行政为民：新时代行政法治现代化的法理内核及其前瞻

吴 欢

（南京师范大学，江苏 南京 210023）

在党的十八大以来极不平凡的法治发展成就基础上，遵循党的十九大关于我国社会主要矛盾的重大政治判断，以坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标，全面推进依法治国，加快建设法治中国，把我国建设成为社会主义现代化强国，成为回应新时代我国社会主要矛盾新变化的必然要求。①公丕祥：《新时代中国法治现代化的内在动因——基于我国社会主要矛盾新变化的初步分析》，《中国高校社会科学》2019年第3期。具体到行政法治领域，新时代人民群众对美好公共生活有了更高的要求和期待，这就需要在新的历史起点上高质量地建设法治政府，深入推进中国行政法治现代化。承此之绪，以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导的新时代中国行政法治现代化，在国家治理现代化总目标引领下，以人民美好公共生活需要为原动力，以行政为民为法理内核，理顺法治领域重大政治关系，坚持依法用权打造制度笼子，坚持为民用权实现良法善治，已经并将继续为推进新时代全面依法治国新征程提供坚强保障、作出重要贡献，进而为近代以来中国的行政法治现代化注入新的法理元素，谱写新的实践篇章。本文旨在以习近平法治思想为科学指引，立足新时代中国行政法治现代化的理论创新、制度创新与实践创新历程，从法理内核、实践成果和前瞻议题等方面，深入总结新时代法治政府建设的成就经验，积极展望新发展阶段行政法治现代化的推进重点，力图彰显行政法治现代化的中国主体性，亦即人民主体性，鲜明提出以“行政为民”作为新时代中国行政法治现代化的法理内核，以期在中国行政法治现代化的新时代叙事中努力揭示当代中国政府治理的法治逻辑。

一、新时代行政法治现代化的法理内核

政治是众人之事，人民是美好公共生活的实践主体，政府治理是公共生活的重要场域，行政法治则是政府治理的可靠方式和优良状态。新时代中国行政法治现代化的根本任务是满足人民日益增长的美好公共生活需要。中国共产党领导的法治政府建设历程不仅鲜明地体现了国家治理现代化的总范式意义，而且成功地开辟了通过法治政府建设满足人民美好公共生活需要的中国式行政法治现代化新道路。①吴欢：《中国式行政法治现代化新道路的逻辑与底蕴》，《荆楚法学》2022年第4期。就此而言，新时代中国行政法治现代化最为核心的原动力，就是人民的美好公共生活需要。基于人民的美好公共生活需要这一原动力，作为新时代中国行政法治现代化法理内核的“行政为民”得以被发现、确证、推进和展开。

（一）美好公共生活需要的法理阐释

坚持以人民为中心，是习近平法治思想核心要义的重要内容，是积极回应新时代我国社会主要矛盾深刻变化的法治价值准则。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2017年10月28日，第1版。新时代我国社会主要矛盾的主要方面是人民在民主、法治、公平、正义、环境、安全等方面日益增长的美好生活需要，这些美好生活需要集中呈现为人民群众对美好公共生活的热切期待。在新时代中国行政法治现代化进程中深入贯彻落实习近平法治思想，必须坚持党的十九大关于新时代我国社会主要矛盾深刻变化的重大政治判断：一方面，要准确把握主要矛盾及其主要方面，积极运用法治思维和法治方式解决政府治理发展不平衡不充分的问题，不断以行政法治领域改革发展成效满足人民的美好公共生活需要；另一方面，要深刻认识人民的美好公共生活需要作为新时代中国行政法治现代化原动力的深厚法理内涵，着力推动中国式行政法理的新时代转型升级。

人民的美好公共生活需要作为新时代中国行政法治现代化的原动力，是马克思主义法哲学原理在行政法治领域的生动体现。马克思主义认为，人的需要及其满足是社会发展的原动力。马克思、恩格斯基于人的需要与生产及两种生产所引发的双重关系，揭示了人类社会发展的基本矛盾和基本规律；人的需要和满足需要的方式的统一，构成了推动市民社会发展的主要矛盾。①龚廷泰：《人的需要、社会主要矛盾与法治保障》，《法学》2018年第8期。在21世纪马克思主义的整体视阈中，“人民的美好生活需要”这一命题具有时代价值与变革性意义；立足于经济社会发展的事实性转变，在时间与空间的双重维度中，美好生活需要深度推进了中国社会生活的变迁历程，并与“世界历史”的走向高度契合，确证了社会主义对人民生活的真实改善，展现了中国方案对世界的贡献。②项久雨：《论美好生活的马克思主义逻辑》，《马克思主义研究》2020年第7期。从社会主要矛盾与法治发展类型的辩证关系来看，社会主要矛盾变化及其法权要求变化的根本动力是社会基本矛盾运动，人的需求及其满足状况则是社会主要矛盾变化的原动力。因此在把握经济关系与法权关系，以及社会主要矛盾及其法权要求相关命题时，一个具有重大价值意蕴的能动因素就是人的需要及其满足。③公丕祥：《马克思的法律发展思想及其当代意义》，《中国社会科学》2017年第10期。我们必须时刻谨记人民的美好公共生活需要这一重要的法治价值维度，进而以此为指引，推进中华民族伟大复兴时代征程中的全面依法治国和行政法治现代化。

人民的美好公共生活需要作为新时代中国行政法治现代化的原动力，推动着中国行政法理的时代化、本土化、体系化转型升级。行政法理旨在从本源上回答“行政法是什么”“行政法为什么”，是对“行政法治应当如何是好”这一问题的集中解答，也是行政法学对人民美好公共生活需要的理论回应。新时代中国行政法学亟待“在中国发现行政法理”，亦即从中国行政法治发展和人民的美好公共生活的内在理路而不是在外围来发现和确证中国式行政法理。为此，行政法学研究必须深入省察传统行政法律文化，深刻反思近代行政法制历程，充分立足当代依法行政实践。中国共产党领导的行政法治发展历程，既为中国行政法理的时代化、本土化、体系化发展提供了实践基石、奠定了红色基因，也启示和要求我们从中发现和提炼原生性的中国行政法理命题，而非亦步亦趋于域外行政法理话语。从为人民服务的宪制原则和以人民为中心的发展思想出发，党的十九届四中全会明确提出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”④《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第16页。这就充分彰显了新时代政府治理的人民性价值及其法理要义。特别是习近平法治思想中的“坚持以人民为中心”理论，不仅为新时代建设人民满意的服务型政府提供了根本遵循，而且为新时代政府治理实践和行政法学研究提出了弘扬“以人民为中心”法理要义的重大命题。基于人民的美好公共生活需要这一行政法治发展的原动力，我们认为，“行政为民”应被视为新时代中国式行政法理的核心内涵。在新时代行政法治现代化进程中重构行政为民这一法理内核，将为传统中国固有行政法理和近代中国行政法理的创造性转化与创新性发展，以及新时代中国式行政法理的自觉、自主、自信生成，开辟广阔的理论想象空间与实践努力方向。

（二）行政为民法理内核的时代推进

行政为民作为新时代中国法治现代化的法理内核，是对中国共产党领导人民推动行政法治发展、创造美好公共生活奋斗历程的总结凝练。①行政为民的法理内核也是深入省察传统行政法律文化和深入反思近代行政法制历程之后的理论概括，对此笔者已经另行撰文。参见吴欢：《传统中国政府治理法制及其清末调适》，《中西法律传统》2022年第2期；吴欢：《 “法治国”的贫困：民国时期的行政法制话语及其境遇》，《南大法学》2022年第5期。中国共产党历来重视法治建设，特别注重在法治轨道上推进政府治理现代化。伴随着党领导人民治国理政大政方针和依法行政战略部署的不断创新发展，中国行政法治现代化进程中的行政为民法理内核也在不断被推进、拓展、深化和落实。

从治国理政大政方针层面来看，早在新民主主义革命时期，为人民服务就是中国共产党领导革命根据地政权建设与行政管理的宗旨原则，由此奠定了新中国行政法治的红色基因。改革开放以来，为人民服务的宪制原则持续推动以人为本的政府治理实践，新时期法治政府建设理念也经历了从管理到服务的深刻变革。党的十八大以来，为人民服务的宪制原则升华为以人民为中心的发展思想，从而为新时代中国的行政法治现代化确立了崇高的价值准则。党的十八届三中全会明确提出“让发展成果更多更公平惠及全体人民”，党的十八届四中全会将“坚持人民主体地位”确立为全面依法治国必须坚持的基本原则之一，党的十八届五中全会将“以人民为中心”确立为引领新时代治国理政全局的发展思想。党的十九大将“坚持以人民为中心”明确为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，党的十九届四中全会提出“建设人民满意的服务型政府”，党的十九届五中全会明确要求“坚持人民主体地位，坚持共同富裕方向”。在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民”“推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益”。②习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。在论述中国人权发展道路时，习近平总书记强调：“尊重和保障人权成为人民高品质美好生活的核心内容，确保人民享有广泛充分、真实具体、有效管用的人权亦成为我们党治国理政的重要目标。”③《习近平在中共中央政治局第三十七次集体学习时强调 坚定不移走中国人权发展道路 更好推动我国人权事业发展》，《人民日报》2022年2月27日，第1版。党的十九届六中全会站在历史新起点上指出：“全党必须永远保持同人民群众的血肉联系，站稳人民立场，坚持人民主体地位，尊重人民首创精神，践行以人民为中心的发展思想，维护社会公平正义，着力解决发展不平衡不充分问题和人民群众急难愁盼问题，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，团结带领全国各族人民不断为美好生活而奋斗。”④《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日，第1版。这一系列大政方针特别是习近平总书记的重要论述，充分表明中国共产党把人民作为推动中国行政法治现代化的根本力量，鲜明宣示了中国政府治理的价值旨归，深刻启发着中国行政法学理论回归行政为民的逻辑原点和实践起点。

从依法行政战略部署层面看，改革开放以来特别是党的十八大以来，行政为民的法理内核在中国行政法治现代化顶层设计中高度彰显。作为 “十三五” 时期中国行政法治现代化的纲领性文件，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》确立的主要任务举措，如优化政府组织结构、完善宏观调控、加强市场监管、创新社会治理、优化公共服务、强化生态环境保护、提高政府立法公众参与度、增强执法公众参与实效、创新执法方式、健全依法解纷机制、加强人民调解工作、改革信访制度等，充分体现了法治政府为人民的使命初心。近年来各地区各部门推行的行政审批制度改革、权力清单制度改革、“放管服”改革、“最多跑一次”改革等，都深入贯彻了“以人民为中心”的发展思想，深刻蕴含着行政为民的法理内核。在抗击新冠病毒肺炎疫情的伟大斗争中，人民至上、生命至上所诠释的使命初心及其指引下的应急行政实践，再次雄辩地证明了人民美好公共生活需要的原动力价值及其法理意义。作为新时代行政法治现代化中国方案的最新纲领蓝图，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》以习近平法治思想为指导，开创性地将“人民满意”增列为新形势下法治政府建设衡量标准和目标要求，不仅在基本原则中明确提出“坚持以人民为中心，一切行政机关必须为人民服务、对人民负责、受人民监督”，而且在整个体系的结构安排和任务举措部署中高度彰显以人民的美好公共生活需要为指向的现代政府治理法理逻辑。凡此种种，不仅深入落实了人民的美好公共生活需要作为新时代中国行政法治现代化原动力的实践要求，而且高度彰显了行政为民在法治政府建设实践中的法治意义与法理价值。

二、新时代行政法治现代化的实践展开

新时代中国的行政法治现代化既是开放性的法治实践过程，也蕴含着规范性的法治发展要求。在习近平法治思想科学指引下实践展开的新时代中国行政法治现代化，就其主要方面而言，取得了理顺法治领域重大政治关系，坚持依法用权、打造制度笼子和坚持为民用权、实现良法善治等重大实践成果。这些重大成果不仅回应了新时代人民的美好公共生活需要，助力了行政为民法理内核的重构，而且在更为深远的意义上创新发展了中国特色社会主义法治理论，铸牢了建设中国特色社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴的法治根基。

（一）理顺法治领域重大政治关系

新时代中国行政法治现代化的实践展开及其重大成果，首先体现为根据宪法党章理顺法治领域特别是行政法治领域重大政治关系。习近平总书记强调：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。法治当中有政治，没有脱离政治的法治。西方法学家也认为公法只是一种复杂的政治话语形态，公法领域内的争论只是政治争论的延伸。每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”①中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017年，第98页。1982年通过的现行宪法和党的十二大通过的党章都明确提出，党必须在宪法和法律的范围内活动。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央遵循坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的方针，形成了依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，依法治国、制度治党、依规治党统筹建设，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的有机统一的全面依法治国工作布局。2017年党的十九大通过的党章和2018年通过的宪法修正案都旗帜鲜明地提出，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。习近平总书记指出：“正反两方面的经验告诉我们，国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安”“全面依法治国决不是要削弱党的领导，而是要加强和改善党的领导”。①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记强调：“历史和人民选择了中国共产党。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、命运所系。”②习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月2日，第2版。党的十九届六中全会进一步指出：“治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，坚持民主集中制，确保党始终总揽全局、协调各方。”③《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，《人民日报》2021年11月17日，第1版。新时代中国的行政法治现代化之所以取得重大成就，归根结底在于中国共产党的坚强领导和有力保障。

具体到行政法治领域，以宪法党章为依据理顺重大政治关系，内涵深刻、意义重大。一方面，党的领导是全面推进依法治国、加快建设法治政府的最本质特征，必须坚持党总揽全局、协调各方，发挥各级党委领导核心作用，把党的领导贯彻到行政法治发展全过程；另一方面，必须坚持党在宪法法律的范围内领导政府治理，深入加强党对依法行政的保证和保障，不断提高党领导法治政府建设的法治思维和法治能力。④马怀德：《论习近平法治思想中的法治政府理论》，《政法论坛》2020年第6期。新时代行政法治领域的一系列权威论述、顶层设计和改革举措，如“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要依宪执政”“党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别”“有些事情要提交党委把握，但这种把握不是私情插手，不是包庇性的干预，而是一种政治性、程序性、职责性的把握”⑤习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。等重要论断，《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》这两个法治政府建设纲领性文件，以及法治政府建设第一责任人制度等，都是依据宪法党章理顺党的领导和行政法治关系的产物，充分彰显了依法治国、依法执政、依法行政相统一，形式法治与实质法治相结合的法治精神。2016年开启的国家监察体制改革，2018年开启的党和国家机构改革，以及统筹推进依法治国和依规治党，全面推进依法治军和从严治军，乃至统筹推进国内法治与涉外法治等，也都是同行政法治发展直接或间接相关的重要举措。这些重要举措不仅深刻改变了我国法治体系，也启示我们深入思考党和法治应然关系的实然建构。

（二）坚持依法用权，打造制度笼子

新时代中国行政法治现代化的实践展开及其重大成果还体现在坚持依法用权、打造依法行政的制度笼子上。政府权力依法受到控制、监督与制约，既是行政为民法理内核的基本要求，也是国家治理现代化的应有之义，更是人民对美好公共生活与优良政府治理的核心诉求。这就要求新时代中国行政法治现代化坚持依法用权，打造更加成熟、更加定型的实体与程序相结合的制度笼子。党的十八大以来，习近平总书记提出“把权力关进制度的笼子里”的重要论断，成为社会各界的广泛共识，也是新时代建设职责明确、依法行政的政府治理体系的重要指针。

以中国特色社会主义法治体系五大组成部分为认识框架，新时代依法用权的标志性成果十分丰硕。在依法行政相关法律规范体系方面，2018年宪法修正案明确授予设区的市立法权等内容，为新时代中国行政法治现代化设定了新的宪制规则与改革任务；以《立法法》《公务员法》《行政处罚法》等修订重颁为标志的重大立法举措，为新时代中国行政法治现代化提供了更加成熟、更加定型的制度框架；以《优化营商环境条例》《重大行政决策程序暂行条例》《政府信息公开条例》等为代表的重要法规规章，为新时代中国行政法治现代化创设了更加完备的权力运行规范。在依法行政相关法治实施体系方面，以前后相继的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》为代表的行政法治现代化顶层设计及其推进落实，促进了新时代依法行政制度体系建设运行。在依法行政相关法治监督体系方面，以监察体制改革为重大契机，领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判相关制度和最高人民法院巡回法庭制度等，都在稳步推进并取得成效。在依法行政相关法治保障体系方面，国家工作人员学法用法制度、谁执法谁普法责任制、法治政府建设第一责任人制度等，也都有助于将法治政府建设原则要求落到实处。在依法行政相关党内法规体系方面，以党的十九大通过的党章为统率，以《廉洁自律准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》等为主干的新时代党内法规体系，坚持“党纪挺在前头”“党规严于国法”等理念，坚持依法治国、制度治党、依规治党统筹建设，进一步加强和完善了党对行政法治现代化的领导。同时，行政组织与行政程序领域的制度建设仍是新时代依法行政制度体系建设的紧迫任务。随着新中国第一部《民法典》制定实施，行政法典的研究制定工作已经提上议事日程，《行政处罚法》已经修订完成并颁布施行，《行政复议法》正在紧锣密鼓修订之中，行政规范性文件统一立法正在抓紧研究。这一系列制度建设成果，从实体与程序结合上，逐步建立起职责明确、依法行政的政府治理体系，将新时代依法用权的制度笼子打造得越来越严密坚固、成熟定型。

（三）坚持为民用权，实现良法善治

新时代中国行政法治现代化的实践展开及其重大成果尤其体现在坚持为民用权，实现政府治理的良法善治上。如果说坚持依法用权、打造制度笼子是从规范维度出发的实体和程序相结合的重大实践成果，那么坚持为民用权、实现良法善治则是从价值维度出发彰显行政为民治理内核的重大实践成果。相较于近代行政法治，现代行政法治实现了从形式法治国向实质法治国的理念飞跃，从恪守依法律行政到强调行政合理合法的原则嬗替，以及从干预行政到给付行政的领域拓展。在遵循这一基本规律的同时，新时代中国的行政法治现代化，尤其基于行政为民的法理内核，实现了从依法用权到为民用权，从依法行政到良法善治。法律是治国之重器，良法是善治之前提。一方面，从治理体系与治理能力的辩证关系来看，良法是治理体系建设的核心，善治是治理能力建设的关键；良法与善治相结合，既是理想法律秩序，也是优良治理状态；另一方面，从行政法治发展原动力来看，人民所需要的优良政府治理，不是要将政府变成墨守成规的官僚机器，而是要求政府主动担当作为、达至良法善治。习近平总书记在党史学习教育动员大会上强调：“江山就是人民，人民就是江山。”①习近平：《在党史学习教育动员大会上的讲话》，《中国人大》2021年第7期。新时代中国行政法治现代化的行政为民法理内核，要求法治政府建设在形式法治基础上进一步实现实质法治，将合法性与最佳性的二维理论图景落到实处。就此而言，依法用权与为民用权并不是非此即彼，而是应当协同并进、实现规范与价值相统一，这也正是现代实质法治对近代形式法治的重大发展。坚持为民用权、实现政府治理的良法善治，是新时代中国行政法治现代化不可偏废的重大使命，同时也是中国式行政法治现代化新道路所具有的鲜明价值取向。

党的十八大以来，中国行政法治现代化的实践历程沿着从管制到管理再到服务的转型轨迹继续向前，积极回应人民需求，加快推进依法行政，深入转变政府职能，在优化政府组织结构、完善宏观调控、加强市场监管、创新社会治理、优化公共服务、强化生态环境保护，以及完善依法行政制度体系、推进行政决策科学化民主化法治化、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、依法有效化解社会矛盾纠纷和全面提高政府工作人员法治思维和依法行政能力等方面作出了持续努力。近年来中央和地方深入推进的党和国家机构改革、“放管服”改革、权力清单制度“最多跑一次”改革等，也都是着眼为民用权，迈向现代治理的行政法治现代化实践探索。与此同时，以坚持行政为民、促进良法善治为宗旨的新时代中国行政法治现代化，还在新形势下面临诸多新任务——从传统行政管理向现代公共治理转型过程中，政府与市场、政府与社会乃至政府治理系统内部各要素之间的关系问题；新时代党和国家机构体系历史性变革背景下，法治政府的组织法、主体法和救济法理论与实践回应问题；行政法治现代化如何积极对接“五个文明”建设、区域协调发展战略、三大攻坚战等重大现实行政法问题；行政法治现代化如何应对“云物大智”等现代技术的冲击以实现理念、原则、结构和运行革新问题；行政法治现代化如何妥善应对传统风险与新型风险，以及预防化解治理危机和依法应对突发事件等。凡此种种，均拷问着新时代中国行政法治现代化的使命初心，也考验着新时代政府治理现代化的经验智慧。

三、新时代行政法治现代化的前瞻议题

新时代中国的行政法治现代化，清晰地呈现了中国式行政法治现代化新道路的内在要求与逻辑结构，鲜明地确证了以行政为民为核心内涵的中国式行政法理的新时代转型升级，有力地助推了新时代国家治理现代化进程。与此同时，新时代中国的行政法治现代化还有一系列重点难点问题亟待回应和破解。②应松年：《新时代行政法治建设的内容、经验与展望》，《中国司法》2022年第2期。深入推进新时代中国的行政法治现代化，需要以国家建设任务为导向，积极回应法治国家、法治政府、法治社会辩证关系与耦合结构中的行政法治发展前瞻议题。

（一）内部视角的前瞻议题

党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）不仅专章论述“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，而且系统部署了完善国家行政体制等四个方面的重大改革任务。《决定》系统论述的国家治理现代化总体要求、为人民服务的政府治理宗旨和人民至上的法治价值准则，有力地指引了以行政为民为法理内核的新时代中国行政法治现代化顶层设计方案及其实践发展的方向。承此之绪，党的十九届五中全会面向第二个百年奋斗目标，系统部署了当前和今后一段时期政府治理体制改革重大任务。党的十九届六中全会全面回顾党的百年奋斗历程，深刻总结党领导人民治国理政的历史意义和历史经验，强调“人民是党执政兴国的最大底气”，在党和国家历史上具有里程碑式的重要意义。特别是中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想确立为全面依法治国的指导思想，为新时代中国的行政法治现代化提供了根本指导思想。在习近平法治思想的理论视阈中，以中华民族伟大复兴时代征程中的国家治理现代化总目标为统率的法治国家、法治政府、法治社会辩证关系与耦合结构，既为行政法发展提供了重要分析框架，也启示着新时代中国行政法治现代化前瞻议题的考察路径。大体而言，以依法用权和为民用权为双轮驱动的新时代法治政府建设新方案，明确了内部视角的行政法治现代化重点任务；新时代法治国家和法治社会建设对法治政府建设的新要求，则明确了外部视角的行政法治现代化前瞻议题。就内部视角而言，应着力从如下方面推进新时代行政法治领域的理论创新、制度创新与实践创新。

第一，进一步加强体制机制革新，完善行政组织法制体系。体制机制革新是完善新时代政府治理体系的首要任务。目前我国依法行政体制机制尚不健全，特别是行政组织法制体系尚不健全。虽然我国《行政处罚法》等立法成效显著，但始终缺乏体系完备的行政组织法。这就导致在实践中容易出现行使行政权的主体五花八门、地位难辨、权责不清、追责不易等问题，不仅不利于依法行政事业的推进，不利于对行政权的监督和对公民权益的保障，而且落后于数字时代和风险社会背景下的国家治理改革创新实践。①姜明安：《新时代中国行政法学的转型与使命》，《财经法学》2019年第1期。党的十九届四中全会专题部署“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”，并从完善国家行政体制、优化政府职责体系、优化政府组织结构与健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制等方面进行顶层设计，明确要求“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，使政府机构设置更加科学、职能更加优化、权责更加协同。严格机构编制管理，统筹利用行政管理资源，节约行政成本”。②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第17页。面对这些重大政府治理改革任务，从行政组织法治现代化的视角而言，需要进一步完善我国行政组织法制体系，尽快制定出台体系完备的行政组织法，全面规范行政组织的结构体系、法律地位、职责权限、冲突解决等问题。此外，新冠病毒肺炎疫情的应对实践，在暴露出我国行政组织法应对重大风险挑战制度短板的同时，也启发了我们对有关行政组织法基本原则的新思考，在坚持传统的法律优先、职权法定、法律保留等组织法原则的同时，行政效能原则应受到高度重视。③沈岿：《论行政法上的效能原则》，《清华法学》2019年第4期。

第二，进一步严格规范行政执法，完善行政行为法制体系。规范行政执法是完善法治政府建设体系的关键环节。目前我国在行政处罚、行政许可、行政强制等典型行政执法领域已经有了专门立法，但是在行政收费等重要行政执法领域仍然缺乏高阶规范。不仅如此，虽然我国在行政权集中行使、综合行政执法体制改革和行政审批制度改革等方面积累了很多值得肯定的经验做法，但往往是通过中央文件加以确认和推广，而不是通过正式立法的方式进行规范和固化，这就不利于及时巩固改革成果，也不利于进一步鼓励改革创新。党的十九届四中全会强调指出：“深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项。进一步整合行政执法队伍，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，推动执法重心下移，提高行政执法能力水平。落实行政执法责任制和责任追究制度。创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设，健全强有力的行政执行系统，提高政府执行力和公信力。”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第16页。为此，有必要进一步完善我国的行政行为法制体系，制定出台《行政收费法》等单行立法，同时在《行政许可法》《行政强制法》等既有立法的修订和实施中充分吸收改革成果。此外，各部门行政执法实践中探索积累的体制机制改革、执法队伍建设、执法能力建设、责任追究制度、执法平台建设等创新成果，也要在实践探索的基础上进一步制度化、规范化、系统化。

第三，进一步健全行政执法程序，完善行政程序法制体系。健全行政执法程序是完善法治政府建设体系的重要内容。我国行政执法程序制度建设在地方行政程序立法、重大行政决策制度、行政执法程序规范化等方面取得了重大进展，但是还有待进一步提升。目前存在的突出问题是，地方行政程序立法位阶不高、执行乏力、体系性差；重大行政决策程序在实践中难以真正落实，公众参与制度缺乏有效保障；行政执法程序规范化建设中许多行之有效的做法尚有待进一步立法确认；既有的部分法定程序在正当性方面有所欠缺，而部分正当程序尚未获得立法认可等。党的十九届四中全会重点部署了加快政府职能转变和深入推进“放管服”改革的任务，明确要求“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能，实行政府权责清单制度，厘清政府和市场、政府和社会的关系。深入推进简政放权、放管结合、优化服务，深化行政审批制度改革，改善营商环境，激发各类市场主体活力”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第16页。。这些实体性战略要求当然要在政府治理实践中积极落实，但也需要通过行政执法程序加以充分保障。为此，有必要在吸收地方立法成果和总结实践经验教训的基础上，制定一部真正符合正当法律程序理念的行政程序法。新冠病毒肺炎疫情应对实践还提醒我们，在行政程序立法中要注意实现常态行政程序与非常态行政程序的协调衔接与平战转换。

第四，进一步推进政务公开透明，完善政务公开法制体系。政务公开透明是完善法治政府建设体系的可靠保障。自2007年《政府信息公开条例》颁行以来，我国的政府信息公开工作取得了长足的进展，但是仍然存在一些亟待解决的问题。如，2007年条例仅为行政法规，位阶相对不够，无法有效敦促行政机关开展政务公开工作；该条例设定的政府信息范畴已经相对落后于实践发展，在互联网时代，政务公开的范畴远大于政府信息公开；在执法司法实践中，政府信息公开申请权和诉权滥用现象一定范围内存在，甚至表现得较为突出；当前政务公开工作主要依靠中央文件进行顶层设计和推动，缺乏有效立法支撑等。2019年新的《政府信息公开条例》颁布施行以后，对此前存在的一些问题有所回应，但仍存在一些落后于时代发展和人民需求之处，如立法层级仍然维持，适用范围政府为主，公开原则保障乏力，过程信息性质暧昧等。①姜明安：《中国政府信息公开制度的发展趋势》，《比较法研究》2017年第2期。党的十九届四中全会要求：“创新行政管理和服务方式，加快推进全国一体化政务服务平台建设”“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”。②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第16、17页。这实际上是对大数据时代政府治理深刻革命的前瞻应对。为此，有必要制定较为系统全面且顺应时代潮流的政务公开法乃至政府数据法，以深入推进新时代数字法治政府建设。

第五，进一步加强权力制约监督，完善行政监督与救济法制。权力监督制约是完善法治政府建设体系的应有之义。我国目前的行政权力监督制约体系具有一体多元的特点，包括党的领导和监督、纪检监察监督，行政权系统内部的层级监督、复议监督和专门监督，以及行政权系统之外的司法监督、人大监督、舆论监督等。值得注意的是，在国家治理体系和治理能力现代化改革进程中，审计监督地位日益突出；在国家监察体制改革背景下，一切公职人员或者公权行为均被纳入监察范围。这些都意味着我国现行行政权监督制约体系正处于剧烈变动过程中。党的十八大以来，由纪检监察机关主导的“打虎拍蝇”巨大成就也在某种程度上意味着既有的监督体系有待完善。从中国法治现代化的整体视角来看，2014年《行政诉讼法》的修订是新时代中国行政法治现代化的里程碑式重要事件，但修法之后的行政审判实践仍然面临诸多疑难问题，如受案范围的时代化拓展，官民纠纷的实质性化解，规范性文件合法性审查，审判程序的科学化建构，诉讼类型的体系化重构，原告胜诉率的实质性提升，判决执行的高效化运转等。尤其是在党政合并设立、合署办公的改革背景下，行政诉讼被告制度与政府信息公开诉讼都面临着巨大的挑战。为此，有必要结合中央重大改革决策进一步完善行政监督法制体系，强化行政权运行的监督制约，切实做到重大改革于法有据；还要继续完善《行政诉讼法》等立法，使之真正成为“民告官”的良善之法。

第六，进一步加强行政法理研究，积极回应新的时代需求。行政法理研究是完善法治政府建设体系的宝贵资源。当前我国法治政府相关研究取得了许多显著性成果，比如平衡论、法治政府论、中观行政法学等兼顾理论与实践、历史与现实的本土化理论。同时，新时代中国行政法治现代化面临着新挑战，如风险社会对行政秩序的冲击，“互联网+”引发的行政法治现代化革新，行政管理体制改革和公私协力事业发展带来的新的行政法学命题等，都是亟待研究的新领域。更为重要的是，中国行政法学有必要从新时代行政法治实践中凝练中国方案，并把它作为中国特色法学话语体系的有机组成部分参与国际学术对话。这就有必要进一步加强基于中国政府治理历史与现实的、以行政为民为核心内涵的中国式行政法理研究，以期助力传统中国固有行政法理和近代中国转型行政法理的创造性转化与创新性发展，推进当代中国改革行政法理的自觉、自主、自信生成，从而创新和发展中国特色社会主义行政法治理论，因应国家治理现代化的时代需求。

（二）外部视角的前瞻议题

在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记指出：“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。依法治国、依法执政、依法行政是一个有机整体，关键在于党要坚持依法执政、各级政府要坚持依法行政。法治国家、法治政府、法治社会相辅相成，法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的重点，法治社会是构筑法治国家的基础。我多次强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。”①习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，《求是》2021年第5期。这一重要论述深刻阐明了新时代全面依法治国系统工程中法治国家、法治政府、法治社会的辩证关系与耦合结构，科学指引着我们深刻认识新时代国家治理现代化总目标引领下的行政法治现代化前瞻议题。在法治国家、法治政府、法治社会的辩证关系中，法治政府固然对于法治国家和法治社会具有示范带动作用，法治国家和法治社会对于法治政府也分别具有统率性和基础性的影响。从外部视角来看，新时代中国行政法治现代化需要积极回应法治国家和法治社会建设对法治政府建设提出的重大法权要求。就前者而言，既要始终坚持党对行政法治现代化的集中统一领导，又要始终坚持党在宪法法律范围内领导行政法治现代化。就后者而言，既要进一步推进全民守法，又要进一步拓展人民民主。当然，这四个方面并非新时代中国行政法治现代化外部前瞻议题的全部内容，只是其中基础性和关键性的部分。

一是始终坚持党对行政法治现代化的集中统一领导。党的十九届四中全会强调指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第6页。以国家治理现代化为总目标和以法治国家建设为统率的新时代中国行政法治现代化，归根结底是为了坚持和完善中国特色社会主义制度。推进国家治理现代化，必须始终坚持党对行政法治现代化的集中统一领导，把党的领导落实到法治政府建设的全过程、全方面。坚持党对行政法治现代化的领导，要求把全面依法治国同依法执政、依法行政统一起来，把党总揽全局、协调各方同各级政府及其部门依法履行职责、开展工作统一起来。各级政府要在党委统一领导下，谋划和落实好法治政府建设的各项任务，主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍。此外，还要建立不忘初心、牢记使命的制度，永葆“为人民服务”的政府治理宗旨，建设人民满意的服务型政府；要完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消；要健全党的全面领导制度，完善党和政府机构职能体系，把党的领导贯彻到党和政府所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。

二是始终坚持党在宪法法律范围内领导行政法治现代化。党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，党要领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党的十九届四中全会明确要求：“各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。”①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第15页。始终坚持党在宪法法律范围内领导行政法治现代化，是中国式行政法治现代化新道路的应有之义。各级党政主要负责人不仅自身要带头遵守宪法法律，带头依法办事，而且要抓好领导班子和干部队伍法治素养与能力的培养提高；要把坚持不坚持依法行政、愿意不愿意依法办事、善于不善于运用法律手段做好工作，作为评判行政机关工作人员特别是领导干部工作水平高低、工作实绩大小的重要标准，使法治政府建设真正成为一项硬要求和硬约束；要不断提高党领导法治建设的水平，既要确保党在宪法法律范围内活动，又要依据党内法规管党治党，充分发挥各级政府及其部门中的党组织和党员干部在法治政府建设中的模范带头作用；各级行政机关中的党组织要领导和监督本单位模范遵守宪法法律。在党和国家机构改革的新形势下，要进一步探索研究党政机构融合后的行政诉讼被告确定、党政联合发文的公开方式与审查模式等新课题。

三是始终坚持行政法治现代化中的人民主体地位。我国服务型法治政府是以人民主体地位和公民权利本位为指导原则，在社会主义民主政治框架内，根据公民意志和国家法律组建起来并且以为人民服务为根本宗旨和基本职责的政府形态。②吕普生：《立足人民主体地位推进服务型法治政府建设》，《观察与思考》2017年第7期。在行政法治现代化中始终坚持人民主体地位，关键是要做到人民共建共治共享法治政府，高度彰显人民至上的价值引领性与实践驱动力。这既是法治政府为人民服务的基本要求，也是新时代行政为民的法理要义。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》将“坚持人民主体地位”明确为法治政府建设基本原则，党的十九届四中全会强调指出：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”③《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第15—16页。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确提出坚持以人民为中心建设人民满意的法治政府。为此，要在全面履行政府职能中切实保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实；要在政府治理立法制规中始终坚持民主原则，充分吸收和反映人民群众利益诉求；要在重大行政决策中坚持公众参与原则，切实保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权；要在行政执法实践中充分保障相对人参与权和救济权，虚心接受批评意见和群众监督；要在行政审判实践中切实维护相对人合法权益，让人民群众真切感受到公平正义。

四是始终坚持营造全民守法的浓厚法治氛围。全民守法是现代化国家治理对国民的基本法治要求，也是完成现代国家建设任务所必需的法治国情要素。在法治国家、法治政府、法治社会的辩证关系与动态耦合中，法治社会建设是基础性环节。新时代法治社会建设对行政法治现代化的核心要求是营造全民守法的浓厚法治氛围，夯实法治政府建设的群众基础。党的十八届四中全会明确提出：“使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求。”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日，第1版。党的十九届四中全会明确要求：“坚持法治建设为了人民、依靠人民、加强人权法治保障，保障人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。”②《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，第14页。为此，要加大全民普法工作力度，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础；要全面贯彻“谁执法谁普法”的普法责任制，推动建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度；要加强社会诚信体系建设，推动完善公民和社会组织信用建设，在全社会确立守法者受惠、违法者受罚的导向；要培育和弘扬尊重社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念；努力提高公民法治素养，在全社会倡导公民和组织学法守法用法；要推动领导干部“研究问题先学法、制定决策遵循法、解决问题依照法”③李若兰：《全民守法筑牢法治社会根基》，《学习时报》2018年3月26日，第3版。。

四、结语

在庆祝中国共产党成立95周年大会上的重要讲话中，习近平总书记指出：“历史没有终结，也不可能被终结。中国特色社会主义是不是好，要看事实，要看中国人民的判断，而不是看那些戴着有色眼镜的人的主观臆断。中国共产党人和中国人民完全有信心为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。”④习近平：《在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话》，《人民日报》2016年7月2日，第2版。在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中，习近平总书记再次强调：“走自己的路，是党的全部理论和实践立足点，更是党百年奋斗得出的历史结论。中国特色社会主义是党和人民历经千辛万苦、付出巨大代价取得的根本成就，是实现中华民族伟大复兴的正确道路。我们坚持和发展中国特色社会主义，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。”⑤习近平：《在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月2日，第2版。中国特色社会主义道路，就是中国共产党和中国人民为人类对更好社会制度的探索提供的中国方案。而以习近平法治思想为指导，以国家治理现代化为总目标，以人民的美好公共生活需要为原动力，以行政为民为法理内核，理顺法治领域重大政治关系，坚持依法用权、打造制度笼子，坚持为民用权、实现良法善治的新时代中国式行政法治现代化新道路，同样已经并将继续在行政法治现代化的世界潮流中，为人类对更好政府治理的法治化探索提供了中国方案。展望未来，深深镶嵌于中华民族伟大复兴时代征程中的行政法治中国叙事，也必将在法治国家、法治政府、法治社会的辩证互动中谱写新的篇章。