预防理念的更新与环境法典污染控制编的制度实现

2022-03-15 02:46张宝

法学论坛 2022年2期

张宝

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073)

一、引论

为中华民族永续发展编纂环境法典，已成为当下官方和民间的共同追求。编纂环境法典，意味着中国生态环境领域立法的法律地位上升到国家基本典章高度，能够为实现人与自然和谐共生的现代化国家目标提供体系化、协调性、便于实施的法律制度保障。为编纂一部高质量的环境法典，学术界展开了热烈讨论，并组织起草了由“总则、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编、生态环境责任编”五编构成的专家建议稿。其中污染控制是传统“小环境法”的主体，有着较为丰富和成熟的单行法基础，但其间的交叉、重叠与冲突也最为严重。为增进法典编纂的体系性与协调性，梳理各污染控制单行法的相互关系并发现其制度构造的内在逻辑，就显得尤为必要。在这个层层“提取公因式”的过程中，基于基本原则的统率和指导作用，作为环境法“帝王原则”的预防原则能够为环境法典污染控制编的编纂提供一个有益的分析工具。

基于语义的包容性，汉语中的“预防”既可以指向损害的预防，也可以指向对风险的预防，大致对应了英文语境的危害防止(the Preventative Principle)和风险预防(the Precautionary Principle)理念。虽同为“预防”，这两种理念所对应的社会背景、制度体系和规制工具却截然不同，前者产生于传统法秩序之下，以事实认定、客观经验和事理法则为基础，通过对预测性因果关系的考察，认定损害发生具有相当的可能性时才能采取以命令与控制为主导的规制措施；后者产生于风险社会的背景之下，强调面对难以通过经验法则进行预知的风险，应建立以风险评估、沟通和管理为核心的规制框架。由此延伸的问题是，以预防理念作为环境法典污染控制编的逻辑主线，应当如何在两种性质不同的制度体系下“提取公因式”？在风险社会背景下，传统基于危害防止理念、以命令与控制为核心的制度安排能否有效回应风险规制的要求？能否有效提升公众健康的保障水平？如果不能，污染控制编在编纂过程中又需要作出何种回应？笔者尝试对这些问题进行讨论，以期对污染控制编的起草工作有所裨益。

二、预防理念的传统内涵及其制度构造

(一)“预防”的传统内涵

现代环境法尽管肇端于风险社会之中，但环境问题成为一个社会问题进而被作为国家的一项基本任务，并不是直接以风险规制作为主要的行政手段，而是沿用传统行政法上的危害防止手段对污染进行预防和控制。

危害防止，主要指向对确定性损害的阻止和可预知危险的防御，在我国环境法上常被称为损害预防。这一概念，几乎是现代所有法律部门建构的观念基础，即无论是行政规制、民事赔偿还是刑事责任，均将实际损害或者现实危险作为规范对象。这里的危险并不是指当前情势和未来损害后果之间的一种因果关联，而是对此关联的判断。由于人类认知能力的局限，这种判断或多或少存在不确定性，因而，关键的问题就是如何确定危险的存在。如果设想一个认知确定性程度的序列，则因果关联的判断就会在“不能排除”与“完全确定”两个端点之间游移。对于危害防止理念下的规制机构而言，其对于危险状态的判断以及危险防御措施的采取，至少要满足以下条件：

一是危险必须是具体而现实的。即危险若不加以阻止就可能造成损害的一种状态；或者说，在顺利进行下，因物之状况或人的行为，极有可能对公共安全与公共秩序造成损害的一种情况。如果仅仅在假设有危害自由秩序“之虞”时就运用强制力加以制止，就会导致规制裁量权的扩大而销蚀行政权本应保障的公益目标；即便根据具体情况判断应采取规制措施，亦必须选取对被规制者侵害最小的手段为之，方能符合比例原则的要求。

二是规制机构需要对危险是否存在承担举证责任。这一举证责任既包括对某一类行为或状态需要从法律上进行否定性评价进行举证，也包括对个案中某一具体行为或状态是否需要采取预防、阻止或排除的措施而承担举证义务。但是，这种举证责任要比侵权法上的证明标准宽松得多，规制机构只需证明某类行为或某一行为有“足够证据”引发损害的发生；至于何为“足够证据”，则通过经验法则加以判断。规制机构无需达到一个高度的心证水平，只需凭借经验法则预测该行为会导致广泛损害的发生即可，无需像侵权法中证明该行为会造成特定人直接、具体的损害。

三是规制行为需受行政法治原理的约束。命令与控制机制通过限制人民权利或者课予人民义务等方式实现防止损害进一步扩大或者回复原状的政策目标，本质上是一种侵害行政和公权力行政。基于依法治国理念，各种规制措施必须遵守一定的界限和原则，方能克服对规制合法性的质疑。这些界限与原则，在英美法下主要表现为正当法律程序和最小侵害原则的限制，在欧陆法上则主要表现为要受到法律保留与比例原则等基本原则的约束。

依危(险)(实)害(预)防(阻)止为基础建构的污染控制体系，先由立法机关针对各种环境介质(大气、水、土壤)和污染物质或能量(固体废物、辐射、噪声等)进行个别立法，形成一套庞大且繁复的污染控制法律体系；另一方面，主管环保事务的专责机关也陆续设立，并被授予广泛的规制权力，试图通过严密的规制措施来预防和阻止环境危害的发生。我国亦不例外，经过几十年的发展，业已形成了以《环境保护法》为统领、以环境介质污染以及物质和能量排放行为的控制为重心、以核心管理制度之具体化为辅助的污染防治法律体系，构成了当下我国进行环境污染控制的核心手段。从各立法中广泛运用的“防治”概念以及具体“防治手段”看，其建构的基础正是危害防止理念，侧重于对确定性损害的阻止、矫正以及可预知危险的预防。

(二)危害防止理念支配下污染控制的法制度构造

在危害防止理念下，尽管产业自由仍是法律保障的重心，但以清洁、健康的环境诉求为核心的公民环境权亦被作为新兴的基本人权，并成为国家规制产业排放行为的权利本源。在系统性的环境规制体系面前，产业自由被限定于法律设定的最低限度内，即行为人只有符合国家或地方设定的标准，方享有排放的自由；同时，国家亦不断通过科学研究来积累认定环境危害所需的“经验法则”，若确定建立某种行为或物质具有危害环境与公众健康的现实危险性，就必须进行规制。这种以设定禁止、限制性义务，并大量采取“违法—制裁”手段的规制模式，通常被称为第一代环境规制或环境法。

这种规制模式亦为我国环境立法所沿用。就表1所列现行污染控制立法看，尽管各领域的立法所规定的规制措施有所差别，但也遵循一些共通的框架，即基本上都是对不同污染源规定相应的容许排放量，并通过强制行为人遵守该排放标准来预防和阻止环境危害的发生。这些具体的规制措施依其过程包含了作为控制基础的污染物排放标准、作为准入机制的环评审批和排污许可、作为过程控制的监督检查以及作为实施保障的行政惩戒措施，这一过程可以概括为“订立命令和标准—准予污染排放—督查守法状况—实施行政制裁”的“四阶构造”。这一框架，构成了当前污染控制立法的基本流程，尽管各立法在形式上并非按此流程简单排列，但相关制度大体上都可以归入此框架之内。

表1 我国现行有效的污染控制法律、行政法规(截至2021年底)

以《水污染防治法》(2017)为例。该法共计8章92条，除总则与附则外，主体部分分为标准与规划、监督管理、防治措施、特殊水体保护、事故处置以及法律责任。其中规划与标准大体对应前述“四阶构造”的第一阶段，监督管理、防治措施、特殊水体、事故处置大体对应了“四阶构造”的第二、三阶段，法律责任则大体对应了第四阶段，其总体目标是通过实施命令与控制手段，预防、阻止和矫正水污染物质的排放造成生态环境和人体健康危害。

很明显，上述“四阶构造”依然建立在“危害”的概念之上。根据科学研究所积累的“经验法则”，如果某种行为或者物质对生态环境或人体健康弊大于利，必须加以禁止，则需通过法律设定禁止性规范来禁止此类行为的实施和物质的排放。如《水污染防治法》有13个条文规定了禁止事项，典型如第39条规定的“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”(针对行为)以及第33条规定的“禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液”(针对物质)。这些规范构成了对相对人行为自由的绝对限制，一旦相对人予以违反，则将面临严厉的民事、行政乃至刑事制裁。

更多的法律则着眼于设定限制性规范。原因在于，环境问题涉及广泛的利益冲突，由于环境侵害的时空大尺度性，这种利益冲突也同样具有时空大尺度性。且不说环境问题引发的代际冲突，仅在同一时空横切面上，环境问题也具有引发不同利益团体冲突的先天特性，在决策过程中往往必须作出利益衡量或轻重缓急的排序。因而，在经过利益衡量难以对某种行为或物质进行绝对禁止时，就只能退而求其次划定一个底线，作为产业排放自由的底线，同时也是人体健康保障的底线。这也是包括《水污染防治法》在内的各污染控制单行法在前述禁止排放事项之外广泛适用排污许可和达标排放的根由所在。

三、预防的内涵延展及其制度需求

(一)风险社会下“预防”的内涵延展

危害防止理念下的命令与控制，本质上是建立在经典科学的机械还原论和线性决定论基础之上。其核心认知在于，世界万物存在一种符合规律的、在其运行过程中可以预测和设想的秩序，且可以通过同类事务的积淀和因果知识的增多加以预测。当这种观念被移植到法律领域时，就体现为以命令与控制为内核的传统法秩序，要求规制机构在采取公权力规制手段前，需要以事实认定、客观经验以及事理法则为基础，通过对预测性因果关系的考察，认定损害发生具有相当的可能性时方可加以规制。有某种物质或者行为的有害性没有被证明之前，规制机构不得对其加以限制。这种模式，在相当长的时期内对于保障公民的基本权利和自由、促进社会的繁荣与进步具有重要意义。但在风险频生的社会背景下，这一模式开始受到极大挑战，不仅层出不穷的新化学物质的危害性无法通过“经验法则”予以归纳；更大尺度的环境问题，如气候变化、转基因作物等议题，时至今日仍面临科学上的激烈争议。如何应对不确定性风险及其对既有法律秩序的冲击，成为法学需要直面的重大课题。

在法学层面，风险通常是与危险相对应的概念，二者以损害发生的盖然性高低作为区分标准。相对于已经发生的实际损害以及可以用“经验法则”加以预测的危险，风险更多是与科学不确定性联系在一起的。这种不确定性大体上可以归纳为三种形态：一是某种损害虽然迫在眉睫或者已然发生，但构成该项损害的原因却属未知，即行为与损害之间在科学上尚未建立任何的关联。典型如日本早期“痛痛病”与镉污染的关联以及“二战”后全球臭氧层空洞与氟氯烃排放的关联，损害出现初期均不知是何原因所致，经过科学界数十年的不懈研究才确定了因果的关联性。二是损害尚未发生，科学界对因果关联性和损害发生可能性的认知虽逐渐增加，但由于损害发生的时空尺度较为庞大，损害发生还存在较大不确定性。典型如温室气体排放是否导致全球变暖的情形，尽管国际层面已经开始采取规制措施，但规制的正当性与合法性一直在不断受到质疑。三是科技迅速发展导致新事物、新物质的不断涌现，由于出现时间较短，这些新事物或者新物质是否会导致危害发生，在当下尚无法做出肯定的判断。典型如新化学物质，其是否具有毒害性以及毒害性大小在产生初期无法加以判断，因而也就难以对其进行禁止或者设定相应的排放标准或总量控制指标。

严格来说，上述三种涉及不确定性的情形中，第一种并不能归属于风险的范畴。原因在于，风险虽然是与不确定性相关联，但是这种不确定性主要指向损害发生的不确定性，即难以在行为与损害之间建立预测性的因果关系。第一种情形下虽然存在不确定性，但这种不确定性是加害行为的不确定，而非对于损害是否发生的不确定，也即囿于认知的局限，在短期内尚未找出造成损害的真正原因。一旦找出原因，对于上述情形的应对，就会进入危害防止的范畴，需要采用命令与控制的手段，对造成损害的行为或者物质进行控制。如日本“痛痛病”事件中，在科学上证实该疾病是由上游企业排放含镉废水所致后，日本不仅启动了民事赔偿程序，还于1970年专门出台了《农用地土壤污染防治法》，目的是防治和消除农业用地被特定有害物质污染，并合理利用已被污染的农业用地，规制手段主要包括制定农用地土壤污染对策计划、设置更为严格的污染物排放标准、划定“特别区域”限制土地利用以及实施日常调查监测等。

故而，风险关联的不确定性实际上指向了后两种情形，即科学上虽存有争议，但不能排除未来损害发生的可能性(证据不充分)；或者由于属于新生事物，尚难以判断其是否具有危害性(危害不确定)。但这种不确定并不等同于纯粹的臆测，而是必须具有科学上的合理怀疑，换言之，即便无法通过“经验法则”建立起高度的盖然性，但也无法在科学上排除其可能性。对于这种不确定风险，如果放任不管，也许事后被证明不会造成显著危害，但也有可能会导致不可逆损害的发生，从而危及人们对清洁、健康环境所享有的基本人权；而如果沿用传统的命令与控制手段，又可能会扼杀或束缚科技创新，催生吞噬产业自由和社会进步的“环境利维坦”。由此，风险应对实际上就是在自由与安全之间如何进行利益权衡的问题，也即：在行为是否造成损害是否发生缺乏科学确定证据时，究竟是按照传统循证决策(Evidence-based policy making)思路最大限度的尊重产业自由，还是基于风险预防的理念对产业活动进行限制进而保障人体健康和生态安全。一旦选择后者，意味着就要突破传统证据法则，允许规制机构在缺乏充分的科学证据时对潜在风险源进行规制，即便事后证明不采取规制措施也不会造成显著危害或者规制措施耗费了不必要的成本。正是在风险应对的背景下，预防的理念开始由传统的危害防止向上游推进，进一步涵盖了对不确定风险的预防，寄望于通过国家积极的干预，不断提升公民环境权的保障水平。

(二)风险预防理念下污染控制的法制度转向

风险预防是正在发展中的概念，因而风险预防的制度框架也并不具有一个通行的版本，目前较为广泛接受的是以“风险评估-风险沟通-风险管理”为核心环节的风险分析框架。这一体系虽然不是法学领域的首创，但同样适宜于分析环境风险预防的法制度构造。

风险评估是风险管理的科学基础和依据。风险评估是一个科学过程，目的是识别风险的范围与程度。风险评估需要建立在充分、可靠的现有科学信息基础之上，并且经过高质量的评价过程，才会具有说服力。风险评估的过程实际上就是规制机构进行举证的过程，其虽然不必获得结论性证据(conclusive evidence)，但必须显示充足的科学指征(sufficient scientific indications)以作为采取预防措施的依据。

风险沟通则是风险管理的重要支撑。鉴于风险管理本质上是专家和官僚系统代替公众决定将何种风险划定为无需规制的剩余风险的过程，充分、有效的风险沟通对于补正风险管理的正当性、增进风险决策的可接受性、降低规制机构的决策责任等就显得至关重要。

风险管理是在风险评估和沟通的基础上决定应当采取何种预防性措施。风险管理并非是完全依据风险评估的结果，而是在风险评估的基础上，权衡经济、社会、法律、政治、技术等多种因素作出相应决策。由于风险的范围和程度是一个渐变频谱，根据风险的不确定性程度及其影响，预防性措施也将有所区别。通常而言，对于不确定程度较低的风险，可以从实体上进行规制，采取类似于危害防止理念下的命令与控制手段，典型如土壤污染风险主要是通过建立风险管控标准加以规制；对于不确定程度较高的风险，更多是从程序上进行控制，如新化学物质管理主要是通过申报、登记、信息披露等方式进行程序性控制。这两类强弱有别的预防措施并非泾渭分明，随着科技发展，人们对于风险的认知越来越多，原先一些未纳入规制或者采取弱规制措施的议题，可能会朝向强风险预防措施转变。典型如气候变化，随着温室气体排放导致全球变暖的科学证据越来越多，国际社会开始更多的采取传统行政手段来实现碳中和的目标。

相较于危害防止下的命令与控制手段，风险预防措施具有以下几方面的显著不同：(1)法律保留原则的放宽。由于风险的不确定性，无法通过立法预先设定行为模式和法律后果，立法者只能预先设定风险预防的基本框架，从而给规制机构留下了大量的裁量空间与判断余地。(2)举证责任的倒置。预防原则隐含了如果不能证明一项活动无害于环境和人体健康之前，基于损害的严重或不可逆性，过度保护比保护不足更为合适。因此，行为人需要证明其活动的(相对)无害性方能从事该项活动。(3)风险裁量的合法性控制。风险预防在提高环境和人体健康保障水平的同时，也增加了不当侵害公民基本权利和自由的可能，如何通过有效的裁量控制机制减少“风险规制(措施带来)的风险”，是风险预防的重要议题。对此，比例原则和正当程序原则仍然发挥着关键作用。

表2 危险防御与风险预防中的“预防性措施”

(三)预防内涵的整合与污染控制编的制度逻辑

尽管危险防御与风险规制在适用对象、规制手段等方面存在差异，但二者在规范形式上存在趋同性，这种趋同性仍然围绕适用对象和规制手段展开。在适用对象上，危险与风险的区分实际上建立在盖然性高低的基础上，但盖然性高低并不存在一个泾渭分明的边界，随着时间推进和科技发展，此前一些证据不充分或者危害不确定的领域将逐渐变得确定，使得不确定风险逐渐向可预知危险转化。这使得危险防御和风险预防在很多具体场合难以辨别。典型如土壤污染风险管控和修复标准，均涉及要把污染控制或者环境修复至“可接受风险水平”，此时土壤污染究竟属于危险(明显采取了命令与控制手段)还是风险(对人体健康而言什么是可接受风险水平存在科学不确定性)，界限并不分明。在规制手段上，尽管命令与控制手段是危险防御的重心，但随着社会变迁，危险防御亦经历了由以命令与控制为主的“管制之法”到强调发挥经济诱因的“激励之法”再到主张多元共治的“治理之法”的演进。“治理之法”的核心，是强调超越自上而下的命令与控制，强调公私合作和社会自我规制，强调公众参与，这与风险规制中注重运用柔性规制和风险沟通的做法在形式上具有高度相似性。

危险防御与风险预防在适用对象和规制手段上的趋同，以及“预防”概念在中文语境下的语义包容性，为构建统一的预防原则提供了契机。鉴于法律原则具有向上归纳和向下演绎的结构性功能，以预防原则为统率，以可持续发展为主线，以损害阻止、危险防御和风险预防为核心，就可以提取出污染控制编的“公因式”，并以此为基础架构污染控制编的具体制度。

具体而言，鉴于污染控制的重心仍在于危害防止，加之风险规制路径与危害防止手段的趋同化，在总体制度安排上，污染控制编可以采取“总—分”的结构安排，以预防原则为统率，以命令与控制“四阶构造”为主线，以激励性规制手段和风险沟通机制为辅助，构建“通则+污染控制专章+行政制裁”的制度框架。其中“通则”主要规定污染控制编的调整范围、基本原则、监管体制、共通制度等一般规则，“污染控制专章”则对各种污染类型的特殊机制进行规范，“行政制裁”则对各污染防治单行法规定的罚则以及相应的行政命令、行政强制的规定加以规范。至于风险预防的内容，在污染控制编主要涉及人体健康保障问题，可以在“通则”部分设置一般条款，并在风险意味浓厚的污染控制专章中进行具体规范。

四、预防理念在污染控制编的制度实现

“通则”作为污染控制编的“小总则”，主要规定污染控制的基本原则和共同制度。为此，“通则”部分首先要确定预防的基本原则地位，明确规定“预防为主、防治结合”，使预防原则能够同时涵盖危害防止和风险预防的要求，确立预防原则作为环境法典以及污染控制编“帝王原则”的地位。在此基础上，分别建立起危险防御和风险预防的制度体系。

(一)危险防御在污染控制编的贯彻与落实

预防在危害防止理念中有两重体现：一是具体预防，即直接规定预防性措施针对具体危险的预防；二是一般预防，主要指通过严格执法和行政惩戒达到对潜在违法者的吓阻和威慑。宽泛而言，各污染防治单行法中规定的各类禁止或者限制措施均是提供了一种行为指引，并通过设定的行政制裁措施矫正和吓阻违法行为，从而达到一般预防的功能。但这一功能是包括环境法在内的各法律部门所共有的功能，并不能反映出预防原则作为环境法“帝王原则”并因此将其与其他法律部门区分开来的特质。故而，本文所讨论的预防，主要指向具体、专门的预防性制度，而不包括针对实际损害的控制与矫正措施。质言之，尽管法典仍以“污染控制编”为名，但其实际上已经由狭义、被动的“后果控制”转向广义、主动的危险防御和风险预防。

危险防御在污染控制编的体现主要集中在“通则”部分。原因在于，从各污染防治单行法看，预防各类污染的制度手段主要包括环境标准、环境规划、环境影响评价等。环境影响评价是对规划和建设项目影响生态环境的综合评价，环境资源并不局限于污染控制领域，因而宜规定在环境法典的总则编。规划与标准制度虽也不局限于污染控制领域，但由于污染控制领域的规划与标准有其特殊性，依然需要专门作出规定。因而，标准与规划制度实际上构成了污染控制编“通则”部分的基础性制度，并与总量控制与排污许可等过程性控制制度以及环境保护税等激励性规制制度构成了“通则”的主体内容。

观察各污染防治单行法的立法过程不难发现，环境标准制度明显体现了预防理念由危害防止向风险预防的内涵变迁。换言之，作为命令与控制最基础的手段，传统的环境标准制度主要指向具有确定危害性的污染类型，如有毒有害物质污染、噪声振动等能量污染，通过对这些已经在科学上证明有害于环境或者人体健康的物质与能量设定质量标准和排放标准，预防和减少对环境和人体健康的危害。但目前的环境标准体系已开始蕴含了风险预防的理念，不仅标准制定要建立在以风险为内核的环境基准的基础之上(《环境保护法》第15条第3款)，同时还在质量标准和排放标准的基础上增加了风险管控标准(《土壤污染防治法》第12条)。这些变化，表明风险预防已逐渐由一种理念呼吁变成了具体的制度安排，体现了环境法不断提升人体健康保障水平的价值追求。这种变化，理应为污染控制编所确认，污染控制编可以在“通则”部分专节建立以环境基准为基础，以环境质量标准、风险管控标准、污染物排放标准为主要类型，以国家标准和地方标准为基本层级的污染控制标准体系，并明确标准的规范效力、制修订程序以及不同标准之间的衔接机制等。鉴于标准制定和修改是高度专业化和技术化的规则制定过程，行政机关享有高度的裁量权，为防止标准制定与修改偏离法治轨道，污染控制编尤为需要对标准制定和修改的程序进行明确的授权与约束，譬如标准制定后应当每五年结合环境基准的研究进展、经济技术条件的发展情况等因素进行评估，并根据评估结果适时予以修订，以避免标准制定与修改因授权不明确而难以有效防范环境危险与风险。

污染控制规划制度同样是落实预防原则的重要途径。污染防治规划主要涉及与国民经济与社会发展规划、国土空间规划、生态环境保护规划的衔接问题，同时也涉及专门污染防治规划的编制以及执行问题，污染控制编应当对此予以规范。同时，对于一些具有流动性、扩散性的污染类型，如水污染、大气污染，同样需要在污染控制编的“通则”部分作出特殊规定，建立流域或跨区域统一规划制度。

(二)风险预防在污染控制编的贯彻与落实

近年来，随着环境风险的日益增大并受到国际层面风险预防理念的影响，我国环境立法中也逐渐开始出现体现风险预防理念的条文。典型如2009年颁布的《规划环境影响评价条例》，该条例第21条规定，“有下列情形之一的，审查小组应当提出不予通过环境影响报告书的意见：(一)依据现有知识水平和技术条件，对规划实施可能产生的不良环境影响的程度或者范围不能作出科学判断的；(二)规划实施可能造成重大不良环境影响，并且无法提出切实可行的预防或者减轻对策和措施的。”这一条款中两种不应予以通过环境影响报告书的情形，恰恰对应了风险预防和危险防御的要求。同年出台的《新化学物质环境管理办法》则明确将“控制新化学物质引发的环境风险，保障人体健康”作为立法目的，并对新化学物质的风险管理提出了具体要求。2014年修订的《环境保护法》正式确立了“预防为主”原则，尽管该法的重心仍然是危害防止，但第39条却明确提出了风险预防的要求，要求国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度；在此基础上，原环境保护部印发了《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》，对环境健康风险监测、调查、评估和管控提出了具体要求。此后出台的《土壤污染防治法》，更是将风险管控确立为一项基本原则，并建立了相应的风险管控标准体系。结合《环境保护法》规定的“信息公开与公众参与”专章，可以说，我国亦初步建立了涵盖“风险评估—风险沟通—风险管理”的风险规制制度框架。

污染控制编编纂过程中，亦应贯彻和落实风险预防的理念，以切实保障人体健康。除了前节所述对危害防止中的预防性制度进行“风险化改造”之外，宜将《环境保护法》第39条的规定加以充实后规定在“通则”部分的“一般规定”，明确建立环境健康风险调查、监测、评估和防控制度，作为风险预防的“一般条款”，同时对于风险调查、监测和评估的程序加以规定，具体预防性措施则在污染控制编相应部分加以具体化。如前所述，由于风险的不确定程度不同，风险预防的实现路径相应的也就可以分为实体为主和程序为主两种类型。

以实体控制为主的风险预防路径主要存在于风险不确定性相对较低的场合，例如土壤污染和有毒有害物质污染可能引发的人群健康风险。此时风险预防的实现路径与危害防止下的命令与控制手段在形式上较为类似，亦是通过订立命令与标准、实施管控措施、督查守法状况、施以行政制裁加以实现。但在污染控制编，风险管控标准已在“通则”规定，行政制裁另有集中规定，具体管控措施则可以通过专章加以实现。例如，对于土壤污染风险管控的规定可以在土壤污染控制的分编或者专章加以规定；有毒有害物质污染控制亦可以设分编或者专章予以规范，重点对这些弱风险领域的特殊性进行特别规定。其中对于土壤污染风险管控的规定基本可以平移《土壤污染防治法》的相关内容，但针对有毒有害物质污染风险管控则需在梳理归纳现行立法相关规定的基础上作出创新规定。

以程序控制为主的风险预防路径主要适用于新化学物质等不确定等级较高的风险类型。既然是新化学物质，表明其对环境的影响是尚未经过经验法则积淀的“风险”，是否会发生危害、何时发生危害以及危害范围有多大，都暂时无法给予科学性上的定论，但根据以往历史经验，如果对这些化学物质不加控制，则可能引发严重或不可逆的危害。对于这类物质，由于知识和信息的有限性，就难以通过前述实体为主的手段加以规制，需要从正当程序的角度着手，建立新化学物质申报、登记、排放清单等程序手段，在鼓励科技创新和防范健康风险之间求得平衡。值得注意的是，尽管新化学物质与有毒有害物质的预防重心和规制手段有所不同，但在立法技术上，很难将二者截然分离，可以考虑设置“新化学物质和有毒有害物质污染控制”专章，并在其下设立专节分别加以规范。其中，新化学物质的风险管控手段，可以在《新化学物质环境管理办法》的基础上进行整合取舍。

结语

现行污染控制立法总体上仍是建构于危害防止的基础之上，以总量控制和达标排放为核心。由于许多环境污染物具有累积性、迁移性和转化性，一些有毒有害物质会通过食物链在人体内逐步蓄积而形成健康受害，如果只关注对污染物的过程控制，而不对污染物可能造成的长期的、潜在的不利影响进行预防，尤其是不对环境污染物—人体健康效应进行系统考量，就无法达到控制环境污染危害人体健康的后果。因而，污染控制法在对确定性损害和可预知危险进行矫正和阻止的同时，还应当建立以环境健康风险预防为核心的风险规制体系，使得预防原则不局限于危险防御，而是进一步向上游推进，采取预防性措施和计划性工具，尽可能提前避免环境损害，并使其无由产生。环境法典编纂为此提供了一个契机，要编纂一部体现时代特色、实践特色和未来取向的先进法典，就需要实现由后果控制、过程控制向事前预防的转型，方能实现为中华民族永续发展编纂环境法典的立法目标。