外援对尼泊尔社会的不良影响及其原因

王艳芬

近年来,有关援助效益的问题已成为经济学家和决策者们持续争论的主题。国外学术界在这一领域涌现出较多跨学科的宏观研究成果。相形之下,微观研究或国别研究相对较弱。就尼泊尔来说,除世界银行年度发展报告提供了大量数据以外,有关尼泊尔援助问题的代表性成果并不多。迪帕克·贾瓦利(Dipak Gyawali)等人总结了尼泊尔援助的教训,认为援助对尼泊尔有建设性和破坏性双重作用,而建设性作用太少。①Dipak Gyawali,Micheal Thompson and Marco Verweij,ed.,Aid,Technology and Development:the Lessons from Nepal,London:Routledge,2016.比什万博·皮亚库尔(Bishwambher Pyakuryal)等就援助对尼泊尔的作用从多方面提出了疑问并对外援的运作及管理方式进行了批评。①Bishwambher Pyakuryal,Dadhi Adhikari and Dipendra Purush Dhakal,Is Foreign Aid Working?An Analysis of Aid Effectiveness and Growth,Kathmandu:Mandala Book Point,2008.克里斯蒂娜·普拉丹(Christina Pradhan)等以1975—2015年的样本数据为实证研究基础,分析外援对尼泊尔经济发展的影响。研究发现,外援与经济发展之间存在正向却无关紧要的关系,因为外援结构的变化加重了尼泊尔的债务负担。②Christina Pradhan and Ram Kumar Phuyal,“Impact of Foreign Aid on Economic Growth of Nepal:An Empirical Evidence,”International Journal of Finance and Banking Research,6(3),2020.http://www.sciencepublishinggroup.com/j/ijfbr.20200603.12.2020年9月1日。基肖尔·沙尔玛(Kishor Sharma)等人的研究表明,只有在恰当的经济政策下,外援才能促进经济发展。③Kishor Sharma and Badri Bhattarai,“Aid,Policy and Growth:The Case of Nepal,”Journal of Economic Issues,47(4),2013.https://www.tandfonline.com/doilabs/10.2753/JEI0021-3624470405.2020年9月2日。拉麦什·玛南达尔(Ramesh Manandhar)则认为,尼泊尔之类贫国的欠发展主要归因于地方自立的缺乏。④Ramesh Manandhar,Self-Reliance in Small Communities,New Delhi:Oxford&IBH Publishing Co.Pvt.Ltd.,1992.国内学界对该主题的关注更为有限,相关研究主要以展现援助情况或论述冷战时期美国和苏联等国对尼援助的战略与特点为主。⑤张汉卿:《美国在尼泊尔的经援活动》,《国际经济合作》1987年第9期;宋志辉:《尼泊尔接受外援情况浅析》,《南亚研究季刊》2005年第2期;王艳芬:《论冷战初期美国对尼泊尔的援助计划——“罗斯计划”》,《安徽史学》2007年第4期;王艳芬:《冷战时期苏联对尼泊尔的经济和技术援助》,《史学月刊》2007年第5期;周振:《20世纪50～60年代新中国对尼泊尔援助问题探究》,《当代中国史研究》2017年第5期;穆阿尼:《20世纪五六十年代中美两国对尼泊尔经济技术援助的比较研究》,《当代中国史研究》2021年第6期。鉴于半个多世纪以来学界和政界对外援与经济发展关系以及援助效益的争议,本文在梳理对尼援助概况及阶段性特征的基础上,试图揭示外援对尼泊尔社会的消极影响,并剖析其主要根源。

一、对尼泊尔援助概况的梳理

在“二战”后日趋紧张的冷战氛围下,位于中国与印度之间的尼泊尔因其独特的地缘位置而受到援助输出国的普遍青睐。几乎每个拥有国际开发项目的国家都显示了对尼泊尔的兴趣。美国、苏联、印度、中国、英国、加拿大、日本、联邦德国等都曾在不同时期的对尼双边援助中占据重要地位。

(一)对尼援助的初始阶段

20世纪五六十年代是尼泊尔接受外援的初始阶段,美国和印度是最先为尼泊尔提供援助的国家,苏联和中国在50年代后期加入对尼援助行列。在上述主要援助国当中,美国和印度提供的援助在这一时期位居前列。

50年代初,尼泊尔刚刚摆脱拉纳独裁体制,处于极度封闭的落后状态,人们的生产与生活几乎全靠人畜之力,基础设施的匮乏程度超乎想象。1951—1961年,尼泊尔共获得外援4.9亿卢比,这些援助主要用于道路与桥梁等基础设施的建设以及农业领域的试验。⑥Sita Ram Sharma,The Politics of Greater Nepal,New Delhi:Raaj Prakashan,1988,p.141.作为这一阶段最大的援助提供者,美国与印度在1956年之前为其提供了几乎所有的社会发展资金。1956—1961年,美国、印度、中国和苏联提供的援助分别占 58.08%、21.44%、8.38%、2.22%;而 1965—1970年,上述四国的援助分别占22.67%、56.88%、11.7%和1.96%。⑦B.C.Upreti,Uneasy Friends:Readings on Indo-Nepal Relations,Delhi:Kalinga Publications,2001,p.117.美印援助合计占比均接近80%。

在援助的使用方面,各国侧重点不同。美国的对尼援助政策,强调建立制度基础以便触及对民主与稳定至关重要的广大农村群众。因而,美援侧重于农业、医疗、教育、文化尤其是农业领域。美国援助行动团(United States Operation Mission)的报告对此做了阐释:将这些政府服务扩展到每个区、每个村镇是成功建构民主生活方式的关键。所以,美国坚持将援助分配与农业制度的改革相联系,⑧Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal,New Delhi:Vikas Publishing House Pvt.Ltd.,1991,p.142.并派出大量专家实施农村发展项目,在医疗和基础教育等方面下了很多功夫。印度将尼泊尔视为自己的势力范围,其援助主要投向事关其战略、安全和经济利益的部门。到1969年为止,印度对尼援助的主要领域及资金分配如下:道路与机场建设占43.1%,灌溉与电力工程占37.1%,技术援助占11%,社区发展占5%。①Narayan Khadka,Foreign Aid and Foreign Policy:Major Powers and Nepal,New Delhi:Vikas Publishing House Pvt.Ltd.,1997,p.214.与美国相似,苏联的对尼援助也带有强烈的意识形态色彩,它从与美国对抗的立场出发,力图保持尼泊尔的中立和不结盟政策并扩大自身的政治影响。因而,在1961/1962—1963/1964三个财政年度,亦即美苏对峙最为激烈时,苏联对尼援助的数量快速增长,此后则呈锐减趋势。苏联援助主要集中于工业、电力、交通领域以及文化交流方面。②王艳芬:《冷战时期苏联对尼泊尔的经济和技术援助》。

中国对尼援助的数量虽然低于美印,但其援助项目填补了尼泊尔的发展空白,加之无附加条件、更为实用而受到尼泊尔的欢迎。③Nagendra Kr.Sing,Foreign Aid,Economic Growth and Politics in Nepal,New Delhi:Anmol Publications Pvt.Ltd.,1996,p.199.中国的援助几乎全部用在了基础设施建设和工业建设方面。到60年代末70年代初,在中国援助下已完成和在建的项目计250多个。④T.R.Ghoble,China-Nepal Relations and India,New Delhi:Deep&Deep Publications,1986,p.103.

(二)对尼援助的发展时期

七八十年代,对尼援助迎来了快速发展时期,随之也出现了许多新的特点。比如,援助来源更加丰富多元。许多中小发达国家的援助涌入尼泊尔,国际组织与多边机构的作用开始凸显,且多边援助稳步上升并逐渐占据主导地位。

首先,援助主体多元化。除继续吸引周边国家和大国关注外,五六十年代已涉足尼泊尔却尚未发挥显著作用的国家如日本、联邦德国、英国、瑞士等陆续在援助领域崭露头角。日本自1968年至1985年对尼援助总额已达4.734亿美元。联邦德国在1963年对尼援助仅有200万德国马克,1982年则突破2亿马克,1985年和1986年的援助额分别为5.64亿马克、5.8亿马克。⑤Narayan Khadka,Foreign Aid and Foreign Policy:Major Powers and Nepal,pp.264-268.而英国在1979年、1984年和1988年根据相关援助协议,相继提供了1200万英镑、2700万英镑和2000万英镑的援助。英国因此成为第三大对尼双边援助国。⑥R.Andrew Nickson,Foreign Aid and Foreign Policy:The Case of British Aid to Nepal,Birmingham:the University of Birmingham,1992,p.5.与此同时,一些国际组织、多边援助机构、非政府组织等新型主体开始加入援助阵营。像国际开发协会、联合国开发计划署、世界卫生组织、世界粮农组织、联合国教科文组织和国际劳工组织等11个与联合国相关的援助机构以及世界银行、国际货币基金组织和亚洲开发银行等重要的多边机构,还有福特基金会、亚洲基金会、拯救儿童(美国)基金会等8个私人机构都在70年代开始向尼泊尔提供援助。⑦Ram jee P.Parajulee,The Democratic Transition in Nepal,Lanham:Rowman&Littlefield Publishers,INC.,2000,p.222;Ali Riaz and Subho Basu,Paradise Lost?State Failure in Nepal,Lanham:Lexington Books,2007,p.97.

其次,随着世界银行等国际组织及多边援助机构涌入尼泊尔,援助目标更多地转向经济开发。为了协调西方国家、日本及联合国组织对尼泊尔的援助,1976年,在世界银行管辖下成立了由11个国家和3个多边机构构成的尼泊尔援助团(Nepal Aid Group)。至1987年,尼泊尔援助团已包括16个国家和6个国际组织。⑧Ali Riaz and Subho Basu,Paradise Lost?State Failure in Nepal,p.97.新的援助群体尤其是国际金融机构的兴趣普遍向经济开发倾斜。以亚洲开发银行和国际开发银行为主的多边机构对尼援助持续增加,但其援助形式主要是贷款。外援从双边主义到多边主义的改变导致援助结构从赠款为主到贷款优先的变迁。尼泊尔政府接受的海外开发援助中的赠款占比从20世纪70年代中期的74.1%持续下降至90年代初的30%左右。与此同时,贷款比例则从28.9%稳步升至70%上下。①Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal,p.210.这些变化意味着,以经济目的为导向的国际组织介入后,尼泊尔接受的援助越多,还本付息的负担就越重。

(三)后冷战时代的对尼援助

后冷战时期,国际环境与此前迥然不同,尼泊尔也经历了政治民主化的变革。全球化、自由化和民主化成为最显著的时代标志。这些变化的影响广泛而深远,大多数国家都开始重新调整其外交与援助政策。欧洲国家和一些非政府组织在对尼援助中异军突起,其巩固西式民主政治和引导经济自由的目的更是不言自明。

伴随冷战结束而来的是意识形态之争大大减弱,开发援助在全球范围普遍减少,大国对尼援助的贡献率一度有所下降。这为中等发达国家发挥作用提供了机会。比如经济强大的日本在90年代取代印度,在对尼双边援助国中拔得头筹。一些欧洲小国如丹麦、荷兰、芬兰和挪威也非常活跃。90年代还见证了国际非政府组织在尼泊尔援助领域的涌现。像乐施会(Oxfam)、基督教援助会、美国喜马拉雅基金会之类的国际非政府组织在对尼援助中的作用不断扩大。②Eugene Bramer Mihaly,Foreign Aid and Politics in Nepal:ACase Study,Kathmandu:Himal Books,2002,p.xxx.非政府组织不仅作为服务送达的机构,而且打着民主、良政、法治、人权和妇女就业及儿童福利等口号,日渐广泛地渗透到各个领域。

对尼泊尔国家发展和外援流入均造成阶段性冲击的事件是尼泊尔爆发的内战(1996—2006年)。由于战争烈度逐渐上升,援助主体考虑到人员安全和冲突对开发项目的破坏,纷纷暂停了援助项目,同期的对尼发展援助一度严重萎缩。③Kishor Sharma,“The Political Economy of Civil War in Nepal,”World Development,Vol.34,No.7,2006,pp.1237-1253.2006年,尼泊尔启动了和平进程。一俟政局尘埃落定,外援便开始大量回流。印度、美国、英国、加拿大、瑞士和中国成为对尼双边援助的主要国家。④Kishor Sharma and Badri Bhattarai,“Aid,Policy and Growth:The Case of Nepal,”pp.898-899.

进入21世纪,中国对尼泊尔的经济援助与合作不断增加。据尼泊尔财政部《2019年发展合作报告》称,在2018/2019财年的发展支出中,中国援助达到1.5亿美元,这些援助由70%的赠款和30%的技术援助组成。2015年尼泊尔大地震发生后,中国承诺为其基础设施、民生、文物遗产修复、防灾和健康等五个领域的25个重建项目提供无偿援助,其中12个项目也已完成。中国援助已从传统的基建领域扩大到了许多社会部门。⑤Abijit Sharma,Nischal Dhungel,《疫情下的中国—尼泊尔经济合作》,欧亚系统研究会,2022-07-10。https://www.essra.org.cn/view-1000-850.aspx.2022年8月18日。中国还力图从源头上疏解尼泊尔的贫困问题,近期更是通过加大对尼泊尔贸易出口的优惠对其进行帮助。⑥2022年8月10日,王毅外长与尼泊尔外长卡德加在青岛会面,中方承诺给予尼方的98%税目产品零关税待遇将于9月1日正式生效。见中华人民共和国外交部:《王毅同尼泊尔外长卡德加举行会谈》,2022-08-10。https://www.m fa.gov.cn/web/wjbzhd/202208/t20220810_10740338.shtml.2022年8月11日。

所以，我把“江南”替换成“草原”，以表众兄弟客路青山、相忘翠野的一番快乐和一点心念，以及一份日后会不断翻阅的草原情思。

二、外援对尼泊尔社会的负面影响

外援尽管在消除交通与通信领域的瓶颈、填补工业空白、提高民众教育水平等方面发挥了重要作用,但是,当多数亚洲国家及许多新兴独立国家经过数十年的努力相继繁荣起来时,尼泊尔在发展方面却不尽如人意。至20世纪末,尼泊尔人均所获援助“已经超过了任何其他南亚国家所获得的援助”,⑦约翰·菲尔普顿:《尼泊尔史》,杨恪译,东方出版中心2016年版,第144页。人们寄予厚望的民主共和制如今也已建立15年之久,但经济繁荣的愿景依然前路未明,尼泊尔仍位列最不发达国家的名单中。而且外援的不断累积在尼泊尔加剧了某些固有的社会弊端,产生了一些不利影响。

(一)加剧了政府规模的膨胀,激化了对政治资源的争夺

自70年代开始,援助款的不断增加促使尼泊尔政府机关的规模急剧膨胀,以吸纳一些就业无门的大学毕业生。1980—1985年尼泊尔获得的援助猛增到114.54亿卢比,远远超过了此前25年所获得的援助总和(76.65亿卢比)。①Narayan Khadka,Foreign Aid,Poverty and Stagnation in Nepal,p.196.外援在政府支出中的比例随着援助数量的暴增而水涨船高。在就业机会渺茫的尼泊尔,最有经济保障的公务部门势必成为精英们竭力争夺的领域。这种状况直接导致了官僚机构的畸形扩张,而官僚精英阶层也在这个贫穷的国度壮大起来。到20世纪90年代,尼泊尔的行政系统已有多达47个部,援助者甚至很难决定应与哪个部门接洽。比如:教育部一些原有功能和下属机构被分转到了社会福利、妇女、文化、体育等四个部,教育部变成极度虚弱和无所作为的部门。丹麦国际开发署、联合国儿童基金会、世界银行和联合国开发计划署要完成该领域的援助项目却不得不另建替代性机构。叠床架屋式的行政组织、冗员充斥的庞大官僚体系助长了部门官员拖沓、扯皮的作风,势必导致公务员的懒政和低效。

与此同时,尼泊尔的一些传统和不良风气并未随着现代社会的来临而消失。在现代国家被视为腐败的行为,比如为人办事收取好处费、以政治支持换取特殊利益等权力寻租现象,在尼泊尔社会却颇为盛行。随着外来资金不断增长,政府活动迅速增加,以权谋私的机会也越来越多。②John Whelpton,A History of Nepal,Cambridge:Cambridge University Press,2005,p.178.2019年2月,《喜马拉雅时报》上一篇题为《发展仍是现实中难以企及的梦想》的文章披露,“透明国际”将尼泊尔视为最腐败的国家之一。在那里,不通过贿赂就很难获得任何公用设施或服务。③Mahdavi Singh Shah,“Development Dreams:Still a Far-Fetched Reality,”The Himalayan,February 08,2019.https://thehimalayantimes.com/opinion/development-dreams-still-a-far-fetched-reality/.2019年5月1日。在这样的地方,援助往往成为政府不要白不要的大礼包,却很难成为其推动发展与改善营商环境的动力。所以,从某种程度上来说,外援的持续增长加剧了尼泊尔政府的贪腐和人们对权力资源的争夺。

(二)债务负担日益加重

援助一般由无偿捐赠、无息或低息贷款以及技术援助构成。如前所述,在五六十年代的对尼援助中,外国政府的无偿捐助占比较高。此时一些欠发达国家的金融援助问题已经显露危机,但尼泊尔的债务增长速率并不高。1971年12月,世界银行驻加德满都办事处的代表在谈到尼泊尔的外援规划时曾这样评价道:尼泊尔偿债负担很低,这在众多发展中国家中是比较可喜和独特的现象。④The Comptroller General of the United States,Report to the Congress:United States Interests and Activities in Nepal,B-177681,Washington DC,1973,p.22.(该资料为伦敦大学亚非学院图书馆馆藏的油印本)

然而,70年代中期后,当国际组织开始在对尼援助中发挥主要作用时,援助中贷款比例日渐上升,致使债务问题初露端倪。时至80年代,情况更是急转直下。此时外国资本已达尼泊尔建设预算的80%,相当于政府全部预算的40%或国民生产总值的14%,尼泊尔对外援的依赖达到了前所未有的程度。相应地,其债务数量迅速攀升。1975/1976—1995/1996财年,尼泊尔未偿外国贷款净值从4.772亿卢比增至1280.444亿卢比,20年间增长了267倍;而债务利息也相应地增长了222倍,从1480万卢比攀升到33.043亿卢比。⑤Suman K.Sharma,“Some Aspects of Dependency Crisis in Nepal,”in Dhruba Kumar,ed.,Domestic Conflict and Crisis of Governability in Nepal,Kathmandu:Center for Nepal and Asia Studies,2000,pp.217-218.由于尼泊尔年收入水平低下,社会支出愈显沉重,因而预算赤字居高不下,财政赤字逐年攀高。这些不断上涨的赤字大多需要通过外援来平衡,每年用来弥补财政赤字的大量援助贷款又增加了债务及其利息的数量。如此一来,外援与债务负担之间便形成了一个恶性循环。从1999年至2018年20年间,尼泊尔政府的年均债务为3795.593亿卢比。⑥CEIC DATA,View Nepal's Government Debt:Total from 1999 to 2018 in the Chart.https://www.ceicdata.com/en/nepal/government-debt/government-debt-total.2020年7月10日。到2018/2019财年结束时,尼政府的债务总量更是高达10416.8亿卢比,其中外债占债务总量的56.49%。据2019/2020财年第二季度的统计,尼政府的债务总量再创新高,达到11051.4亿卢比,其中外债占62.8%。①Government of Nepal,Ministry of Finance,Financial Comptroller General Office,Quarterly Debt Position of Government of Nepal(GoN)2nd Quarter as on 2076/09/29(January 14,2020),pp.1-2.https://www.fcgo.gov.np/uploads/tabnoticelist/2020-01-24/Quarterly_Debt_Position_of_GoN_2nd_Quarter_as_on_2076.09.29_(Jan_14_2020).pdf.2020年7月10日。

在一个国家的经济和社会发展过程中,债务的产生本是正常现象。有些国家利用国债弥补资本的缺口,借此促进经济增长并及时偿还债务,从而抓住发展机遇。尼泊尔的问题在于,如此巨额的债务是这个国家负担不起的。过重的债务往往造成其难以足额偿还债务,最终以举新债还旧债的方式进行平衡和延续,债务负担因此像滚雪球一样越滚越大。②The World Bank,World Development Report 2000/2001:Attacking Poverty,New York:Oxford University Press,2001,p.202.投资者势必担心未来的利润受到与债务相关的宏观经济问题的影响,这将不可避免地对投资产生潜在的抑制作用。

(三)自助能力的削弱及依赖心理的滋长

外援大量涌入并被作为国民收入的一项重要组成部分,加重了尼泊尔人的依赖心理,不利于国家发展的自主和独立。

在尼泊尔,几乎所有的公路和通信网、大多数的工业企业、农业和乡村发展项目及其发展机构都是由外援承担的。③王艳芬:《共和之路——尼泊尔政体变迁研究》,社会科学文献出版社2013年版,第155页。经过数十年对援助的依赖,尼泊尔发现自己将面临非洲所遭遇的困局,成为国际援助机构的附庸,几乎失去了独立与自由的地位。尽管对援助的依赖达到警戒水平,尼泊尔政府却对此熟视无睹,继续把争取更多外援作为其工作成就的体现。

对外援的依赖固化了尼泊尔人传统的依赖心理。长期以来,在印度教氛围和种姓制度阴影下生活的尼泊尔人民习惯了对权威的忍从,形成了消极或逍遥的性格特质。当这种性格特质作用于援助领域时,唯一活跃的开发机构就变成了外国一方,它们不得不提供资源、管理、规划方案和推动其运作的热情。假如援助项目运作不灵,那么承担失败责任的通常是外国主导者,而不是当地人。④Dor Bahadur Bista,Fatalism and Development:Nepal’s Struggle For Modernization,Patna:Orient Longman Ltd.,2001,pp.135-136.此类不惯于承担责任的行为模式似乎解释了何以很多项目一旦由尼泊尔政府接管就难以持续的现象。当外国援助者不再提供支持时,那些已经建成或正在推进的项目便干脆终结或彻底消失了。⑤Harald O.Skar and Sven Cederroth,Development Aid to Nepal:Issues and Options in Energy,Health,Education,Democracy and Human Rights,London:Routledge,1997,p.71.对外援的依赖以及在外援使用方案上对外国设计者的依赖削弱了尼泊尔人的独立和进取之心。外援的轻易获得还对精英阶层为推动经济增长所需的大规模政策与体制改革构成了阻碍,致使维持现状的惰性进一步强化。

(四)对当地经济甚至国家主权带来一定的损害

援助主体不但追求战略利益,也有经济上的考量。出于援助国自身的原因,援助款或其他资源有时会被用于满足援助国需求的一些项目,甚至出现为援助国造福、损害受援国利益的现象。

在印度对尼援助项目中最富争议的首推戈西河与甘达基河水利开发工程,两者都是利用流经印度的尼泊尔主要河流进行灌溉和发电的项目。按照1954年4月的《戈西河流域开发协议》,印度在尼泊尔土地上修建水坝所产生的电力资源及灌溉系统主要供给印度,项目所占尼泊尔土地甚至通过购买方式进入了印度版图。1959年签署的《甘达基河流域开发协议》也存在类似问题。按照约定,印度从这个建在尼印边境上的工程中获取了覆盖500万英亩耕地的灌溉系统,尼泊尔所获仅能灌溉耕地面积34.3万英亩,另加一座一万千瓦的小水电站。⑥里奥·罗斯:《尼泊尔的生存战略》,王宏伟、张荣德译,中国藏学出版社 2018年版,第208-209页;John Whelpton,A History of Nepal,p.132.这两个明显不公的协议受到尼泊尔知识界和民族主义者的激烈抨击。印度对尼援助常常被视为对尼泊尔资源的掠夺。所以,印度虽然为尼泊尔提供了数量可观的援助,但在尼泊尔人民的心目中却形象欠佳,甚至有分析表明,印度的援助可能助长了其邻国的反印情绪。①Monalisa Adhikari,“Politics and Perceptions of Indian Aid to Nepal,”Strategic Analysis,2014,Vol.38,No.3,pp.326-328.

另外一些援助者因谋求对尼泊尔的政治渗透,带有干涉内政之嫌。在尼泊尔社会实现世俗化且向共和制转变的进程中,欧洲国家对尼泊尔的援助项目就带有上述目的。比如丹麦、挪威、瑞士和英国常常借民主、人权之名为那些拥有极端民族主义思想的团体提供援助。这些援助实际上鼓励了尼泊尔的种族或民族分离运动,增加了社会暴力或不同民族间发生冲突的危险。尼泊尔媒体指出,2012年尼泊尔制宪会议的解散就源于外部势力在联邦主义议题上对少数民族党(Janajatis)和印裔玛德西人(Madhesis)的支持。欧盟及其他欧洲国家在这方面过度活跃,遭到了尼外交部的谴责。他们的活动被视为“对尼泊尔内政的干涉”。②Nihar R.Nayak,Strategic Himalayas:Republican Nepal and External Powers,New Delhi:Pentagon Press,2014,pp.146-148.

三、制约外援发挥理想作用的因素

整体来看,外援在尼泊尔未能很好地发挥作用,其原因不外乎受援国与援助体系这两方面的因素,其中既有普遍问题,如援助国将援助作为追求各自战略目标的工具、援助与当地需求的错位,也有尼泊尔自身的原因,如对外援监管的缺位、宿命主义的文化传统等。

(一)援助被援助主体当成追求自身战略目标的手段

对西方国家而言,海外援助不但是一种人道主义的体现,更是一种运用娴熟的外交工具。所以,援助总是以友好的面目示人,却掩藏着鲜为人知的一面。

捍卫自己的价值观、遏制共产主义意识形态是美国对尼援助的初衷。为达此目标,美国政府在五六十年代就为尼泊尔提供了预算支持,帮助修建东西向公路,实施了大量乡村与农业开发项目,并向尼泊尔派遣了数千名经济与政策顾问。③Kishor Sharma and Badri Bhattarai,“Aid,Policy and Growth:The Case of Nepal,”pp.898-899.然而,一旦全球政治形势的变化致使尼泊尔的战略价值有所减弱,美国对尼援助便开始减少。根据尼泊尔五年计划开发援助的数据统计,在1962—1965年冷战正酣之际,华盛顿提供的援助占46%,而1970—1975年,该比例降为23%,1975—1980年更降至11%。整个80年代则占6%—7%。④Narayan Khadka,“U.S.Aid to Nepal in the Cold War Period:Lessons for the Future,”Pacific Affairs,Spring 2000,Vol.73,No.1,p.85.这是因为自70年代起,美国开始对中国奉行缓和政策。冷战结束后,本已对尼泊尔兴趣索然的美国在尼泊尔共产党(毛主义者)掀起人民战争后又重燃对尼泊尔的热情。2001—2005年间,美国政府打着反恐的旗号,先是为尼泊尔政府军提供了金融、物流和培训等方面的支持,后为尼泊尔安全部队提供2000万美元的特殊拨款,以助其镇压尼泊尔共产党(毛主义者)的武装斗争。⑤Dhruba Raj Adhikari,“A Small State Between Two Major Powers:Nepal’s Foreign Policy Since 1816,”Journal of International Affairs,2018,Vol.2,No.1,p.64.近年来,中美结构性矛盾日益突出,遏制中国的崛起成为美国的头等目标。今年2月27日,在美国胁迫之下,尼泊尔议会通过了4年前美国官方对外援助机构——千禧年挑战公司与尼泊尔财政部签订的5亿美元的无偿援助合同《千禧年挑战合约》。该合约的目的就是以援助为诱饵,将尼泊尔拉入“印太战略”伙伴国,以此遏制中国在尼影响力,巩固美国的霸权。⑥王艳芬:《论美尼(泊尔)〈千禧年挑战合约〉的签订》,《苏州科技大学学报(社会科学版)》2022年第4期。

印度对尼援助的主要目的在于维护其势力范围、削弱别国的影响力以及促进自身的战略安全。20世纪80年代末,尽管自身也是贫穷的受援国,印度却成了尼泊尔的主要援助者。这种局面的出现不是因为它想帮助尼泊尔摆脱贫困,而是为了对抗美国及中国在其“后院”的影响力,并将别国援助从被其视作禁脔的某些战略领域排除出去。①Monalisa Adhikari,“Politics and Perceptions of Indian Aid to Nepal,”p.328.印度对尼援助的着力点是令双方顺利沟通的交通与通信设施的建设,比如可将印度边界的重要节点与尼泊尔的主要城镇相连的公路、方便两国进行联络的通信系统以及拥有战略意义的机场等。印度对具有战略意义的援助项目热心有余,且在所有对尼援助项目中都保有了绝对控制权,而对其他建设项目则漫不经心。比如,连接加德满都与印度边界重镇拉克索(Raxaul)的特里布文公路按计划在三年内顺利完成,尼泊尔当初唯一的机场——特里布文机场也在印度帮助下得以迅速重建,因为印度人能够借此快速从德里、加尔各答和帕特纳到达加德满都。而与印度关系不大的特立苏里水坝及水电机组工程却在工期拖延了9年之后才得以完成。②M.D.Dharamdasani,Dynamics of Foreign Aid in South Asia:A Case Study of Nepal,Varanasi:Shalimar Publishing House,1988,p.35.

至于利用外援满足自身军事安全目标的例证莫过于英国对尼泊尔的某些援助。纵观1816—1990年这一时段,获得对廓尔喀士兵的征募成为英国对尼外交政策的基石。因此,与尼泊尔保持良好关系符合英国的利益,而援助是实现这一目标的最佳途径。英国学者对20世纪80年代的对尼援助进行分析后认为,该援助对尼泊尔开发的影响程度比较低,主要根源在于英国援助项目中的发展目标从属于其外交政策目标,亦即支持尼泊尔君主主导的无党派评议会体制以换取对廓尔喀士兵征募的许可。③R.Andrew Nickson,Foreign Aid and Foreign Policy:the Case ofBritish Aid to Nepal,pp.4-6,p.1.英国出资援建的由达兰(Daran)至乔巴尼(Jogbani)的49公里的柏油路,将尼泊尔西部山脚下的征兵站与印度边界的铁路终端连接起来,主要是方便将山区征募的廓尔喀士兵运送出去。④M.D.Dharamdasani,Dynamics of Foreign Aid in South Asia:ACase Study of Nepal,p.126.此时,英国在西部山区实施的一些教育与培训项目同样是以服务廓尔喀军人为核心的,比如鲁姆莱山区农业培训中心、英国海外开发署达兰培训部(Overseas Development Administration Training Wing at Dharan),廓尔喀退伍军人在此接受培训,以便成为农技人员、小学教师或卫生辅助工作者。⑤Bharat Lall Rajbhandari,Foreign Assistance in Nepal(A Brief Review),Kathmandu:The Commoner Alliance Press(Pvt.)Ltd.,1973,p.75.

综上可见,多数援助国将援助作为实现其战略目的的手段,援助款项与项目及相关的决策权自然掌握在各援助国的手中,在援助项目中作为目标顺便受益的尼泊尔政府及其人民却常常被排斥在决策之外。这样的援助对尼泊尔经济建设的作用带有极大的随意性和不确定性。

(二)对尼泊尔国情及其民众需求重视不足

援助者从自身利益出发,往往有意无意地忽视了尼泊尔的国情及当地民众的需求,且通常对援助设置严苛的条件,这一切不可避免地导致援助的效果大打折扣。

研究发现,大多数援助者热衷于寻求大项目,因为它们显而易见,能给自己脸上贴金。当地政府官员也喜欢大项目,因为大项目当中可能更有油水可捞。而实际真正有效的却是更接地气的小型项目。⑥Tony Wheeler and Richard Everist,Nepal:A Travel Survival Kit,London:Lonely Planet Publications,1993,p.42.此外,一些主管援助项目的外国政府部门只关心某一项目的预算,却不顾这一项目是否真正满足了当地人的需求以及这一项目的长期影响。其最终结果往往是,尽管援建项目在某些领域获得了成功,但这些成功无法在更大的尺度上得以复制,因此无力推动这个国家进行彻底地转变。⑦约翰·菲尔普顿:《尼泊尔史》,第153页。

罔顾受援国的国情与需求常常催生如下现象:受援国需要的东西未必能得到,而与社会发展水平有相当距离或者当时并不需要的东西却来了一大堆。查理·P.史密斯(Charlie P.Smith)所著《行走尼泊尔》一书描述的是从一个援助项目到另一个援助项目的徒步旅行。他发现,由援助者推动的项目常常出现设计不当、与该国的需求或优先事项难以匹配的现象。这是因为项目实施时既没有与目标人群进行协商,也未对当地的物质与文化环境进行足够的了解。援助的受惠者往往是那些提供设备、派遣专家的外国公司以及项目经手时从中揩油的尼泊尔富人。①Tony Wheeler and Richard Everist,Nepal:A Travel Survival Kit,p.42.

(三)对援助有效管理的缺失

对外援进行管理的主体应是尼泊尔政府,但尼政府在这方面的作用并不理想。政局动荡是尼泊尔民主制建立以来的一种常态。这种局面对经济的持续发展以及外援的规范管理都带来了无穷的后患。

自20世纪50年代建立议会民主制后,尼泊尔除了60—90年代国王掌舵期间政局还算平稳,其余时间其政府任期长的不过一两年,短的则只有几个月,几乎没有任何一届政府能够顺利完成其设定的经济发展计划。政府的短命不可避免地导致其管理职能的受限或失灵,其中一个突出表现是尼泊尔政府对外援管理的缺失,无法准确掌握全面的外援统计数据。

尼泊尔外援数据的统计或收集受制于数据库系统的缺乏。该国各方面的债务信息来自诸如审计总署(Office of Controller General)、尼泊尔国家银行、财政部的《经济调查报告》(EconomicSurvey)、《季度经济公报》(QuarterlyEconomicBulletin)等有限的渠道。由于缺乏统一的标准,统计方式与方法的不同导致同一数据在不同的报告中存在很大差距。在1975/1976财政年度,尼泊尔未偿债务在财政部《经济调查报告》中显示为636.418亿卢比,而在《季度经济公报》中却仅为5.865亿卢比。同一数据在不同统计报告中的差额居然达到630.5亿卢比(尼泊尔国家银行未公布文件)。②Bishiwambher Pyakuryal,Dadhi Adhikari and Dipendra Purush Dhakal,Is Foreign Aid Working?An Analysis of Aid Effectiveness and Growth,p.77.

上述现象显然是由于对外援缺乏有效统计与规范管理造成的,尼泊尔审计总署2000年发布的报告对此进行了公开批评,谴责外援存在规避公共责任和恰当审计的倾向,呼吁政府采取适当的手段来弥补外援使用中的漏洞,并将其纳入政府预算。③Bishwa Pradhan,Diplomatic Strategy for Nepal,Kathmandu:Naya Pragati Printers,2003,p.147.2001年10月1日,尼泊尔审计署总长在《加德满都邮报》上发表评论说:“有多少援助和贷款进入我国并没有确切的记录。我们不断要求政府建立一个持续追踪外援与贷款数量的机制以避免资金的不规范使用或滥用,但该机制一直未能建立起来。”④Ali Riaz and Subho Basu,Paradise Lost?State Failure in Nepal,p.98.时至2019年,《喜马拉雅时报》的一篇社论还在感叹:在此信息化时代,尼泊尔却在各个领域都缺乏必要的数据,从而无法做出明智的决策。⑤“Editorial:Accurate Data Needed,”The Himalayan,April 24,2019.https://thehimalayantimes.com/opinion/editorial-accurate-data-needed/.2019年5月1日。

(四)尼泊尔文化中宿命主义传统的影响

尼泊尔是一个宗教氛围浓厚的国度,印度教、佛教等主要宗教的因果报应及轮回思想深入骨髓,制约着人们的生活态度和行为方式。

对尼泊尔早期国际援助的一项研究显示,这些援助在很大程度上并未起到作用,因为援助的主体没有意识到,尼泊尔的普罗大众对改变现状没有足够的热情,而统治精英也不愿推动社会变革。总之,尼泊尔的社会体制使得该国往往仅一味地吸收由国际援助提供的额外资源,却很难将其转化为推动国家变革的资本。⑥John Whelpton,A History of Nepal,p.136.

要理解上述现象,追溯一下尼泊尔人有关援助的观念及其文化源头就变得尤为必要。历史地看,援助的概念是与宗教行为相联系的。富人们经常向寺院和庙宇捐献土地与财物,还会出钱建造供水系统和凉亭憩所,这些行为往往被视为获取宗教好处的代价。同理,人们向修道者、苦行僧、比丘和婆罗门祭司提供慈善捐助,是因为这些人被视为将一生献给了为社会整体谋福利的宗教事业,理当受到别人的供养。因而,要求布施或乞讨的行为并不被视为有失颜面的事,尤其是出于宗教原因。在印度教盛行的国家,对穷困之人进行施舍的做法与宿命主义思想大体来说并不相符。这种思想认为,人的处境由天命注定,是神的意志。贫寒痛苦的生活要么是为前世的错误行为赎罪,要么是为自己未来的某种精神精进做准备,因而介入他人的困境是不妥的。在宗教情境以外对穷苦之人的施舍并非天然的善行,倒可能被视为狂妄自大的傲慢行为。只有神祇会在合适的时候给世界带来必要的变革。①Dor Bahadur Bista,Fatalism and Development:Nepal’s Struggle For Modernization,pp.134-135.

尼泊尔人对援助的看法受到上述这种乞讨和施舍观的深刻影响。以宿命主义为基础的信仰多多少少限制了尼泊尔人对援助和开发的积极态度。拥有上述世界观的尼泊尔人在潜意识中不太希望外力去干预拥有自身规律的印度教社会。即使没有公开表达出来,他们也常常对外援采取冷眼旁观、置身事外的态度。这种态度常常令外援提供者和顾问们感到迷惑不解。

结语

尼泊尔凭借其敏感的地缘特性以及冷战时期与两大阵营保持等距离的不结盟政策,成为双方争夺的中间地带,这在客观上为它争取更多的援助提供了可能。尼泊尔也确实成功吸引了很多国家和国际机构的援助,以至于在过去几十年间,尼泊尔约70%的发展支出由外部援助提供资金。②Devendra Raj Pandey,Looking at Development and Donors,Kathmandu:Martin Chautari,2011,p.67.如此压倒性的外援存在使其在塑造尼泊尔的发展政策方面拥有巨大的权力。可以说,地缘政治强烈地塑造了这种外援的性质。和不少国家一样,这些援助令该国启动了现代发展进程,也取得了一些积极成果。不过,援助的不断注入也带来一些与很多非洲受援国相似的消极影响,如腐败问题加剧、债务负担加重,使得尼泊尔从一贫如洗的绝境中爬出来又掉进了严重依赖外援的陷阱当中。

若想改变这一局面,指望援助主体尤其是欧美国家和国际金融机构主动改变行为模式是不现实的。比较可行的路径是尼泊尔政府应尽快行动起来,制定相应的对策。比如尽早建立对外援规范管理的机制,将政府一向难以触及的非政府组织的援助与官方援助一并进行统计并纳入预算;建立援助与投资的登记制度,形成准确的数据库资料;按照五年计划及每个财年的目标制作援助指南,引导外援流向需优先发展的领域。尼泊尔政府还应提升并扩大自身对所有项目的规划、评估与监管能力,尽可能掌握自主权。另外,尼政府还应有针对性地加大教育投入,培养更多高质量的人才,以满足开发项目中对相关人力资源的需求。当然,尼泊尔政府更应改善其政治生态和治理方式,并对相关体制和陋习进行改革。没有这些领域的全面革新,外援很难对该国的经济增长和社会发展产生应有的影响,因为所有发展或脱贫的努力都取决于国家发展的内生动力及其坚定意志。