广西重点流域水生态环境保护财政政策研究

广西财政厅课题组

一、广西重点流域水生态环境保护：机制与成效

(一)广西水生态环境保护机制建设情况

1.顶层启动

国家高度重视水生态环境保护，相继出台《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国循环经济促进法》等法律法规，不断加强水生态环境的治理，促进水资源节约循环利用，提高污水处理水平，加大水生态环境投入，强有力地保障了水生态环境保护治理的持续、稳定发展。同时，国家相继印发《水污染防治行动计划》《“十三五”生态环境保护规划》《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》等规划，为全国流域水环境治理建立风向标，进一步提升了水污染防治力度，完善国家水安全法规，为今后全国水环境质量不断改善、污染水体不断减少、饮用水安全保障不断提升筑牢基石。

2.横向联动

(1)区内横向方面。一是成立漓江南流江九洲江钦江等重点流域生态保护和环境治理工程指挥部(后于2021年撤销，由自治区分管副主席主管负责)，统筹协调各相关部门推进漓江等重点流域治理。二是强化部门联动，实施精准治污。形成各部门联动机制，编制《漓江南流江九洲江钦江等重点流域生态保护和环境治理工程指挥部建设方案》《漓江流域水环境治理实施方案(2019—2020年)》等工作方案，针对重点流域主要污染情况，按照先急后缓、先干流后支流的原则，明确治污思路、层层分解落实到责任单位，细化工作措施，推进重点流域治理。

(2)区外横向方面。2015年，九洲江流域被列入国家跨地区生态补偿试点，为不断完善流域生态补偿机制，广西积极推动跨省流域上下游横向生态补偿，如与广东签署了《九洲江流域上下游横向生态补偿的协议(2018—2020年)》。同时为进一步探索完善重点流域治理，广西积极与湖南、广东等省共同商讨研究珠江—西江流域生态系统保护保障问题，构建珠江—西江绿色生态廊道，不断健全广西跨省流域上下游联防联控联治的机制体制。

3.纵向推动

广西各级各部门加强重点关键领域研究，建立系列政策机制，有力地保障和促进了重点流域的绿色发展。一是市级出台法规规章。如玉林市将九洲江流域水环境综合整治工作提升至法律层面，制定了《玉林市九洲江流域水质保护条例》，对改善和保护九洲江流域水质，防治水污染，保障公众健康，促进经济社会可持续发展发挥了重要作用。二是建立区内主要江河流域生态补偿机制。先后出台相关政策文件推动建立补偿机制，如推动南宁市和百色市、桂林市和有关县(区)签订了《右江流域上下游横向生态保护补偿协议(2020—2022年)》《漓江流域试点县区上下游横向生态保护补偿协议(2020—2022年)》等流域补偿协议，并从2020年开始每年安排4000万元作为广西右江和漓江横向生态补偿试点奖补资金。三是加大督查监督力度。广西将重点流域治理情况纳入玉林市、钦州市、北海市等重点流域辖区各市县党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，形成环境保护“党政同责、一岗双责”的工作机制，进一步提升各流域的治理站位。

(二)重点流域水生态环境保护取得的成效

财政政策和财政资金的大力支持，一是强有力地推进了广西重点流域水生态环境持续改善，广西重点流域水生态环境多年持续位居全国前列。据生态环境部2021年11月份公布数据显示，2021年1～10月国家地表水考核断面水环境质量状况排名前30位城市及所在水体中，广西共有10个城市上榜。

二是减排纳污得到限制。在大量财政资金的投入支持下，各流域乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排，河面漂浮大量水葫芦、垃圾，水质富营养化严重、沼气涌溢的现象得到改善。

三是城乡生活污染得到治理。通过加大资金投入，截至2019年底，九洲江流域实现了镇级污水处理厂全覆盖；2020年底，广西已实现镇级污水处理设施全覆盖。

四是饮用水源得到保护。财政资金稳定持续投入，不断加强饮用水安全保障和补水工程建设。如钦州城区钦江饮用水水源取水口上移工程项目总投资1.84亿元，工程于2019年12月30日建成通水，切实加强水源地保护，确保城区人民群众饮水安全。又如2021年1～10月，桂林市县级以上集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例达到100%。

五是生态产业得到转型。为解决传统产业出路问题，相关部门在政策、资金和技术方面给予大力倾斜和支持，引导农民由传统养殖业向特色高效多元化产业模式发展。如九洲江实现了向生态旅游转型、向绿色产业转型、向生态养殖转型、向循环经济转型。

六是生态屏障得到健全。在持续做好流域污水治理的同时，全面构建流域水环境保护的生态屏障，以林相改造为突破，建设高效生态公益林，提高水源涵养、水土保持能力。科学有序推进饮用水源保护区及干支流河道两侧商品林的生态化改造，实现桉树林改造的科学、有序进行。

二、财政支持重点流域水生态环境保护：作用机理与政策梳理

为持续保护水生态、改善水环境，广西财政不断加强对重点流域的支出责任，加大财政资金的支持力度，全面提升了广西水环境质量。

(一)现有财政政策的作用机理

1.纠正负外部性

水生态环境保护过程中上游的生态保护成本付出带动中下游主体受益，而中下游的环境保护付出并不会为上游主体带来明显的获得感及经济效益，即双方的付出与收益不匹配，水生态环境保护过程中外部性显现。如上游地区产生的污染会损害下游主体的利益，这说明了水资源的开发使用具有明显的负外部性，这需要一定的制度安排降低或清除负外部性。可以通过引入能够明确各主体事权和财权的财政政策，以矫正水生态环境保护的负外部性特征。例如，通过采取相应的财政补贴或是税收减免等措施，对水生态环境保护的成本和收益产生直接影响，以调节流域水生态环境保护建设中个体收益与社会收益的差异性，进而树立积极的方向性引导，使重点流域水生态在保护中得到优化发展。

2.避免公地悲剧

实践中不难发现，水生态环境保护过程中一方的付出或努力将带动群体中所有主体收益的提升。因此，在考虑整体收益不断实现帕累托改进的过程中，必须引入相应的上下游转移支付机制，以此解决水生态环境保护中单方付出成本与获得收益不匹配现象。通过维持好流域上游相关主体水生态环境保护的积极性，即通过利用中央资金的倾斜支持、优惠补贴政策或流域下游受益地区对流域上游提供良好水生态环境的主体进行补偿，才能从根本上避免无视“公地悲剧”“单向调节”的现象，真正实现流域内水生态环境保护整体收益的帕累托最优局面。因此，为了避免以上现象，解决被动局面，下游地区政府可设立专门的财政资金项目，根据受益原则对上游地区所提供的良好水生态环境保护给予相应的财政资金补偿，利用财政资金补偿来平衡上下游地区之间的水生态环境保护收益与成本，进一步提升流域上下游水生态环境保护的积极性和质量。

3.激励绿色发展

在市场经济中，单纯依靠市场主体自觉实现水生态环境保护与社会经济发展相平衡较为困难，最终得到的结果往往是为了确保市场主体的利益而直接忽略水生态环境的保护。因此，在综合考虑重点流域水生态环境保护具有正外部性以及水生态环境保护具有较强外溢性的情况下，必须施加相应的财政政策进行宏观引导，以达到为重点流域水生态环境保护及高质量发展提供发展引擎的目的。一方面，可通过税费减免、专项补贴等财税手段对提供优良生态产品企业进行产品价格调节；另一方面，可通过政府采购等途径直接扩大水生态环保产品的市场份额，优先增加环保产品的市场占有率，从供给和需求端同时发力，推动节能环保和再生产品消费，为生态产业发展壮大提供更广阔的天地。

(二)支持广西重点流域水生态环境保护的财政政策

1.中央财政支持

(1)中央财政政策支持方面。一是2021年4月，财政部等国家4部委印发《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》明确了广西为长江支流流经的8个省份之一，将广西的长江支流漓江、资江、灌江纳入了长江全流域横向生态保护补偿机制实施范围。二是2021年，财政部印发的《水污染防治资金管理办法》中，明确了中央水污染防治资金支持的方向，即为重点流域、重点区域、重点项目水污染防治，以及长江、黄河、其他重点流域横向生态保护补偿机制建设。三是2021年9月，财政部办公厅、自然资源部办公厅、生态环境部办公厅印发《关于组织申报“十四五”期间第二批山水林田湖草沙一体化保护和修复工程项目的通知》，明确支持推进山水林田湖草沙一体化保护和修复工作。

(2)中央财政资金支持方面。近年来，广西各级财政积极筹措资金支持重点流域水生态环境保护。一是中央重点生态保护修复资金的大力支持。2017年12月，广西左右江流域山水林田湖草重点生态保护修复工程项目经批准成为国家第二批山水林田湖草生态保护修复工程试点。2017年12月，财政部下达广西山水林田湖草重点生态保护修复治理基础奖补资金10亿元；2018年12月，财政部再次下达广西山水林田湖草重点生态保护修复治理差异性奖补资金5亿元；2019年6月，财政部下达广西山水林田湖草重点生态保护修复治理专项资金(第三批)5亿元，累计下达20亿元。二是中央水污染防治资金的支持。2019～2021年，争取中央水污染防治资金11.86亿元，加大对水环境的治理投入，开展重点流域水生态环境治理相关工作。三是中央农村环境整治资金的支持。中央大力支持广西农村环境整治工作，2019～2021年共安排1.98亿元支持广西，加大对流域区域内农村污水排放治理管控，从源头上进行管控，进一步提升流域水环境质量。四是中央林业资金的支持。2019～2021年共争取中央林业草原生态保护恢复资金14.5亿元、林业发展改革资金60.9亿元，加大构建流域水生态环境保护的生态屏障。五是中央对地方重点生态功能区转移支付的支持。为进一步推进生态文明建设，引导加强生态环境保护，加大生态功能重要地区建设，2019～2021年，财政部下达广西中央对地方重点生态功能区转移支付资金92.72亿元，支持广西开展生态环境保护。(1)本文数据若无特殊说明，均来自历年《广西统计年鉴》《广西财政年鉴》。

2.地方财政支持

(1)地方财政政策支持方面。一是为加快建立长江流域横向生态补偿机制，巩固九洲江流域横向生态补偿试点成果，广西与广东签署《九洲江流域上下游横向生态补偿协议(2021—2023年)》。二是出台《广西壮族自治区“十四五”重点流域水生态环境保护高质量发展规划》，进一步加大对水环境保护治理资金投入力度。三是草拟《湖南省人民政府 广西壮族自治区人民政府关于湘江和资江上下游横向生态补偿协议(2021—2023年)》(初稿)，加快推进湘江和资江上下游横向生态补偿。四是印发《广西壮族自治区人民政府办公厅关于对真抓实干成效明显地方进一步加大激励支持力度的通知》，明确对贯彻落实国家和自治区环境保护政策措施成效好的给予激励资金。五是印发《广西壮族自治区财政厅 广西壮族自治区生态环境厅转发财政部 生态环境部关于加强污染防治资金管理 支持打赢疫情防控阻击战的通知》，明确规定各市统筹环保资金重点倾斜支持疫情严重的区域开展饮用水水源地环境保护、地下水环境监测等。六是制定《广西生态环境领域自治区以下财政事权和支出责任划分改革实施方案》，明确重点流域水生态环境保护财政事权及支出责任，为重点流域水生态环境保护提供资金保障。

(2)地方资金支持方面。一是广西积极履行地方事权的责任，各级财政自筹资金支持流域水生态保护，2019～2021年，广西财政加大投入力度，先后安排专项资金8.2亿元支持漓江生态保护工作，从漓江综合治理、漓江生态保护、漓江生态修复等六个方面全面实施漓江生态保护和修复。二是自治区及流域各市县每年加大资金投入力度，由自治区财政会同生态、发改、住建、农业、水利、工信等部门统筹整合各专项资金，加大南流江治理资金的投入力度，支持南流江流域水环境综合治理。流域内各市县通过调整资金支出结构、盘活存量资金、推进环境污染第三方治理和服务、广泛吸纳社会资本进入环保领域、鼓励社会资本参与生态环保建设等方式和措施筹措治理资金，逐年投入。三是签署广东广西两省区流域生态补偿协议，2019～2021年，广东广西共出资6亿元治理九洲江广西段。四是不断完善区内流域生态补偿机制，从2020年开始每年安排4000万元开展区内流域横向生态补偿试点工作。五是2019～2021年统筹自治区乡村振兴资金2.7亿元支持农村污水处理设施建设，进一步提升农村水环境治理。

三、广西重点流域水生态环境保护中财政政策存在的不足

(一)财政支持政策需进一步完善

1.横向生态补偿机制建设较为缓慢

目前，涉及广西的漓江、南流江、九洲江以及钦江等重点流域，仅九洲江流域建立了省际生态补偿协调机制，漓江、南流江以及钦江关于生态补偿的横向转移支付制度尚处于探索建立阶段。此外，重点流域水生态环境保护所涉及的成本与收益的分配难以划分，协调合作难度较大且存在分歧较多，达成一致的难度较大。流域内上下游政府主体，对横向补偿的投入力度没有形成统一共识，导致重点流域的生态价值无法充分体现。尤其是过度依赖上游地区的环保投入和付出，为整个流域特别是为流域下游提供优质或良好的水质以及水生态环境，但当流域上游地区的居民收入水平且公共服务水平较低时，水生态环境保护的付出与收益不匹配之间的矛盾就尤为突出。

2.流域生态保护财政事权与支出责任不完全匹配

重点流域水生态环境保护属于区域性的公共产品，区域间主体收益不协调将影响生态环境整体治理效果和环境改善，影响生态文明建设进程，甚至关系到国家整体的生态安全格局。推进和完善流域横向补偿机制是解决流域上下游水生态环境保护和水资源利用开发财权和事权不平衡、不匹配的现实需要，是实现流域上下游水生态环境改善的重要途径。目前，流域上下游经济、生态等多方面发展不平衡的问题较为突出，上游地区多属于生态环境脆弱、经济发展相对滞后区域，这些区域在原本相对落后的基础上为保护水生态环境、提供公共生态产品产生大量投入成本，牺牲了部分发展机遇，对于获取补偿的愿望十分迫切；下游地区受益于上游源头保护的实施，在经济社会发展和水资源安全利用上享受到大量的改革红利，对于环境保护共同责任履行的积极性认识不足。在这种背景下，可由上级政府积极介入，量体裁衣进行协调管理，通过设立一个涉及双方或者多方的跨区域管理机构，专门协调分配各区域的相关责任，以及明确各区域的实际义务，最大限度做到事权与支出责任相匹配。

(二)水生态环境治理财政的投入力度较小

1.财政资金支持生态保护有待加强

根据国际经验，当生态环境治理的投入占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制环境恶化的趋势；当生态环境治理的投入占GDP的比例达到2%～3%时，对环境质量有所改善。据统计，20世纪70年代，发达国家的生态环境保护投资占GDP的比重已经达到2%。相比之下，2020年，广西环境保护支出100.59亿元，占地方GDP的0.45%。由此可见，目前，广西用于生态环境保护的资金力度有待进一步加大，改善环境质量的投入有待进一步加强。

2.生态补偿资金总量不足且来源较为单一

近年来，各地建立的横向生态补偿机制多数聚焦于政府资金主导的转移支付和财政补贴。资金来源结构单一，过度依赖外在“输血”，自身“造血”功能未能有效激活，确保补偿资金能不断补充的长效机制还比较缺乏，上游地区生态环境保护的财力支撑得不到保障。市场化运行机制尚处于探索阶段，未建立起多元化资金投入渠道，社会资本利用率和市场主体参与度不高，生态产品的市场价值没有得到充分体现，直接导致部分区域污染防治效果不佳。此外，投入与收益的不对等因素也导致了主体间参与主动程度的不一致，同时，围绕生态补偿事宜的横向沟通之间的动力和互动不足，尤其是通过生态补偿来实现产业共谋、合作共赢的长久谋划的缺乏，直接影响了上游主体的积极性。

从资金安排来看，现有补偿标准有待提高。相比于上游地区的生态环境保护投入来说，现有补偿标准可以说是杯水车薪，标准的测算应更加科学、全面，尤其是在各级政府的年度预算分配环节中，重点流域水生态环境保护还未成为当地优先保障的重要内容，因此，要从根本上调动流域上下游地区加大水生态环境保护主动性的难度较大。

(三)财政政策尚需进一步优化

1.缺乏科学合理的生态补偿标准

现行横向生态补偿多由中央以及省级政府自上而下进行推进，涉及的资金、标准和方式的决定大多由省一级协调商定，缺乏对实际水生态环境保护所付出的成本、所产生的生态效益等因素的充分体现，同时水生态环境补偿的标准和补偿年限设计也不尽科学合理。重点流域跨度广泛，流经地域经济发展水平不同、自然条件和社会生产力水平差异化明显，各地对于生态环境保护的直接成本和机会成本不尽相同，目前补偿指标和补偿标准缺乏较为权威的参考依据和设置标准，在实际操作中，同样的补偿标准在不同地区产生的效果可能就不同，容易出现技术瓶颈。

2.促进流域生态保护的财政补偿机制有待完善

受重点流域水生态环境保护的外部特性影响，单纯依靠市场力量难以发挥效用最大化，如何利用和发挥好政府财政资金的引导和撬动作用是吸引更多资金投入环境保护的关键举措。目前，水生态环境保护尤其是流域横向生态环保补偿尚处于探索阶段，补偿资金来源多依赖中央及省级政府的转移支付投入。同时，由于重点流域往往横跨多个省份或者地市，所涉及的政府主体较多，且生态保护的外部性很难测算，以上因素导致难以建立让各方都满意的财政补偿机制。

3.提升资金支出进度的财政抓手力度不足

近年来，广西财政持续统筹中央和自治区资金加大对广西重点流域水生态环境保护治理，但广西重点流域水生态环境保护治理项目资金却存在支出进度缓慢、资金使用效益不够显著的问题，相关资金要按时全部形成支出难度较大。针对资金支出进度缓慢的现象，目前财政的措施：一是定期跟踪资金支出情况进行督促；二是联合业务主管部门对项目进展及资金支出进度进行通报；三是针对资金支出进度慢的症结专题调研、召开推进会并实地进行检查指导；四是督促开展绩效评价等。仅从实施的成效来看，资金支出进度还有待提升，财政破解难题的抓手力度不足，相关财政政策措施的着力点还不够精准见效。

四、广西支持重点流域水生态环境保护发展的财政政策建议

(一)站位提升，做好财政政策规划的顶层设计

应结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》(以下简称《意见》)对未来15年生态保护补偿制度进行了全局谋划和系统设计。一是建立促进流域生态保护的财政政策体系。全面梳理《意见》中涉及财政支持重点流域水生态环境保护的内容，制定财政顶层支持政策和规划，明确总体目标，以时间为主线，分阶段、分类规划每一阶段财政资金固定投入的总量和方向，按阶段逐步建立、完善和巩固各类别的生态补偿机制，编制财政支持重点流域水生态环境保护的路线图，加大财政资金的投入力度，促进流域生态保护的财政政策体系不断完善，确保各阶段工作财政资金持续支持。二是创新思路先行先试。结合《意见》和《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》，将深化生态保护补偿制度改革与做好碳达峰碳中和进行有效融合与衔接，充分论证生态保护成本、生态效益、区域经济发展等问题，科学合理制定水环境生态补偿标准。探索建立水权、排污权、碳排放权分配制度，研究取用水总量和权益的标准，推进水权、排污权、碳排放权交易。例如，针对当前碳达峰碳中和工作涉及面广、内容较新、要求较高、相关领域政策尚未健全的现状，应创新思维、深入研究，在自治区层面做好财政支持碳达峰碳中和的顶层财政政策规划，为全区各领域、各市县开展相关工作指明发力点。三是区内政策联动。制定地方财政持续投入支持几年行动方案，将涉及水生态环境保护的“河长制”“林长制”“湖长制”等财政政策进行统筹联动谋划，推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用，提高水生态环境保护整体效益。

(二)多措并举，加强地方财政政策引导作用

1.建立地方财政支持重点流域水生态环境保护的新机制

当前，在经济下行财政压力持续加大，突发新冠肺炎疫情影响叠加等不利因素影响下，财政在多渠道筹措资金，持续调整优化支出结构，加大重点流域水生态环境保护投入的同时，应充分发挥财政政策的引导作用。一是建立稳定的财政投入增长机制，运用财政政策鼓励和激励社会资本投入到水生态环境保护中。二是财政预算投资对重点流域水生态基础设施等生态保护项目建设给予倾斜支持。三是多方综合考虑，在分配均衡性转移支付时，将生态保护成本、收益，各地经济发展情况等纳入分配因素，以加大对上游经济发展较为落后地区的生态保护转移支付力度。四是完善资金分配办法，整合归并现有的水生态环境保护方面的专项资金，全面支持重点流域水生态环境保护和治理。

2.建立激励相容的重点流域水生态环境保护财政政策体系

由于广西的重点流域横跨的市县和省份较多，且流域水生态环境保护的受益范围也较广，因此，作为流域水生态环境保护主体的地方政府应该充分重视并积极引导，发挥主观能动性，积极加强与周边省份的协调，并对各市县之间的责任进行合理的划分。进一步明确所涉及的地方政府的主体责任，使得地方政府、企业甚至个人在追求自身利益的同时，共同实现水环境生态保护的价值最大化目标，从而调动水生态环境保护的积极性。同时设计合理的激励机制，在政府绩效考核中加大有关水生态环境保护的考核比重，强化水生态环境保护的责任；在个人或集体的奖惩中完善激励约束机制，将个人和集体的价值追求相容，真正使得从事流域水生态环境保护的主体得到正向激励，使得有损水生态环境保护的主体得到惩罚。例如，可结合目前九洲江跨省流域生态补偿的成果，以财政政策为切入点，进一步深入与流域下游省份的沟通研究，细化合作模式及流域补偿协议，增加个人、集体或政府的物质奖惩因素、荣誉奖惩因素和激励约束因素等正向激励，加大社会参与性和积极性，从而也为其他重点流域打造示范模式。

3.建立区内山水林田湖草沙生态保护修复机制

对于区内山水林田湖草沙生态保护修复治理，以财政资金为引导形成系统治理与协同治理相结合的治理模式和财政分担机制，建立全要素的、全过程的、跨区域的、多元主体共同参与的流域水生态系统治理模式。同时，针对部分流域治理的特点，可以综合考虑流域资源、环境与生态系统之间的耦合机制，加强设区市的政府之间、政府部门之间，以及政府、市场、公众之间的协同行动及资金比例分配，实施跨区域、多元主体共同参与的协同治理，强化跨区域生态环境联建联防联治。区内山水林田湖草沙生态保护修复机制的全面建立也将有效改善南流江、九洲江、钦江等重点流域的治理问题。

4.扩大区内上下游横向生态补偿范围

加快推动建立广西区内流域上下游横向生态补偿机制试点工作，如桂林市9个县(区)之间已建立漓江流域上下游横向生态补偿制度，应以此为契机和典型，扩大范围，探索建立区内各主要流域间的生态补偿，同时逐步探索由单一的资金补偿方式，扩展到资金补偿、产业扶持、技术援助、人才支持、就业培训等多元化的补偿方式。例如，上下游各级政府、各部门间开展对口帮扶补偿；鼓励和引导受益企业支持上游地区企业建立标准化、集约化、清洁化的生态产业基地，生产高端绿色的有机产品，形成市场化机制。随着区内上下游横向生态补偿范围的不断扩大，九洲江、南流江治理任务较重的重点流域上下游县级政府都将参与到生态补偿工作中，通过补偿方式的创新、各级政府间的创新参与和扶持，也将在一定程度上促进流域的水生态环境保护。

5.建立财政资金与项目储备及质量挂钩机制

财政资金的支出进度与项目实施情况互为表里，没有项目的顺利实施，就不可能有理想的支出进度。根据《中央生态环境资金项目储备库入库指南(2020年)》有关规定，对拟支持的项目进行严格筛查，按照“资金跟着项目走”的原则，坚决落实未入库项目原则上不得安排资金支持的要求。因此，为确保项目质量，确保资金使用效益，一是应进一步完善财政资金与项目储备及质量挂钩的机制。明确财政资金今后生态环境口的资金只支持项目库内的项目，对前期工作准备不够充分的项目、不符合规划的项目不允许列入项目库，不允许申请上级财政资金支持。同时对于审核不严，出现经审核的后期项目质量差，无法推进项目实施，影响资金使用效益的，相应扣除有关部门年度部门预算予以处罚，情节严重的给予相应处罚。二是探索由地方财政按投入资金的一定比例用于支持项目前期准备工作，建立动态高质量的全覆盖的流域项目库，对项目库内的项目经过多个部门从专业领域进行打分，同时按照项目质量、项目内容、重要性、紧迫性等因素进行评分排序储备，从而进一步提高项目质量，促进资金使用效益的提升，也避免了“资金等项目”的情况发生。

(三)创新理念，多元化投入拓宽资金渠道

1.优化财政支出结构，提高补偿标准

一是要创新财政理念，以经济杠杆撬动重点流域水生态环境的治理和保护，不断强化和提高在中央与地方财政总支出中水生态补偿财政支出的占比，加大对水生态修复和治理的专项研究，持续加大财政对水生态环境保护的投入力度。二是在支出结构上，建立与上游生态环境相适应的生态补偿政策，将退耕还林还草工程作为流域生态补偿重点，切实减少流域水土流失，促进流域沿岸地区生态农业的发展。三是适当提高流域水源生态补偿标准，对直接参与水生态环境治理的企业给予财政补贴，引导沿河企业转变生产方式，以生态经济、绿色经济理念驱动企业发展。

2.建议设立重点流域发展基金

建立重点流域发展基金有利于拓宽流域水生态环境保护的资金渠道，有利于平衡流域上下游的生态利益，对水生态环境保护持续发展具有重要意义。从设立基金的资金来源角度分析，应包括中央财政资金支持、省级财政专项资金、社会捐助资金、水生态环境保护罚没收入和自然资源使用补偿金等，用来弥补水生态环境保护的资金缺口，支持重点流域水生态环境保护与绿色经济发展，实现重点流域发展基金的自我可持续发展。

3.建立健全推动流域绿色发展机制

积极探索绿水青山转化为金山银山的路径，努力实现生态效益、经济效益和社会效益“三赢”格局，推动流域可持续一体化发展。例如，在漓江等流域的保护与治理上，应紧扣自治区党委、政府提出的文化旅游“三地两带一中心”战略新布局，加强生态环境保护基础设施建设，大力发展休闲旅游，推动流域绿色发展。

4.推进重点流域生态保护市场化融资模式的应用

一是规范运用市场化的方式，建立绿色产业发展基金、流域发展基金等，支持利用绿色债券、绿色证券等政策工具，为流域水生态环境保护提供保障和服务。二是政府作为水生态环境保护的主体，应积极创造条件吸引各类市场主体，灵活运用股票、债券和基金等多种金融工具，为流域水生态环境保护提供持续不断的资金支持。三是规范运用PPP模式，撬动引导社会资本投向具有一定收益等水生态环境保护领域，推动形成多元化、市场化融资模式。

(四)强化绩效，加大资金监管力度

1.强化资金预算绩效管理

一是进一步加大对预算单位预算绩效管理相关政策和业务的宣传培训力度，使“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念入脑入心，真正压实绩效管理主体责任。二是积极推进全过程预算绩效管理体系建设，不断提高财政资金使用效益。三是强化绩效评价结果应用。加大绩效评价结果与资金分配挂钩、与机关绩效考评挂钩等评价结果应用力度，举一反三，以评促管，确保评价结果真正落地见效。四是加大对专项资金管理部门的奖惩力度，充分利用奖惩因素，对因工作不力，造成资金支出进度缓慢，导致项目资金使用差的各级部门，相应扣减相关部门下一年度部门预算，从而充分激发和调动部门工作积极性，帮助提高资金使用效益。

2.加大项目资金监管力度

一是进一步完善项目支出标准体系，扩大项目支出标准编制覆盖范围，强化项目支出标准管理，规范项目支出预算编制与执行。二是强化项目入库和财政资金安排审核工作，切实保障项目实施和资金安排必要且重要，保障资金使用能如期产生既定的效益。三是持续强化与业务主管部门的工作联动，适时组织开展实地调研、项目推进会，常抓资金支持项目推进和预算执行不松懈。四是强化项目监管，加快项目预算执行进度推进，及时掌握项目实施情况，推动重点流域水生态环境保护各项转移支付资金支持项目进展和预算执行效率，提高财政资金使用效益。