对上海浦东大居工程建设问题的调研及对策研究

2012 年，上海市为落实市政府“大集团对口大基地”模式[1]，集中推动的一批大型居住社区保障房项目，实施十年以来，取得了很大成绩，同时也存在很多问题。

本文调研归纳了上海市浦东新区曹路大居工程建设实施过程中的复杂问题。第一，大居导入人口层次结构问题；第二，大居配套建设规模和实际不符问题。并且针对以上调研中问题，展开了找准问题症结，有效解决问题的工作，积极寻找了问题的解决之道。为上海市大型居住社区保障房建设提供了事实依据。

1 浦东曹路大居工程概况

至 2022 年底，上海市浦东新区共有 5 个基地大居正在建设。本文主要针对曹路大居展开问题调研和解决之道的分析。

曹路大居基地南北地块被凌空路、东靖路、金海路、锦绣路以及浦东运河围绕。总规划面积 353 万 m3。其中，北地块建设有 7 个住宅小区，住宅面积 115 万 m3，至 2022 年底已有 68 万 m3竣工交付。开工之初，7 个小区中有 2 个小区有动迁需求。南地块 13 个居住小区，住宅面积达到 179.12 万 m3，规模比北地块大了近 1 倍，2021 年底南地块的 24 万 m3竣工交付。

2 浦东曹路大居工程建设中存在的问题

2.1 曹路大居工程导入人口层次结构问题梳理

依据规划，曹路基地北区规划人口 6.8 万人；曹路大居南扩区规划人口 5.98 万人。

曹路大居社区导入人口中，杨浦、虹口市区动迁居民、城镇中低收入困难家庭的人口占比较大。

通过对曹路大居居民人口特征的梳理，人口特征表现为：第一，居民以上海市户籍人口为主，但不同社区人口结构差异大，本市户籍人口导入，曹路仅有 13.8%；曹路大居社区外来人口比例高达 43.5%；第二，人户分离的人口总体超出六成；第三，老年人口比重相对较高。显著高于上海市老龄化平均水平、远高于郊区老龄化水平。

2.2 曹路大居工程的配套项目建设规模与实际有差距的问题梳理

根据《关于曹路南扩大型居住社区城市基础设施配套费包干使用的批复》（沪房管财〔2014〕180 号）精神，为加快曹路南扩大居建设，浦东新区建交委与建设单位签订了《上海市大型居住社区城市基础设施配套费包干协议》，建设单位秉持的是“分期交付，滚动开发”的原则，目前建设情况如下。

（1）配套教育设施。新建教育配套项目总计 7 个，规划总建筑面积约 10.38 万 m3。目前已建成交付项目 2 个，建筑面积约 2.44 万 m3。另有 3 个项目已启动相关前期设计工作，建筑面积约 5.01 万 m3，计划 2022 年底开工。

（2）配套市政道路。新建市政道路项目总计 7 条道路，规划建设规模约 24.83 万 m3。目前有 3 个路段已启动前期设计工作，计划 2022 年底开工。

（3）其他公建配套项目。1 个社区文化中心项目，规划建筑面积约 1.3 万 m3。1 个公交首末站项目，规划建筑面积约 560 万 m3。

南扩大居配套设施建设过程中，存在的主要问题梳理如下。

（1）拆迁腾地问题。

（2）规划红线与现状保留区域建筑边界冲突问题。

（3）部分主干道道路地下管网未按规划实施到位问题。

3 曹路大居工程建设复杂问题对策研究

3.1 曹路大居工程导入人口层次结构对策研究

曹路大居目前导入的人口大部分都是老年人和低收入的人群。人口过度同质化会造成社会结构脆弱、特定需求人群潮汐现象带来的交通和就业问题，人口社会经济地位的高度一致或将阻塞人口流入。同质化人口的改善措施如下。

（1）目前正在建设和导入人口的曹路大居，应尽快完善大居公交系统，缩短居民到周边和市区附近上班的通勤时间。改善大居内部的生活配套设施，解决居民日常生活息息相关的事情。

（2）解决大居产业缺失的问题，引入优质企业资源。逐步解决导入人群的就业问题。

（3）通过代理经租等形式加快培育区域育租赁市场，通过调整和完善商业业态、改善与周边产业区的通勤条件等，引入周边年轻的、较高层次的产业人群。

（4）在保障房基地中或者周边地块设置一些商品住宅用地，引入购买商品房的人群，改变同质化人口的现状。

3.2 曹路大居工程的配套项目建设规模与实际有差距的对策研究

配套设施滞后和部分配套设施设置不合理是在此次走访、座谈和调研中各方普遍反映的一个问题。其中的配套设施既包括教育、医疗、社区中心等公共配套建筑，也包括大居内部的道路、桥梁、信息等基础设施。曹路大居正处在建设过程中，先期竣工交付的大都为住宅，配套公建普遍要滞后 2～4 a。

3.2.1 规划、设计

总体规划对大居的发展起着重要的指导作用；规划的水平高低，直接体现了大居发展水平，对大居未来发展至关重要[2]。提出的改善措施如下。

（1）建议适当增加商业的量和档次：在次要道路两侧设置沿街底商，方便居民实际需要的同时，打造健康、和谐、充满活力的社区氛围。增加一些小规模的集中商业，结合实际需要提高商业的档次，提升居住品质。

（2）控详规制定过程中相关的政府部门，例如教育、卫生、电力等部门应尽早的介入进来，避免后期配套公建实施过程中出现大的原则性的问题。

（3）设计中适当提高住宅小区的品质。小区主入口是重点的一个区域，应做好人行、车行、非机动车等分流，地下车库出入口和小区出入口尽量远离。在小区出入口出增加景观小品，设置通告栏或电子显示屏；每个小区入口有着不同的特色和主题。

3.2.2 建 设

大居的建设是最关键的一个环节，也是造成公建配套滞后的最关键的一个因素。提出的改善措施如下。

（1）首先从思想认识上，从政府管理部门到建设施工单位，每个大居参与部门单位和个人，都要认识到配套设施建设的重要性和紧迫性。相关政府部门在对大居建设进度考核标准制定过程中，要把相关配套设施的完成情况放在十分重要的位置。

（2）在大居的建设过程，要提高重点项目审批服务工作效率。落实区领导小组及大居推进办提出的“三个加强”，加强协调管理，采取会议协调机制（例会和专题会议结合），深化对口审批机制，区相关部门对口审批联络员，围绕大居项目跨前服务，主动审批，畅通大居审批“绿色通道”，压缩审批时限，优化审批流程，使项目建设提速。

（3）针对配套设施的建设标准过低问题。首先大居建设部门应通过不断优化项目设计方案、加强施工管理组织、采用新的施工工艺等方式，在保证工程质量的前提下降低工程的造价。其次建设部门应结合不同项目的实际情况，拟定提高项目建设标准的建议书，上报给相关职能部门。相关部门在联合会审、研讨之后，可结合项目实际情况，酌情适当提高大居公共建筑配套的标准。

3.2.3 动 迁

土地征收（动迁）工作关系大居建设全局，直接影响建设整体推进效率。提出的改善措施如下。

（1）在大居的规划确立之后，尽快安排和实施拆迁工作，各部门协调组织尽早解决。

（2）对于曹路大居一些还未动迁完成的地块，当地政府和建设单位拟定土地前期开发费用的补充协议，申报相关市、区相关政府部门。适当提高征地标准。

4 结 语

本文调研归纳了浦东新区曹路大居工程建设实施过程中的两项复杂大问题，并且寻找了问题的解决之道。主要从 2 个方面进行了阐述。

（1）导入人口层次结构问题对策与建议。

（2）大居配套项目建设规模与实际情况有差距问题对策与建议。

保障房建设过程中尚有大量问题需要解决。上海市今后的保障房建设探索之路永不停息，各种先进的开发模式都在试验当中，随着国家的经济发展和政府对于“房住不炒”政策的贯彻实施。我国的保障房建设成效必将显现。