新阶段农业“两区”工作重点与方法思考——以吉林省“两区”工作为例

丁春雨，晏 明，马冠南，谷金英

（吉林省农业资源与农业区划研究所，吉林长春 130033）

1 背景

中国是人口大国，也是农业大国，用占世界不到9%的耕地养活了占世界约20%的人口，为人类彻底扫除饥饿和贫困做出了巨大贡献，这得益于国家对“三农”问题的重视、大力投入、农业科技的进步以及农业制度的不断完善。但是我们也应该清楚地认识到，与发达国家相比，我国农业生产力还有相当大的差距，一定程度上还在靠天吃饭，有些农产品极度缺乏，要靠从国外大量采购，如大豆作为我国农业经济发展中重要的油料作物，是对外开放程度最高的农产品之一，近年来，对外依存度超过80%[1]。

粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（“两区”）是国家在总结浙江等地实践的基础上，借鉴学习日本、韩国等国家先进做法[2]，提出在全国范围内建立“两区”。通过建立“两区”，将水土资源环境条件较好、农业基础设施比较完善的优势区域相对固定保护起来，作为粮食等重要农产品种植面积的底线，提升粮食等重要农产品生产能力，降低粮食等重要农产品对国际市场的依存度，落实国家粮食安全战略，实现“藏粮于地、藏粮于技”，确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”。

2017年4月，中共中央、国务院发布了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（以下简称“两区”）的指导意见》，提出“力争用3年时间完成‘两区’地块的划定任务，做到全部建档立卡、上图入库，实现信息化和精准化管理；力争用5年时间基本完成‘两区’建设任务，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、管护到位、生产现代化的‘两区’”，按照这一要求，目前全国范围内已基本上完成了“两区”划定阶段相关工作，进入了管理、建设和应用的新阶段。

2 吉林省“两区”工作开展情况

2017年吉林省全面启动“两区”划定工作，为确保高质、高效完成“两区”划定工作，吉林省重点在以下几个方面开展工作。

2.1 加强组织领导

出台了《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》《吉林省粮食生产功能区和重要农产品生产保护区划定成果检查验收办法》等一系列省级文件，为全省“两区”划定工作提供政策遵循。建立了由分管省长为召集人，发改、财政等9个省直部门组成的联席会议机制，统筹协调推进“两区”划定工作。同时还建立了问责和约谈制度，对进度缓慢、重视程度不够以及质量不高的地区进行约谈，确保了“两区”划定工作的进度和质量。

2.2 强化业务指导

举办了11期省级“两区”划定及验收培训班，累计培训2000余人次；组织省级技术支持单位，多次到县（市、区）开展技术指导，及时帮助解决划定及验收工作中出现的问题；开展了多次全省专项督查，对工作缓慢的县（市、区）开展约谈，强势推动工作落实。

2.3 开发省级管理系统

根据数据管理与应用等需求，开发了“两区”数据库及管理系统，该系统集成了“两区”数据、高标准农田数据、农田基础设施等数据，实现了全省“两区”划定成果一张图及数据查询、管理、分析与统计等功能，极大地方便和简化了省级“两区”数据库管理工作。

2.4 数据汇交

“两区”划定工作结束后，通过各县（市、区）根据具体情况进行细致的自查、自检、自纠，省级质量检查等程序后，上报国家相关部门进行检查，根据国家反馈意见先后多次开展数据汇交，最终全省“两区”数据通过国家审核确定。

截至目前，吉林省“两区”划定工作已取得阶段性成果，“两区”建设也在有条不紊地开展工作，下一步主要是继续加大投入力度，高质量建设“两区”，把“两区”打造成现代农业种植、生产基地，同时根据国家统一要求和实际需要，定期对“两区”内的目标作物种植情况进行监测评价，为各地科学、合理调整种植结构提供参考。在大力开展农业数字化的大背景下，整合“两区”数据、基本农田数据及其他相关数据，实现农业数据的信息化、精细化、智能化管理，及时更新电子地图和数据库。

3 新阶段“两区”工作重点与方法

3.1 “两区”数据库管理

3.1.1 完善数据库。随着各地数字农业的不断发展，积累了大量的农业相关数据，这些数据大多为单独存储，由不同的部门管理，导致管理和应用两张皮，成了数据孤岛，应用频率不高。为打破这一局面，应该由各主管部门协调、配合，在确保数据安全的前提下，把“两区”数据、基本农田数据、土壤数据、高标准农田数据、农村土地确权数据等进行整合，形成“两区”农业一张图，推进“两区”数据应用的深度与广度。

3.1.2 数据库更新。定期组织各县（市、区）相关人员对“两区”数据进行监测，对于划定过程中存在错误的，或是存在重大变化的，要及时进行确认、更新和上报，历史数据也要进行存储备份，并做好记录和说明。

3.1.3 确保数据安全。“两区”及其相关数据是需要保密的，在管理和应用过程中要严格遵守保密规定，安排专人对数据库进行管理，做好数据备份工作，防止因设备或人为等因素导致数据丢失。

3.2 “两区”建设

“两区”建设是一项系统工程，需要各级政府高度重视，建立务实、高效的领导机构，整合管理、生产、建设、科研等各类资源，科学规划，加大投入力度，压实各级责任，确保“两区”建设顺利进行。

3.2.1 加强领导，建立组织保障体系。“两区”建设是一项系统工程，涉及面广、工作要求高、任务重[3]，关系到国家的粮食安全和农业供给侧结构性改革成果，必须做到领导有力、措施到位。要自上而下成立领导小组，形成一层抓一层、层层推进的局面，领导和推动“两区”的建设；要统筹谋划、科学布置、大力推动，形成分工协作、齐抓共管的合力，扎实有效地推进“两区”建设。“两区”建设工作不是轻轻松松就能完成的，必须“真刀真枪”的干，因此还要明确激励和问责机制，建立科学的考核体系，既要加强正向激励，形成崇尚实干、勇于担当的风气，也要加强负面问责，对于懒政、怠政的集体和个人，要依法依规予以问责。同时，要加强督导检查和宣传引导，及时跟踪问效，确保各个环节不虚、不空、不偏、不走过场。

3.2.2 规划先行，引领方向。“两区”建设是一项长期的工程，投入巨大。科学合理建设“两区”，规划是龙头，要通过规划引领，明确“两区”建设重点和布局。围绕“两区”划定范围、农业生产条件，科学编制《“两区”建设规划》，根据“两区”类型，有序开展农田水利设施等的建设，把“两区”打造成旱可浇、涝可排的优质耕地资源。制定具体实施计划，分轻重缓急，把建设任务逐项分解落实，切忌“眉毛胡子一把抓”，做到边建设、边应用、边完善。

3.2.3 强化资金保障，加快推进“两区”建设。充分利用现有资金规模，通过优化支出结构，向“两区”建设项目倾斜。科学合理确定财政支持方式，发挥各渠道资金的协同作用，通过政策和资金带动，引导社会资本积极投入“两区”建设。

3.2.4 科技助力，推动“两区”建设。充分利用高校和科研院所的科研优势，积极引导和推动华为、长光卫星等高科技企业投身“两区”建设，为“两区”建设和管理插上科技的翅膀。

3.2.5 政策支持。出台积极的财政政策，保障“两区”建设；出台相关政策，鼓励和引导有实力的企业，积极投资“两区”开发和建设，将高标准农田建设资金、黑土地保护资金等专项资金优先向“两区”倾斜。

3.3 动态监测

3.3.1 “两区”种植结构监测。“两区”是国家从粮食安全角度出发，根据不同地区的土壤、气候等条件，科学合理地对耕地进行规划，通过兴建农业基础设施、制定优惠政策等手段，最终引导农民按照规划种植相应作物。利用高分辨率卫星遥感数据如“吉林一号”等、无人机航拍及地面观测等技术手段，每年连续对“两区”目标作物种植结构、品种动态进行监测及评价，实现“两区”作物信息化、精细化管理。

3.3.2 对“两区”范围内目标作物进行动态监测和评估。应用遥感监测手段，对“两区”作物的生长环境、生长状况、产量等进行动态监测，为作物的健康把好脉，确保稳产、高产。

4 “两区”工作存在的问题

4.1 重视程度不够，推进缓慢

“两区”是由国家大力推动的项目，利国利民，涉及粮食安全，确保饭碗端在中国人自己手上，但有的地方只按照国家要求对“两区”进行了划定，建设、管理和应用推进极其缓慢，没有把数据真正的用起来。

4.2 思想保守，因循守旧

随着科技的不断发展和进步，大量的新技术、新方法和新手段层出不穷，为“两区”工作提供了极大便利，但有的部门和领导对这些新技术不信任，认为它们准确率不高，导致这些新的技术和手段无法大规模应用。

4.3 不重视企业参与，政策落实不到位

优秀的企业具有先进的技术和雄厚的资金实力，如果吸引这些企业积极参与，将极大地推动“两区”工作开展。由于农业投入大，利润率不高、回报周期长，与企业追求利润的目标相矛盾，没有一定的优惠政策或者是政策落实不到位，企业参与的意愿就不强，甚至因此流失。由于有的地方不重视企业参与“两区”建设或者政策不落实，导致企业不愿参与“两区”建设。

4.4 标准不统一，各自为政

在“两区”建设和管理上还缺乏统一、有效的标准。如“两区”应该建成什么样？达到什么标准？哪些设施是必需的？另外，“两区”划定完成后，种植的作物品种与规划的保护区或功能区符合度要求多少？是否需要制定政策引导农民种植相应作物？有了这些标准后，相关工作才有抓手，才能提升工作效率。

4.5 资金不足

“两区”的建设、管理和保护都需要足够的资金支持。目前，中央和各地方新增财政专项资金有限，不足以支撑“两区”工作有效、快速开展。

5 对策与建议

“两区”是为应对当前我国农业发展面临的优质耕地资源流失、进口冲击增大、政策效应递减等诸多挑战而提出的，是一项利国利民的工程。“两区”划定工作已经基本结束，投入了大量的人力、物力，如何应用好、建设好、管理好和保护好“两区”，是摆在面前的现实课题。

第一，各地要高度重视“两区”工作，认识到“两区”的重要性以及其对农业增产、农民增收的有益作用，充分调动各级政府、科研人员、企业及广大农民的积极性、主动性，积极投身到“两区”工作中来，为“两区”工作营造良好氛围。同时还要把任务层层分解，落实到具体的单位和个人，必要时，引入问责机制，确保工作扎实有序推进。

第二，加大资金扶持力度。中央加大对“两区”工作的投资比例，减轻地方政府的压力，向“两区”目标作物种植面积大的农业大县加大财政转移支付力度。各地方政府要加大财政整合力度，把高标准农田专项资金、农业产业发展资金、小型农田水利资金等向“两区”工作倾斜，并逐年加大力度[4]。

第三，政府部门要做好高校、科研院所与企业之间的润滑剂和黏合剂，鼓励充分利用先进的科学和技术，不断进行创新性研究，生产出创新性成果，并应用到“两区”工作中，通过产研合作，发挥各自优势，促进科技成果实现转移、转化，科技创新转变为现实生产力。

第四，利用现代化的监测手段，对“两区”作物种植结构进行动态监测，及时掌握“两区”目标作物种植情况，对其进行科学的分析和评价，通过宣传、鼓励等手段引导农民及农业企业按照划定的功能区和保护区进行种植业生产，同时还可以对一些产量不高、效益不是特别好、难管理的作物进行适当的补助，使其收益略高于玉米、水稻等大宗作物，鼓励和引导地方政府和农户重抓粮不吃亏、得实惠。

第五，对“两区”进行有效管护。确保“两区”范围内的耕地数量不减少、质量不下降、耕地基础设施不被破坏。依法划定的“两区”农田，未经批准，任何单位和个人坚决不能占用，同时还要做到占、补平衡。鼓励农业生产者对其经营的“两区”农田施用有机肥、合理施用化肥和农药，对于在“两区”管护过程中取得显著业绩和做出突出贡献的单位和个人，要给予奖励，对于违反“两区”农田保护规定，破坏“两区”农田及基础设施的，要依法严肃处理。