并量化了评标优惠，提出了对小微企业的价格扣除政策，鼓励中小企业参与联合投标及分包等。《政府采购法实施条例》（2015年颁发）第六条将促进中小企业发展作为政府采购的目标之一。在上述法律、办法、条例基础上，各省市也出台了促进中小企业发展的办法、条例，例如《广东省促进中小企业发展条例》（2008年）。

目前，《政府采购促进中小企业发展管理办法》（2020年颁发）针对《政府采购促进中小企业发展暂行办法》实施中反映出的问题，细化了预留份额措施，完善了价格评审优惠办法，提出多种措施支持中小企业发展，提高了政府采购促进中小企业发展政策可操作性。

通过政府采购促进中小企业发展政策演化可以发现，政府采购对促进中小企业发展的政策经历了提出框架、稳步落实、逐步完善的过程。

（二）政府采购在促进中小企业发展中存在的问题

1.促进中小企业发展的政策意识不强

部分政府采购中心或代理机构对促进中小企业发展的政策意识比较淡漠，甚至对中小企业存在明显的歧视思想，通过提高准入条件阻止中小企业参与政府采购。例如提高竞标条件或对设备、厂房等硬件设施提出过高标准要求，使中小企业望而却步，以此阻止中小企业参与政府采购活动。

2.对中小企业的认定存在一定困难

目前，我国还没有认定中小企业的权威机构，采购中心或代理机构对中小企业的资格认定存在疑惑。《政府采购法》及《政府采购法实施条例》均对供应商的商业信誉和财会制度提出了明确要求，《政府采购促进中小企业发展管理办法》第十一条规定，中小企业参加政府采购只需出具《中小企业声明函》，虽然理论上保障了竞标的中小企业数量最大化，但还是存在个别冒用中小企业资格的情况。部分地区要求提供《中小企业声明函》以外，还要有中小企业主管部门的证明文件，此举明显违反了《政府采购促进中小企业发展管理办法》的规定。

3.没有充分体现出对中小企业自主创新的鼓励

在传统意义上，财政部门追求的是资金使用效率，采购单位或代理机构也倾向于效率优先，因而对中小企业自主创新关注不够。我国曾于2007年颁布实施《自主创新产品政府首购和订购管理办法》，但在2020年发布的《关于废止和失效的财政规章和规范性文件目录（第十三批）的决定》废止了。在《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府采购促进中小企业发展管理办法》中没有明显体现鼓励中小企业自主创新的举措。

4.鼓励中小企业发展与未来我国政府采购融入国际贸易体系冲突待解

我国加入WTO之初即承诺加入《政府采购协议》（GPA），至今已向WTO递交7次出价清单，并将扶持中小企业发展列为例外清单。但这背离了GPA非歧视原则，受到GPA成员国的反对。主要体现在：对中小企业的扶持违反了GPA第四条的非歧视性原则（即各缔约方不得通过拟订、采取或者实施政府采购的法律、规则、程序和做法来保护国内产品或者供应商而歧视国外产品或者供应商），因而若要加入GPA，就意味着我国政府采购政策需要调整，同时鼓励中小企业发展的方式也要同时做出改变。

（三）优化政府采购促进中小企业发展政策的建议

1.加快政府采购促进中小企业发展政策功能的落实

鉴于政府采购促进中小企业发展政策意识薄弱的问题，当前应重点强化政策落实。由于政府采购涉及预算、采购、代理、评审、财政等众多部门及人员，任一环节出现问题都可能导致政策落空，因而规范相关各方行为，把好各个关口极其重要。

首先，加强预算管理，关键是提升预算编制人员对政策的认识水平，强化对预算预留份额的审核。其次，针对部分采购人对政策认识肤浅，存在歧视中小企业心理，通过压实采购人主体责任，确保在编制政府采购预算时严格执行预留份额、评分扣除优惠等措施。并把预留份额与采购单位绩效挂钩，加强监督，促使政策落到实处。第三，提高政府采购代理机构对政策执行的能力水平。细化采购文件，不仅要增强政策执行的刚性，更要体现政策执行的柔性，详细清晰列明对《中小企业声明函》的错误澄清和认定规则，减少因供应商专业水平、细致程度等主观原因，非内容不实的各种错误各种情况引发的质疑投诉。第四，行业协会应对扶持中小企业的政策进行指导，帮助中小企业参与政府采购活动，同时协助采购人、代理机构解决中小企业资格认定等问题。第五，加强评审专家选拔和管理。评审专家不仅要精通业务，还要政策意识强，作风端正，评审公正、客观，责任心强，遇到采购文件含歧视、不公缺陷，应及时停止评审，并向采购人、代理机构作书面说明。第六，充分发挥行业主管部门的监督作用。行业主管部门应改进监督方法，提高监督成效，如把对采购人、代理机构的监督纳入年度考核。第七，创造良好的氛围，鼓励中小企业主动维权。各部门应联合起来，维护中小企业的正当权益。及时处理中小企业投诉，帮助中小企业解决资金难等问题。第八，完善责任追究体系建设，对不执行采购预留份额、歧视或限制中小企业参加采购的各方进行责任追究。

2.完善中小企业资格的认定方式，优化营商环境

目前，我国对中小企业界定一般依据工信部、国家统计局、发改委、财政部印发的《中小企业划型标准规定》（2011年），即根据企业所处行业、营业收入、从业人员数量等条件分为中型、小型、微型企业。

一是要加强各部门之间数据共享，简化认定的便捷性、准确性和实时性，积极推动更多的中小企业参与政府采购活动。二是积极利用大数据、信息技术等成果，建立中小企业供应商库。数据库以实现一地入库、全国通用为目标，强化信息联合，建立与“信用中国”“中国政府采购网”信息互联互通的渠道，促使形成“一处违规，处处受限”联合惩戒机制。三是完善配套制度设计，在政府采购活动中，公开《中小企业声明函》以接受社会监督，并将供应商提供《中小企业声明函》不实内容定性为“提供虚假材料谋取中标、成交”，依法追究相应法律责任，以法律后果的严肃性倒逼投标内容的准确性，营造良好的政府采购环境氛围，充分发挥政府采购的政策功能，促进中小企业健康发展。

3.以优先采购、首购、订购等方式鼓励中小企业自主创新发展

国际上针对政府采購促进中小企业自主创新发展，主要是通过商业化前采购、远期承诺采购、绿色采购等方式实现。我国在鼓励中小企业自主创新方面提出的政策与国际上通用做法有一些差别，过于直白的表述被其他国家认为是歧视性政策。要引导中小企业自主创新，可采用优先采购方式，通过优先拨款、分段支付及为创新型产品预留份额、设置价格扣除比例等方式，发挥中小企业自主创新活力。关键是通过创新导向引导中小企业自主创新市场发育，而不是硬性规定排斥非创新性产品或服务。

国务院在2020年7月17日公布《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号），特别为科技型中小企业自主创新发展提供了指引，应将政府采购政策作为激励创新的政策工具使用，建议扩大首购、订购等非招标方式的应用，加大对科技型中小企业重大创新技术、产品和服务采购力度。并配套建立法制体系，为推动“促进自主创新的政府采购政策”实施保驾护航，提供制度支持，开放中小企业自主创新发展的“绿色通道”。

4.合理利用GPA规则促进中小企业发展

我国加入GPA后可能对中小企业发展产生一定冲击，但也应看到，进入GPA会有更多机会让我国中小企业走出国门，进入国外政府采购市场。合理利用GPA规则，是促进我国中小企业发展的重要策略，例如坚持渐进有序开放原则、积极参与GPA规则制定、利用GPA例外原则保障我国中小企业采购份额等。这样，当我国进入GPA体系后，我国中小企业便能赢得更好的发展良机。

当前，我国正处于GPA谈判关键阶段，谈判时既要讲原则，也要灵活处理，这样才能掌握主动权。在制定政府采购政策时要尽可能适应GPA规则，譬如以“效益原则”替代“诚实信用原则”，增加“非歧视原则”、“国民待遇原则”等。在制定GPA谈判策略时，应通过数据分析结果决定中小企业例外情形，综合考虑代价与收获的价值比。其次，积极主动参与GPA规则的修订，利用世界上最大发展中国家地位，在GPA谈判时修订相关规则，促进发展中国家与发达国家利益平衡。

结 语

政府采购对改善中小企业生存条件、合理配置中小企业生产经营资源、推动中小企业科技创新、促进中小企业发展方式优化转型具有重要意义。针对促进中小企业发展的政策意识不强、认定中小企业资格困难、鼓励中小企业自主创新不够、与GPA规则冲突等问题，应加快政府采购促进中小企业发展政策功能落实，完善中小企业资格认定方式，以优先采购、首购、订购等方式鼓励中小企业自主创新发展，加快GPA谈判，合理利用GPA规则，为促进中小企业发展创造更加有利的环境。随着国家深化政府采购制度和相关政策的不断完善，中小企业依托政府采购必将获得更好的发展。

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