深化农村集体产权制度改革的路径探析 ——基于黄冈市黄州区改革实践

郭小平，张文昌，梅 思

（中共黄冈市委党校，湖北 黄冈 438000）

党的十九届五中全会提出，要“深化农村集体产权制度改革，发展新型农村集体经济。”作为全国第三批农村集体产权制度改革试点区，黄冈市黄州区开创“六段十六步”工作法，逐步推动改革，顺利通过省级抽查验收，获得“优秀”等次，在全市排名第一。本文深刻剖析黄州区农村集体产权制度改革实践，为全面推开农村集体产权制度改革提供可推广、可复制的样本和经验。

一、黄州区农村集体产权制度改革实践

作为市辖区，黄州区土地少、人口多、流动大、集体经济遗留问题多，其农村集体产权改革有一定的代表性。

（一）规范改革流程和步骤，提高工作效率

黄州区农村集体产权制度改革主要以“六段十六步”工作法为统领，规范改革流程和步骤，狠抓落实，分阶段、分小组完成每一步的内容，每个阶段、每个步骤都有明确的任务和时间节点，确保整个改革流程能够顺利推进。

图1 黄州区农村集体产权制度改革流程图

“六段”主要是指六个阶段，即组建专班、制定方案；清产核资、界定产权；清人分类、界定身份；议定方案、股权配置；建立集体经济组织；建章立制、总结验收。在这六个阶段的工作流程框架下，再细分为“十六步”，即（1）建立组织；（2）宣传发动；（3）业务培训；（4）表决“一方案、三办法”；（5）清产核资；（6）农村集体经济组织成员身份确认；（7）民主选举村集体经济组织成员代表；（8）草拟量化方案、股权设置、股权管理办法；（9）表决备案；（10）量化、配置；（11）推选候选人；（12）拟定章程草案、选举办法；（13）成立股份经济合作社；（14）健全制度、拓展权能；（15）档案管理、总结提高；（16）迎接验收。“六段十六步”工作流程如图1所示。

（二）强化问题导向，破解农村集体产权制度 改革难题

1.严控流程，破解清产核资难题

清产核资是顺利开展农村集体产权制度改革的基础和前提。作为市辖区，黄州区清产核资难主要表现为以下三点：一是清产核资项目多。一般项目就有24项，如货币资金、短期投资、应收款项等。二是清查范围广。不仅包括土地、森林等资源性资产，房屋、机器设备等经营性资产，而且包括非经营性资产和无形资产等。三是时间紧任务重。整个清产核资总周期不超过4个月，必须半个月内完成前期准备工作，3个月内完成后续九项任务，最后半个月必须总结完善。

为破解清产核资难题，自2017年起，黄州区连续三年在全区开展“三资”清理和清产核资，对农村集体资产、资源、资金采用“翻箱倒柜式”的清理核实，严格按照“召开村民代表会讨论通过清产核资办法、向乡镇政府请示核准、乡镇政府批复、向村民下发告知书、开展清理、公示确认、汇总上报”七个环节和“摸底调查、价值评估、产权界定、公示确认、审核备案、建立台账、汇总上报、乡镇审核、区级验收”九步流程的工作步骤开展清产核资。通过清产核资统计，盘清了全区农村集体经营性资产家底，把流失的集体资产资源装进了集体的“财篮子”，壮大了集体经济。如表1所示。

表1 黄州区农村集体产权制度改革“清产核资”成果

2.综合考量，破解清人分类难题

成员资格的合理界定是关系到农民切身利益的关键环节，是农村集体产权制度改革的重点和难点。一是农村人口情况较复杂，人口基数大、类型多，流动频率高，如“嫁城女”“入赘婿”、政策移民、被收养的子女等。二是统一标准困难。成员资格界定的要求严格，且必须避免重复界定，但目前成员资格界定具体标准由各村集体民主协商确定，各不相同，易引发矛盾。

针对本地的实际情况，黄州区综合考量户籍、土地承包关系、人员生活历史等多种因素，来确定成员资格界定具体标准。在方法导向上，普遍采取从宽界定的认定办法，只要成员身份不在不同集体经济组织内重复认定即可。在认定准则上，农村主要以改革基准日实际在册人口为基础，村改居社区则以祖居户为基础，进行成员身份确认。目前，黄州区农村集体经济组织成员身份的取得分为原始取得（即主要考虑户籍和在本村生产生活的情况）、法定取得（即主要考虑有合法婚姻关系和政策性移民等情况）、协商取得（即对于个别案例和特殊情况，由本村集体经济组织成员协商决定）等三种情况[1]。在此基础上，明确规定了一些不符合认定的部分情况。

3.因村制宜，破解股权配置难题

股权配置亟待攻克的问题和难点主要是：一是集体股设置与否及其比重问题；二是个人股中的基本股、劳龄股、贡献股等组成部分的公平合理性问题；三是股权与股份对等问题，即股权配置后，农民行使与股权相对应的权能的途径问题。

为破解股权配置和权能配置难题，黄州区根据权利与义务对等原则，采取基本股+农（劳）龄股的方式或基本股+农（劳）龄股+贡献股的方式配股，根据经营性资产、经营性土地资源按成员数进行一次性折股量化，由成员按份享有；也可以采取单一基本股方式，实行按人折股。个人股配置无论采取任何方式，不搞“一刀切”、不搞“齐步走”。各村实行“一村一法，百村百法，代表讨论，群众手印”，将资产量化到每一股，将股权量化到每一人。

截至2019年12月，完成股权配置村111个，占比100%；建立集体经济组织109个，占比98.2%；全区设置股份3022267股，其中集体股906493股、个人股2115774股，发放农户股权证34596份。群众对产权制度改革满意率达到98%以上，如表2所示。

表2 黄州区农村集体产权制度改革“清人分类”成果

（三）理顺产权关系，完善农村集体经济组织建设

黄州区在农村集体产权制度改革过程中，完成了集体经济组织的建立工作（如图2所示），理顺了村集体产权权属关系，保障了农户的财产权益。

一是成立集体股份经济合作社或经济合作社。在有经营性净资产的城中村、城郊村、园中村成立股份经济合作社，纯农业型乡镇各选两个村开展建立股份经济合作社试点，其它村建立经济合作社，全区共建立35个股份经济合作社、74个经济合作社。

二是建立土地股份合作社。在对农村承包地确权登记基础上，由集体领办，农民自愿将承包地的经营权入股组建33家土地股份合作社，集体统一规划，分户经营，提高土地产出率。

三是发展新型农业经营主体。通过政策扶持、加强指导、示范引导，积极培育种养大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体399家，农业适度规模经营水平达到51.3%。

四是培育农业社会化服务组织。培育和发展农业社会化服务组织15个，托管土地面积21310亩。

五是完善农村产权交易体系。依托市农村集体产权交易中心，成立乡镇分中心形成市、区、乡镇、村四级农村产权交易网络。2019年完成198宗交易，交易额1.12亿元，流转土地4.9万亩。有3871宗土地流转信息录入《黄冈市农村资产交易管理信息平台》及《湖北省农村集体“三资”管理系统》。

图2 农村集体经济组织建设

二、推进农村集体产权制度改革的着力点

在“十四五”时期深化农村集体产权制度改革的进程中，一定要牢牢处理好整体与局部、发展经济与风险防控、政府引导与群众主体的这三对关系。

（一）必须处理好整体与局部的关系

农村集体产权改革必须整体出发，系统推进，既要保证各地改革全面深入实施，又要保证农村各项改革有效衔接。一方面，在“面”和“度”上下功夫。一些地方将精力放在了发展经济、疫后重振、抗汛抗旱减灾等工作上，忽视农村集体产权制度改革，存在“上热下冷”现象。一些地方农村集体产权制度改革仅仅停留在清产核资和清人分类的“前半篇”，对于建立集体经济组织和发展壮大集体经济的“后半篇”，重视不够，手段乏力。个别地方未能及时学习借鉴试点地区的成功经验，走了一些不必要走的“弯路”。另一方面，加强农村相关改革的有效衔接。农村集体产权制度改革紧密联系着农村金融改革、农村土地制度改革等相关领域改革，但个别地方在实施改革过程中存在着流程脱节、内容衔接不畅甚至矛盾的问题，不能最大限度地发挥改革的整体效应。

（二）必须处理好发展经济与风险防控的关系

在农村集体产权制度改革进程中，不仅要建立集体经济组织，发展壮大集体经济，而且要提高集体资产经营管理水平，有效防范风险。一是因村制宜壮大农村集体经济。目前各地在壮大集体经济方面探索出众多模式，如黄州区发展集体经济的“资产经营型”、“资源开发型”“产业带动型”“合作共赢型”“服务创收型”“城乡融合型”等六种模式。在总结成功经验的同时，要针对各种不同类型的村庄，复制推广和探索创新出发展集体经济的新路径。二是必须提高集体资产经营管理水平。一些地方农村集体资产台账管理和经济合同管理混乱，民主程序缺位，农村集体资产存在一定流失风险。一些地方集体经营性资产运营管理能力低下，未能明确非经营性资产管护主体责任，对未承包到户的土地等资源性资产开发利用不够，收益率低。三是必须有效防控风险。不仅要加强集体资产监管，防控集体资产流失风险；而且要防范村级债务风险，通过发展壮大集体经济，自我“造血”；同时也要加大财政支农力度，减轻村级因日常运转经费、公益设施建设项目等负债的风险。

（三）必须处理好政府引导与群众主体的关系

通过农村集体产权制度改革，基层党组织发挥了阵地堡垒作用，党员发挥了先锋模范作用，党群关系更加密切。在农村集体产权制度改革过程中，既要坚持党的领导，发挥政府引导作用，也要发挥群众主体作用。一是必须加强政策支持力度。目前，新成立的农村集体经济组织需要缴纳增值税、企业所得税等税费，必须在政策支持方面加大力度，增加农村集体产权制度改革的积极性，减轻改革阻力。二是将农村集体产权改革规范化，保障农民权益，进一步激发群众积极性。目前个别地方将户籍仍在本村的外嫁女排除在集体经济组织成员之外，造成“两头空”现象。部分地方对股权设置的要求与中央文件精神明显不符。个别地方村、组集体土地和经营性资产分账管理不规范，增加了集体资产管理隐患。三是通过法制化途径保障群众发挥主体作用。目前国家层面农村集体经济组织方面的法律缺位，省级层面仅有少数省份出台了农村集体经济组织条例等地方性法规或地方政府规章，影响了依法开展集体经济组织成员的身份确认，不利于依法保障集体经济组织及其成员权益，不利于有效发挥集体经济组织的功能作用。

三、加强农村集体产权制度改革的对策建议

习近平总书记指出：“我们推进改革要坚持顶层设计和基层探索相统一，对重大改革要坚持试点先行，取得经验后再推广”。“十四五”时期，全面推进农村集体产权制度改革，将在全面推进乡村振兴中扮演着重要角色。

（一）切实加强党对农村集体产权制度改革的领导

农村集体产权制度改革具有重要性、复杂性和长期性，必须切实加强党对农村集体产权制度改革的领导，确保其始终沿着正确方向前进。

第一，强化组织领导。要建立中央完善顶层设计、省级全面负责、县级组织实施的领导体制和工作机制，各级党委书记特别是县乡党委书记要亲自挂帅，担好领导责任。层层分解任务，细化工作措施，明确具体要求，涉及改革的重大矛盾和政策调整，要落实重大事项报告制度。

第二，精心组织实施。一要加强调查研究，“没有调查就没有发言权”。根据调研结果，总结各地成功的农村集体产权改革经验，做好政策评估，制定解决方案。注重改革的系统性、协同性，做好与正在推进或即将推进的有关改革衔接工作，发挥改革的综合效应。二要做好基层干部培训和群众宣传，强化政策解读，编制通俗易懂的宣传材料，营造良好的改革氛围，调动广大农民的积极性，主动配合领导小组的工作，扫除改革过程中因认识不足、沟通不畅产生的障碍。三要加强监督检查，严肃查处和纠正弄虚作假、侵害集体经济组织及其成员权益等行为。县级党委和政府定期对全域范围内农村集体财务管理工作进行摸排，集中力量整顿集体财务管理混乱的村[2]。同时，运用“互联网+”、大数据等现代信息手段，构建农村集体资产智慧监管系统。

第三，加大政策支持力度。一是税收政策做减法。对农村集体产权制度改革过程中的契税或登记费予以减免，如确权变更中的土地、房屋等不动产登记费，权利人名称变更登记的契税、资产产权变更登记的契税[3]。二是财政政策做加法。逐步增加政府对农村的公共服务支出，以减轻农村集体经济组织负担。

第四，加强法治建设。一是畅通农村产权纠纷法制化解决途径，做好调解仲裁和司法救济工作。二是赋予农村集体经济组织法人资格，抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律。三是抓紧修改农村土地承包方面的法律法规，适时完善集体土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理等方面的法律制度。

（二）完善农村集体经济的管理制度

农村集体产权制度改革的必经之路，是在集体资产清产核资和明确集体资产所有权的基础上，全面强化农村集体资产管理。

第一，加强农村集体资产财务管理。开展农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化工作，加强平台建设，完善财务会计制度[4]。强化农村财会队伍建设，落实财务公开制度。做实农村集体经济组织审计监督，定期审计日常财务收支，进一步做好村干部任期和离任经济责任等专项审计，建立健全问题移交、定期通报和责任追究查处制度。

第二，健全农村集体经济的要素保障制度。建立农村人才引进制度，特别是引进专门的经济管理人才和技能人才，以提升集体经济管理效率。健全风险防范分担机制，完善金融信贷和担保政策，助力乡村金融发展[5]。统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。

第三，健全农村集体经济的项目管理制度。引进企业、能人带动乡村产业发展，比如以县级、乡镇级行政单位为集体进行招商宣传，完善招商流程，简化招商程序，并加强监管。同时，规范农村集体资产处置办法和程序，通过村两委会拟定初步处置方案、召开村民代表大会集体决策、组织公开招投标、签订资产处置合同或协议、财务核算公开等一系列规范化程序[6]，加强农村集体资产的承包、租赁、出售、拍卖管理，防止暗箱操作、徇私舞弊等现象出现[7]。

（三）因地制宜发展壮大农村集体经济

推进农村集体产权制度改革的根本目的是发展集体经济，引领农民实现共同富裕。

1.整合资金来源。发展壮大农村集体经济的关键在于拓宽资金来源。可学习借鉴江苏省张家港市永联村经验，明晰村企产权，以工业反哺农业农村。在统筹利用政府帮扶资金、集体积累资金等基础上，采取入股或者参股的形式[8]，加强村集体经济组织与农业龙头企业合作，加强村际合作，探索村企共建等方式，发展壮大农村集体经济[9]。

2.采取多种形式。要针对各村实际，采取多种形式，发展壮大集体经济。对于未承包到户的集体“四荒”地（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、养殖水面、果园等资源，可学习借鉴江苏省苏州市吴中区灵湖村经验，通过入股联营、出租经营、集体自营等方式，采取集中开发或者公开招投标等形式，盘活闲置土地资源发展集体经济，集中力量发展现代农业项目。对于生态环境较好、人文历史底蕴深厚的村庄，可以大力发展乡村旅游和休闲农业。充分整合利用集体建设用地和各类闲置的房产设施，采取自主开发、招商引资、合资合作等方式，结合本地资源禀赋，大力发展各种适宜产业。