深化财税改革 助力乡村振兴*

裴 育 李 頔

2020年我国脱贫攻坚战取得全面胜利，尽管绝对贫困问题已经得以解决，但是发展不平衡不充分问题仍然存在，实施乡村振兴战略是解决相对贫困的重要举措，是实现现代化的必由之路。作为政府宏观调控工具的财税政策，同时又与乡村振兴有着紧密的交互关系，随着国情改变也不断深入改革，采取了很多措施助力乡村振兴，但与党的二十大报告提出的“全面推进乡村振兴”要求仍有一定差距。因此，有必要针对财税改革如何支持乡村振兴问题做些探讨。

一、财税改革与乡村振兴交互性关系分析

财税改革为乡村振兴战略提供更加完善的资金支持与制度保障，让乡村振兴战略在得以有效实施的同时，不断焕发新的活力。乡村振兴战略不仅着力缩小城乡差距，解决农村“空心化”问题，为实现共同富裕打下扎实基础，而且有利于推动国家治理体系与治理能力的现代化，更有利于进一步促进加快建立现代财税体制。财税改革与乡村振兴同向而行，在实践的各个环节中又相互影响，呈现出趋势相同的交互关系。

(一)财税改革为乡村振兴提供保障与动力

2020年我国脱贫攻坚战取得全面胜利，消除了绝对贫困，但是城乡发展不平衡不充分的问题并没有得到完全解决，相对贫困问题仍然存在。乡村振兴战略就是在此基础上，立足于不平衡不充分发展的现实，致力于解决城乡发展差距，争取早日实现共同富裕。因此，财税政策不仅作为国家宏观治理的主要手段，还是乡村振兴的核心工具，也应该随着国家发展战略重点的转变及时作出调整。财税改革是实施乡村振兴战略的必由之路，也是缩小城乡地区差距、实现城乡共同发展的重要环节。财税改革着眼于建立起一个科学的财税体制，这不仅是我国经济不断发展、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是国际社会所普遍采取的改革措施。伴随财税改革，科学的财税体制建立意味着：中央与地方的支出与事权得以明确、税收制度得以完善、预算管理更加合理，一切财税活动都有法可依、制度明确，这也为农村经济的发展注入了新动力，带来了新气象。

首先，财税改革为乡村振兴提供制度保障。由于财政具有体制性与制度性特征，这就决定了它的制度保障功能。通过建立农村基本公共服务制度，促进城市与乡村实现公共服务的均等化；通过不断调整整个社会的利益分配，保障惠民政策向农村倾斜，让农民得到真正的实惠。这些专门针对乡村振兴的制度创新，都为农村经济的发展提供了健康土壤。推进乡村振兴战略的有效实施，就需要不断进行体制创新，不断完善乡村振兴的制度保障。

其次，财税改革为乡村振兴提供内生动力。财政不仅在国家治理中，而且在乡村振兴中都发挥着政策性工具作用。通过税收优惠、政府购买、政策补贴、转移支付等政策性工具的运用，一方面，为农村直接提供发展所需的资金支持；另一方面，对整个社会的资源重新整合并分配，间接缩小城乡差距。财税改革不仅为农业农村的发展提供了最基础的物质支持与财力保障，而且带动相关领域不断进行创新，提高整体农村治理共建、共治、共享的水平，为乡村振兴战略的实施提供源源不断的动力。

(二)乡村振兴有利于加快建立现代财税体制

由于农村地理位置等因素，我国农业农村发展动力不足，处于经济发展的弱势地位，与城市相比，基础设施与公共服务还存在较大的差距；教育均等化不足、医疗资源缺乏、就业机会较少，这些与农民日常生活相挂钩的资源差距导致农民收入增长缓慢，这些因素都影响制约着我国经济社会的发展。

想要解决“三农”问题，实现乡村振兴，政府发挥其职能作用的财政工具就成为依托，财税改革因此成为实施乡村振兴、解决“三农”问题的必由之路与关键举措，同时还有利于推进国家治理能力的提升，推动共同富裕。现代财税制度发挥其作用的突破点正是通过乡村振兴促进社会经济发展。财税制度能发挥出农业农村的公共属性和正外部效应，可以协调农村中个体和群体需要与公共社会需要之间的矛盾，乡村振兴的有效运行离不开财税制度保障，建立现代财税制度是发挥财政对乡村振兴基础作用的重要支柱。进入新时代以来，我国全面深化改革的总目标是发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，其中最基础、最重要的支柱就是稳定、强大的国家财政。构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系并推进农村治理能力现代化的提升，需要可持续的财税制度予以保障。即通过财政预算、财政支出与收入以及政府间财政关系筑牢乡村振兴战略实施的财税基础和财税支柱，推进农村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，促进农业农村优先发展，加快城乡融合发展脚步。与此同时，现代财税制度应该与农业农村现代化建设相适应、相统一。伴随乡村治理体系和治理能力现代化的提升，现代财税制度建立既要兼顾当前，又要考虑长远，尽量控制住地方政府特别是县级政府债务快速增长势头，加强地方政府财政自给自足能力，保证财税和农村社会的可持续发展。建立现代财税制度要同时考虑不同阶段、不同地区农村的具体要求，以形成城乡融合的现代化财税制度。

根据国家顶层设计，乡村振兴主要是要实现产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴这五大目标，它们并不是相互独立的，而是环环相扣、相互交叉，与乡村治理的举措具体结合，只有在实践中将这些关系不断地融合并有效运作，才能稳步推动乡村振兴战略在国家治理现代化过程中持续地发挥作用，也只有这样，财税改革才能在实践中不断完善，促进加快建立现代财税体制。

二、财税改革促进乡村振兴基本成效分析

进入21世纪，我国连续以中央一号文件明确党和国家对“三农”工作的重视和支持农业发展的决心，特别是党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，党和国家更是连续多年聚焦农业农村发展。2017年的中央一号文件《中共中央 国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革 加快培育农业农村发展新动能的若干意见》提出：协调推进农业现代化与新型城镇化，以推进农业供给侧结构性改革为主线，围绕农业增效、农民增收、农村增绿，加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力，推动社会主义新农村建设取得新的进展，力争农村全面小康建设迈出更大步伐。2018年的中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，实施乡村振兴战略，是新时代“三农”工作的总抓手。2019年的中央一号文件《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》、2020年的中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》要求强化五级书记抓乡村振兴责任、加强乡村振兴统计监测工作。2021年的中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调民族要复兴，乡村必振兴。2020年国家财政农林水事务支出达到了23948.46亿元，比2012年(11973.88亿元)几乎翻了一番，其中中央财政农林水事务支出503.32亿元，占比2.1%，地方财政农林水事务支出23445.14亿元，占比97.9%。(1)《中国统计年鉴(2013)》及《中国统计年鉴(2021)》。

在新冠肺炎疫情全球大流行的当下，经济复苏乏力，气候变化突出，正值百年未有之大变局，为推动经济社会稳定发展，必须着眼重大发展战略，做好“三农”工作，继续全面推进乡村振兴战略。2022年的中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》强调：第一，全力抓好粮食生产和重要农产品供给。稳定全年粮食播种面积和产量，大力实施大豆和油料产能提升工程，保障“菜篮子”产品供给，合理保障农民种粮收益，统筹做好重要农产品调控。第二，强化现代农业基础支撑。落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，全面完成高标准农田建设阶段性任务，大力推进种源等农业关键核心技术攻关，提升农机装备研发应用水平，加快发展设施农业，有效防范应对农业重大灾害。第三，坚决守住不发生规模性返贫底线。完善监测帮扶机制，促进脱贫人口持续增收，加大对乡村振兴重点帮扶县和易地搬迁集中安置区支持力度，推动脱贫地区帮扶政策落地见效。第四，聚焦产业促进乡村发展。持续推进农村一二三产业融合发展，大力发展县域富民产业，加强县域商业体系建设，促进农民就地就近就业创业，推进农业农村绿色发展。第五，扎实稳妥推进乡村建设。健全乡村建设实施机制，接续实施农村人居环境整治提升五年行动，扎实开展重点领域农村基础设施建设，大力推进数字乡村建设，加强基本公共服务县域统筹。第六，突出实效改进乡村治理。加强农村基层组织建设，创新农村精神文明建设有效平台载体，切实维护农村社会平安稳定。第七，加大政策保障和体制机制创新力度。扩大乡村振兴投入，强化乡村振兴金融服务，加强乡村振兴人才队伍建设，抓好农村改革重点任务落实。第八，坚持和加强党对“三农”工作的全面领导。压实全面推进乡村振兴责任，建强党的农村工作机构，抓点带面推进乡村振兴全面展开。

财政对农业农村的支持力度不断加大，财政支持乡村振兴主要体现在以下两个方面。

(一)财政资金投入稳步提升，为乡村振兴提供必要的财政保障

1.保障财政对农业支持力度，保障国家粮食安全和重要农产品稳产供应

一是保障粮食安全和重要农产品有效供给。通过保障种粮农民合理收益，稳定并完善农业补贴政策，调整优化补贴方式，压实职能部门和地方政府责任，加强对农资稳价保供的调控和监管；大力支持大豆和油料产能提升，提高大豆自给率；强化对主产省和主产县的财政奖补力度，建立健全对主产区的利益补偿机制，牢牢守住保障国家粮食安全这个战略底线，确保中国人的饭碗任何时候都牢牢端在自己手中。

二是提升农业生产现代化水平。加大对农机具购置补贴力度，聚焦以种业为代表的农业科技创新、以机械化为代表的农业产业装备、以高标准农田为代表的农业基础设施等，持续推进高标准农田建设和种业振兴行动，提高农机装备水平。

三是支持农业防灾减灾救灾。基于大数据和北斗系统，加大农业生产和水利救灾资金投入，积极应对农业生产领域各类灾害预防工作；加大对小型病险水库除险加固、中小河流治理的支持力度，保障大坝监测设施安全运行。

四是支持生猪等其他重要农产品稳产保供。统筹抓好生猪等重要农副产品生产，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时，发挥有为政府作用，加强市场调控，熨平市场周期，防止出现大幅波动，构建长效机制。

2.完善财政巩固衔接支农资金政策，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴战略的有效衔接

以守住不发生规模性返贫底线和全面推进乡村振兴战略为抓手，完善和落实好财政支持巩固衔接各项资金政策。

一是严格落实过渡期内主要帮扶政策总体稳定的要求，保持财政支持政策总体稳定，通过健全防止返贫监测和帮扶机制、根据监测对象面临的致贫返贫风险精准施策，加大对易地搬迁集中安置区配套设施、公共服务、产业培育和就业帮扶的支持，强化对巩固脱贫攻坚成果任务重的乡村振兴重点帮扶县的倾斜支持等措施，坚决守住不发生规模性返贫的底线。

二是统筹巩固脱贫攻坚成果与优化乡村全面振兴资金使用，大力支持各地发展特色优势产业，加大公共基础设施补贴力度，支持农业产业强镇建设，带动群众就业增收致富。

(二)财政支持乡村振兴的政策体系逐步建立并完善

2018年财政部出台的《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》提出，要大力支持农业高质量发展、大力支持乡村绿色发展、大力支持城乡基本公共服务均等化、推动建立健全现代乡村治理体系、全力支持打赢脱贫攻坚战，完善了财政支持乡村振兴战略政策体系。

2021年党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，党始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化。脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是“三农”工作重心的历史性转移。财政政策要提高政治站位，坚持稳中求进工作总基调，坚持农业农村优先发展，发挥财政投入“主渠道”作用，更加注重精准、可持续，有效拓宽多元投入渠道，不断完善财政支农政策体系，持续提升政策系统集成效应，不断提高财政资金使用绩效，以更有力的举措，汇聚更强大的力量，在新时代展现财政支持全面乡村振兴的新气象、新作为。

例如，统筹布局新创建一批现代农业产业园、优势特色产业集群和农业产业强镇，突出有特色、潜力大、可持续、带动性强，加强对产业融合项目建设的指导。聚焦农产品产地冷藏保鲜设施建设重点县，完善田间地头冷藏保鲜设施，增强农产品生产供给弹性和抗风险能力，加大对粮食和油料生产经营主体的支持力度。大力支持农业农村绿色发展，大力支持秸秆综合利用，开展秸秆和芦苇等农业废弃物利用全产业链综合示范应用，形成可推广、可持续的产业模式和秸秆综合利用稳定运行机制。因地制宜、稳妥有序推进农村“厕所革命”，促进形成政府引导、农户欢迎、社会参与、农民满意的良性推进机制。实施农村公益事业财政奖补政策，以项目建设为载体推动完善乡村治理体系，促进农村基本生产生活条件改善。落实以财政投入为主、正常增长的村级组织运转经费保障制度，激发调动村级组织和村级干部工作的积极性、主动性和创造性。

三、财税改革助力乡村振兴的制约因素

(一)政府事权与支出责任划分有待进一步明晰

想要积极推进乡村振兴战略的实施，早日实现乡村治理体系与治理能力的现代化，各层级政府之间的财政关系就要协调达成一致，这也就对各级政府间事权与支出责任划分提出了更高的要求。换句话说，只有各层级之间特别是省级以下基层政府之间的事权与支出关系得以优化，才能发挥财税政策在乡村振兴中的支撑和推动作用。

2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要“适度加强中央事权和支出责任”，“逐步理顺事权关系”；2016年出台的《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》也提到要“明确各承担主体的职责”，中央与地方的政府事权与支出责任划分已经形成了大致的结构框架。但是，由于城市与农村之间还没有形成统一的规则约束，加之各地实际情况、发展差距、财政支出压力的不同，都会导致中央与地方支农力度的差异，相对贫困地区反而不能得到有力的财政支持，从而影响了乡村振兴战略实施效果。一方面，受农村地理位置的影响，处于偏远山区的农村往往会受交通不便的制约，公共产品与服务不易流动，农村产业发展与城市有较大差距；另一方面，作为乡村振兴的主体人员流动性大，乡村发展骨干留不住，城镇治理人才又吸引不进来，人才振兴实施面临较大困难。

从历史角度来看，改革开放以前，国家重视重工业的发展，实行统收统支的财政体制，集中全国财力物力用于新中国的建设，然而并没有根据不同地区差异因地制宜设置财税体制，尤其是当时的体制不利于农村地区发展，甚至是通过“工农业产品剪刀差”遏制了农业的发展。1994年国家开始推行分税制财政体制，在一定程度上，这种改革有利于资源的合理配置，提高了经济发展效率，但是由于这种体制本身并不完善、地方税种不够充分，再加上国家集中税收立法权，地方政府在使用财政收入时也存在漏洞，这都导致虽然国家财政收入在不断增加，但是却不利于地方财政收入的增加。

从实践角度来看，中央与地方存在事权与支出相矛盾的现象，目前我国涉及农业方面的财政支出主要由地方政府负担。根据历年《中国统计年鉴》的数据分析可知，对农林水事务的支出，地方财政支出在全国总支出中占比极大，且呈现出逐年递增的趋势；2020年，地方财政农林水事务支出占全国农林水事务总支出的比重甚至高达97.9%，由此可见，地方财政支出压力较大，但是中央政府却在这方面支出存在一定程度的缺位。这都说明，加强中央在乡村振兴中的引导作用、提高中央对偏远地区的财政支出、促进中央与地方政府对事权与支出责任的进一步清晰划分都迫在眉睫。

(二)财税政策有待进一步提升效力与效益

根据财税政策的收入分配作用，政府部门在脱贫攻坚的实践工作中，合理运用税收优惠、财政转移性支出、财政补贴等一系列政策工具组合，有效吸引了特色产业入驻贫困地区，实现了贫困地区、贫困人口的增收。例如，通过财政负担建档立卡低收入人口参加城乡居民基本医疗保险的保费，实现健康扶贫；通过“两免一补”、“雨露计划”等政策支持建档立卡家庭的子女就学，实现教育扶贫；通过设置公益岗位以及发放补贴，解决本地人民工作收入问题，实现就业扶贫，等等。但是，财税政策在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接时，其政策效力与效益有待进一步提升。

1.税收优惠、财政政策对社会力量吸引力不足

地处山区的农村，本就是资源缺乏、人才短缺的地区，地理因素决定了山区农村对企业的吸引力不强。再加上农村的居住人口大部分是老人与儿童这种无劳动能力者，现有的劳动力也多为弱劳动力，这部分人参与劳动的积极性不高，且依赖性极强，这进一步削弱了企业参与乡村振兴战略的热情，抑制了农村的发展。

基于此，几年来我国也推出了不少针对山区企业的税收优惠政策，但是这些政策对企业的吸引力还是不够。一方面，我国缺乏针对深度贫困地区的税收优惠政策，现存的普惠式政策不利于农村企业发展。因为在相同的税收优惠政策下，更加贫困地区的企业就会面临更高的初始投入成本，这可能会远远高出政策带来的优惠金额。另一方面，从事农业的企业在收购农产品时，会面临不加工、简单加工还是深加工后再进行销售的选择，由于选择简单加工和深加工享受的扣除率仅仅相差1%，这就会导致企业放弃成本较高的深加工，越来越多的企业选择简单加工后就进行出售。长期来看，企业的深加工环节缺少资金与技术的投入，不利于企业的长远发展。

与此同时，国家还出台了一系列推动农村经济发展的财政政策，尽管在落实乡村振兴战略方面起到了一定的作用，但也存在一些问题。

首先，尽管融资渠道多样，但仍存在农业经营主体融资困难的现象。农业经营主体组织化、产业化程度的不同会对其融资需求、成本、用途产生显著的影响。一般来说，经营主体的组织化、产业化程度越高，对融资的需求越大、用途越广、成本越低。融资主体实力越强越愿意采用抵押贷款的方式，如农业产业化的龙头企业，而实力越弱的农业经营主体会偏向于采用信用贷款的方式获得融资，如农民专业合作社、家庭农场、专业大户。对于抵押贷款，只需提供符合法律规定的有价值和使用价值的固定资产或者可以流通转让的财产即可，但对于信用贷款，金融机构会对农业经营主体的盈利能力、资产负债率、资金周转率等一系列非量化指标或量化指标进行综合的信用评估，一般还会设有最低的信用等级要求，对主体的贷款条件要求偏高，没有考虑到他们自身的弱质性。财政贴息政策对于农业经营主体的支持也有限，一些贷款额度小的专业大户、家庭农场得不到财政贴息的支持，仍然需要承担较重的融资成本，贴息力度和覆盖范围还有待提高。

其次，财政政策目标和政策主体目标不一致，主体自觉性尚未形成。针对农业的财政政策目标具有社会效益和生态效益，充分体现了政府的公共政策特征。然而，政策主体即农民或其他农业生产主体更加关注农业经济效益，两者的目标存在不一致性。例如，耕地肥力补偿政策是为了改善土壤质量，但是土地作为生产资料，农民需要它带来的是产量和经济效益。因此，如果补贴不够补偿相关政策成本时，加上政府提供的资金不可能做到面面俱到，这就很难推动政策主体按照要求积极实施对土壤的保护行为。

最后，政策之间存在内容的重叠，实施成本较高。由于不同的部门在各自的管理领域内制定不同的政策，导致政策的内容会出现不同程度的交叉重叠。例如，地力保护和有机肥代替化肥都是为了保证土壤的可持续性使用，然而政策对生产力的直接补贴并没有以地力的要求为标准，这种补贴虽然直接提高了农民的收入，但是保护耕地的目标却不一定能实现。此外，一些政策的目标比较单一，难以兼顾其他部门的目标。例如，针对有机化肥使用补贴的政策难以兼顾同时提高农产品质量的目标，针对秸秆还田补贴政策很难做到兼顾提升效益与产量的目标，再加上政策与政策之间实施具有相对独立性，政策针对的对象面积较广，导致管理和执行的成本与预期相比偏高。

2.财政支农资金投入不足、缺乏统筹、使用缺乏可持续性

首先，财政支农资金投入不足。尽管近几年来我国的财政支农资金一直在不断增加，但在疫情大环境下，全世界经济都面临下行压力，再加上供给侧结构性改革要求的政策性减收，我国财政收入增长后劲乏力，进而导致财政支农资金的稳定投入面临挑战。

其次，财政支农资金在发放时缺乏统筹。与其他资金不同的是，财政资金具有公共性和长期性特征，在分配下达过程中，就会面临分散的管理部门以及交错的支农项目，导致支农资金多头并举，在多个政府部门以“撒胡椒面”的形式存在，“碎片化”问题严重。资金很难形成合力并发挥最大的经济效用，不利于财政资金使用效率的提高。

最后，财政支农资金在后续使用时缺乏可持续性。部分基层政府由于急于脱贫摘帽，大力发展“短平快”的产业，短时间内快速促进该地区产业发展、提高居民收入水平，但是这种做法不利于贫困地区产业经济以及居民收入长期稳定的可持续发展，极易返贫，不利于巩固已经取得的脱贫成果。

3.农业补贴针对性还不够强

作为调节市场失灵工具的财政补贴，是向符合特定需求条件的企业或个人提供的一种福利。如果使用恰当确实是可以带动农村经济发展，但是我国财政农业补贴政策指向性还不够强、对象缺乏精准性，再加上财政补贴本身的普惠性与平铺性特征，导致农业补贴成为一种增加农民收入的方式，无论他是否参与农业活动都能获得补贴。这不仅相对减少了真正从事经营农业生产活动劳动者的收入，更降低了他们从事劳动的积极性；而且使部分针对特定产业的农业补贴也难以发挥应有的杠杆作用，进而抑制了该特色产业的可持续发展。

(三)政府监管力度有待加强，群众监督机制不够完善

首先，政府监管力度有待加强。政府拨付的财政支农资金从中央下达到基层各级政府时，会经历层层流转，在此流转过程中常常出现资金不断减少的现象，这是由于政府对资金监管力度不够造成的，主要体现在以下三个方面。第一，监管标准不统一。对于财政支农资金数量的监管，以及后续使用是否得当的监管，都没有统一的、明确的操作标准和规章制度。第二，责任认定不清晰。作为财政资金管理部门，不仅应该具有支配的权利，更应该承担起监管的义务。正是因为我国目前的财政支农资金缺乏统筹，管理多头、项目交错的“碎片化”、“撒胡椒面”情况严重，后续资金出现问题进行追责、责任认定就必然会受到影响。第三，财政专项资金拨付迟缓。由于地方政府的财政支农压力较大，对财政专项资金作为乡村振兴有力工具的要求较高，核准拨付过程也会较为缓慢，就会导致一些地方政府为了缓解压力而私自占有专项支农资金的情况。

其次，群众监督机制不够完善。自分税制改革后，中央政府对财政支农活动进一步加强针对性、明确目标性、增加可控性，从运行机制上，这固然有利于监督政府行为，但从基层治理上，却会因为激励不足造成项目进村困难。财政支农项目在与农民实践对接的过程中，缺少有效沟通的媒介渠道，交易成本高，支农效率低，存在不少矛盾和利益需要及时化解和调节。正因如此，为了提高项目实施效率，实施单位盲目追求进度而采取一些“制度外激励”，违背了财政支农监督政策的初心，一般的监督方式发挥作用空间有待提升。这时需要发挥利益相关者、项目熟悉者、了解基层实际情况的信息者，即农民群众的监督作用。然而实践过程中，农民群众的监督机制尚不完善。一是缺乏既有监督意愿又能发挥监督职能的组织。二是因信息不对称等因素存在，农民群众获得充分信息的机制不健全。三是农民监督权益难以得到切实保障，村民选举制度不够健全、司法救济手续复杂、信访答复率较低等问题不容忽视。

四、助力乡村振兴的财税改革深化措施

(一)调整中央与地方关系，明确政府事权与支出责任

农村的财税改革深化需要中央与地方各级政府一起共同努力，这就要求建立一套权责清晰、更加科学完善的财税体制，从而避免在实施过程中出现事权与支出责任划分不清，甚至中央政府缺位的现象。

调整中央与地方关系，明确政府事权与支出责任，需要从以下三个方面着手。

首先，要明确划分中央与地方政府在乡村振兴战略实施过程中的行政管理权限。将事关全局、全国性的支农项目与政策交给国家管理和落实，区域性的则交给地方政府实施。

其次，要加强中央政府的支出责任，以平衡中央与地方的财政压力。能让中央与地方的支出责任得以合理分配的工具是政府转移支付，有研究表明：由于存在门槛效益，对于一般转移支付而言，提高垂直财政不对称会导致收入不平等降低；对于专项转移支付而言，收入不平等随垂直财政不对称的增加呈现先降低后上升的趋势。因此，中央与地方关系改革要合理控制转移支付规模，对于一般转移支付，要持续稳定增加；对于专项转移支付，要逐渐清理归并，做到“增一般、减专项、提绩效”；同时建立健全转移支付资金的事前预算、事中监管、事后评估机制，让事权与财权得以平衡。

最后，政策落实到基层时，应该因地制宜地给予地方政府一定的决策权。毕竟乡村振兴战略是根据全国总体情况制定的，在每一个地方实施时效果都各不相同。为了保障乡村振兴战略的有效施行，应该适当赋予地方政府一定的决策空间，根据所在地农村发展的实际状况对普惠政策进行调整。因此，应划分各级政府事权与财权，使中央与地方的事权与支出责任得以明确，力争发挥最大的支农方式合力效应。

不仅如此，随着乡村振兴战略的不断实施，城乡一体化需求的不断加强，各级政府更应该着手对其进行整合分析，有利于促进财税改革措施更好落实。例如，加强对农村基础设施的建设，解决由于交通闭塞等地理因素给经济发展带来的阻力；加快公共产品与服务在城乡间的流通速度，根据具体差异建立科学的分配制度，真正实现公共产品与服务的均等化，如普及农村人口受教育程度、提高农村就医水平、改善农村生态环境，激发农民自身积极性，在稳固脱贫成果基础上，争取早日实现城乡一体化。

(二)不断完善财政税收政策，使农民真正得到实惠

1.完善农村农业税收优惠政策体系

首先，对现有的涉农税收优惠标准和原则进行梳理整合。目前，我国税收优惠政策大多分布在不同的、种类繁多的政策文件当中，税收部门和农民很难从中精确地提取出相关政策，所以，对这些政策进行梳理很有必要，应对内容有重叠的、相冲突的政策重新修订，梳理清楚各政策间的关系。

其次，对于不同地区、不同企业、不同加工过程的产品制定不同的、有区别的税收优惠政策。充分了解不同地域特点、优势以及劣势，因地制宜地制定税收优惠政策，吸引企业到贫困程度不同的山区投资，激励不同加工过程产品的生产，创造出各地的比较优势，兼顾公平与效益。

再次，适当延长税收优惠政策的供给周期。如果在打赢脱贫攻坚战之后就减弱税收优惠的力度，不仅不利于脱贫成果的巩固，也不利于后续财政支农资金的供给。根据不同地区乡村振兴的推进情况，在不同脱贫阶段灵活地对税收优惠政策进行调整，时放时缩，不仅可以减轻政府负担，还能延长优惠周期，推动乡村振兴战略的可持续发展。

最后，充分考虑农民专业合作社、家庭农场、专业大户等农业经营主体的弱质性，提高财政贴息力度，扩大覆盖范围，简化金融机构对申请信用贷款农业经营主体的信用评估审核流程，切实降低融资成本，激发农民尝试多种融资渠道的积极性。

2.重视财政支农资金的发放与使用，提高质量、增加效益

一方面，要提高财政支农资金的总量以及其在财政总支出中的占比，确保乡村振兴战略的可持续发展；还要调整财政支农资金向特色产业倾斜，保证农村农业的可持续发展。另一方面，财政资金的功能应该是价值引领和经济整合，因此，仅仅依赖直接的财政资金支持是不够的，要通过税收减免、财政补贴等政策，鼓励金融机构、吸引社会资本一起参与到农村基础设施和公共服务建设当中，建立健全多种融资渠道，保证乡村振兴战略背景下政策支农资金的稳定供给。

3.改进农业补贴方式，扶持新兴产业

当前我国农业补贴针对性还不够强，既有可能抑制真正参与生产经营活动农民的积极性，激发部分农民的依赖性，又可能难以发挥财政补贴的杠杆作用。因此，我国农业补贴的方向应该从增加农民收入向能够带动农村经济发展的新型产业转变，扶持大型农业生产合作社、当地龙头企业等，最大限度地发挥财政补贴对新型农业主体的杠杆乘数作用，鼓励农村产业规模化的可持续发展。

(三)加强政府监管力度，健全群众监督机制

首先，加强政府监管力度。第一，改进预算管理制度。财政支农资金应统一绩效目标与社会经济发展的需求，为了保证财政转移支付资金科学分配，防止城乡差距越来越大、城乡发展无法统筹，政府应建立科学的预算分配机制，通过预算管理对财政支农资金进行分类整合，使财政资金绩效目标与乡村振兴战略的总体要求相吻合。第二，创新绩效评价体系。为了保证支农资金的恰当使用，要将资金使用的事前、事中、事后三个阶段有机结合起来进行评价；为了保证财政资金的规范、高效使用，要创新绩效评价指标，根据使用地域不同、财政项目不同、进展阶段不同，对财政支农资金的使用情况科学而合理地进行考量。第三，强化财政监管效果。不仅要对财政支农资金的使用量及使用情况进行监管，而且要对财政支农项目进行监管，适当地摒弃收益效率低下、不利于带动经济发展的项目。

其次，健全群众监督机制。党的二十大报告指出，积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系。据此，第一，提高农村监督组织化程度，在充分考虑农民意见的基础上，建立以小农经济为特色的专业合作组织，为财政支农活动提供正式的群众监督平台 。第二，丰富农民群众监督方式，大力发展社会调查、协商等多种社会监督方式。第三，拓宽农民获取信息的渠道，多听取民众的声音，了解农民的意见，群策群力，及时对政策执行情况进行反馈，以便于群众了解、监督、支持政府的财政工作。