公共政策何以失败？*——一个基于政策主体角度的解释模型

□ 俞海山 周亚越

内容提要 一个国家或地区公共政策的成败直接关系到国家或地区的发展。公共政策追求成功，但失败常常相伴。从政府这一政策主体角度上说，公共政策失败的原因可归结为三个因素：超越权限、能力不足、缺乏良知，由此就可以从政策主体角度建立一个关于公共政策失败的解释模型。超越权限是指政府做了超越其职能范围之外的事；能力不足意指政府缺乏有效地采取并促进集体性行动的足够能力；缺乏良知则是指政府以追求自身利益为目标，政策偏离公共性。政策主体超越权限、能力不足、缺乏良知，这三个因素之间并不是孤立的，而是相互联系的，呈现出一种相互促进、互为因果的复杂关系。

一、问题的提出

公共政策追求成功，但失败常常相伴。无论中外，无论是国家层面的还是地方层面的，公共政策失败现象时常可见。在中国，例如，2013年厦门公交车纵火案发生后，福建省出台了个人购买汽油先申请、开证明、实名制的政策，结果广泛引发社会舆情，被称为“地方政府滥用权力”、“治标不治本”、“惰政”的政策典型，最后不了了之。再例如2019年，开封市出台住房“取消限购”政策，但第二天即遭撤回，成为最短命的“一日游”政策。在世界其他国家，公共政策失败现象同样广泛存在。詹姆斯·C·斯科特（James C.Scott）列举并分析了世界上众多失败的“国家项目”①，例如原苏联的工业化农场政策、德国的“科学林业”政策、巴西利亚的城市规划等。同样，在这次新冠肺炎疫情中，美国、印度、巴西等不少国家的抗疫政策明显失败，疫情至今不断蔓延，例如，根据美国约翰斯·霍普金斯大学数据，截止2022年2月12日，美国新冠肺炎确诊病例累计达7768 万例，累计死亡超过91 万例。公共政策失败不仅会阻碍国家和地区的发展，会引发政治和社会动荡，对稳定和人类生命带来极大的损害，极端的例子甚至导致个别国家解体。现实中广泛存在失败的公共政策，这迫使我们思考，公共政策何以失败？

对于公共政策何以失败问题，可以从不同角度进行研究。从政策系统的角度看，在影响公共政策是失败还是成功的各因素（政策主体、政策客体、政策环境）中，政策主体最为关键。戴维·伊斯顿(David Easton)的政策系统论认为，政策系统的运行是政策需求不断的输入——转换——输出的过程，政策环境把各种要求和支持传导给政策主体从而输入政治体系，并经过转换过程成为政治体系的输出，从而对社会作出权威性的价值分配即形成公共政策。在这一过程中，各种要求和支持的输入是政策系统运行的起点，但各种要求和支持只有通过政策主体才能进入到政策系统（即成为政策议程的内容），并且政策主体进一步决定了政策的制定、执行、评估、修正、终止等整个政策过程，可以说，政策主体是整个政策系统的关键因素。因此，本文从政策主体这一影响政策成败的关键因素出发来分析公共政策失败现象，试图从政策主体角度寻求并建立一个关于公共政策失败的解释模型。

进一步说，在影响公共政策是失败还是成功的各政策主体中，政府又处于主导地位。“政策主体可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织”②。严格地说，政策主体除了政府系统(包括立法、行政、司法等国家机构及其工作人员)之外,还有政党、利益团体、新闻媒体、专家学者、普通公民……。从整个世界范围看，在上述多种政策主体中，政府系统毫无疑问是居于主导地位的。因为现行世界上不同国家的政府，无论是三权分立或是议行合一，均只不过是政府系统内部运作方式的区别而已，并未在根本上动摇政府系统在公共政策中的主导地位。鉴于此，本文下面所称的政策主体是指政府系统（为表述方便，以下简称政府），包括作为整体的政府机构以及作为个体的公务人员。这里的“公务人员”在西方国家具体表现为政客、官僚，在中国具体表现为制定和执行公共政策的党政机关工作人员。

从政策主体角度来分析，本文认为，在一般意义上说，公共政策失败的原因可归结为三个方面因素：超越权限、能力不足、缺乏良知。

二、超越权限

政策主体超越权限（简称越权）是指政策主体做了超越其职能范围之外的事，通俗地说就是“政策主体做了不应该做的事”。

公共政策主体即政府是否越权，涉及到政府职能范围的界定问题。关于政府职能的范围，政治学家、经济学家、哲学家等一直存在争论，至今也没有标准答案，但有一个基本共识，即政府职能主要在以下两个方面：一是保护个人及其财产不受侵犯，二是提供公共物品。诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·布坎南（James Buchanan）把这两个基本职能概括为政府的保护职能和生产职能。对于第一个职能，约翰·洛克（John Locke）早在三百多年前就已指出，由于个人经常受到“他人侵犯”的威胁，所以每个人“都希望加入团体，该团体的所有人为共同保护他们的生命、自由和财产已经联合起来，或者愿意为此联合起来”③，对于政府的这一职能，学界几乎没有什么争议。对于第二个职能，虽然学者普遍认同由政府提供公共物品比市场提供更有效率，但是具体涉及到哪些公共物品应当由政府来提供这个问题，依然存在很大争议，因为“某种物品是公共物品并不一定意味着市场无法提供这种物品”④。因此，如果政府超出了其应该提供公共物品的范围，那就会构成越权。

在计划经济下，不仅公共产品由政府或政府控制的企业提供，大量的私人产品也由政府或政府控制的企业提供，市场的职能被压缩到极小范围。计划经济本质上是一种管制经济，由政府替代市场主体（企业、消费者）作决策，政府集中决策的方式抑制了企业家的创新精神和个人消费者的自主性。实践证明，市场是最有效率的资源配置方式，计划经济虽然在特定历史时期有其存在价值、有一定历史功绩，但其相比市场经济而言的低效率，也意味着计划经济存在着政府越权的地方——政府干了本来应该由市场干的事。党的十四大提出要使市场在资源配置中起 “基础性作用”，党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步明确要使市场在资源配置中起“决定性作用”，这是我国对经济体制、经济运行方式的两次重大改革，也是对政府职能范围的两次重大矫正。

从当代世界范围看，尽管计划经济已经极少，但政策主体越权现象却依然广泛存在。在当代，政策主体越权干预，常常表现为政府垄断性生产公共物品，以及面对外部效应、收入分配不均时的政府干预。政府越权，起因可能是那种根深蒂固的观念：认为市场不完美，“市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”⑤。市场是非中心化或分散化来引导人类经济活动的过程，价格是核心机制，自利是主要动机，当市场所产生的结果似乎存在缺陷 （即所谓市场失灵）时，例如存在外部效应、公共物品缺失、收入分配差距较大等等……，许多人就希望政府那只看得见的手来干预、来调节市场那只看不见的手。实际上，上述观点并不完全成立，“政府主导的干预措施主要针对市场失灵，从而使政府在纠正这些失灵中发挥中心作用。但是正如我们今天都已认识到的，隐含于这一普遍性观点之中的机构性假设过于简单化。”⑥实践已经证明，就像市场本身是有缺陷的、市场会失灵一样，政府行为也有其内在局限性、政府同样会失败。人们越来越认识到，基础设施、社会服务和其他商品和服务由政府作为垄断性的提供者来提供不可能产生好的结果。

以公共产品为例，理论和实践两方面均已证明，并非所有的公共产品均应当由政府来提供。

从理论上说，公共选择理论（public choice theory）已经揭示了由政府提供公共产品导致低效率的原因。（1）公共物品的估价或评价上的困难。政府机构提供公共物品所追求的是社会效益,而非经济效益,而社会效益的衡量缺乏准确的标准和可靠的估算方法及技术。公共物品衡量标准和估算技术的缺乏，使得无法找到一个供求平衡点，即政府无法找到边际收益等于边际成本时的那个帕累托最优均衡点，从而使得实际公共物品的供给要么过剩，要么短缺。（2）政府机构缺乏优胜劣汰的竞争机制。市场竞争形成优胜劣汰使得效率高者胜出、得以生存，效率低者被淘汰；而政府机构提供公共物品并未面临其他主体直接的竞争，即使低效率运作甚至亏损，仍能持续生存下去，形成了所谓的“X 低效率”。（3）存在超额生产公共产品的倾向。政府及其官员虽无企业那样的利润动机，但却希望自身机构及人员规模最大化，以增加机构和官员自身的权力和升迁机会，因而存在超额生产公共物品的内在倾向，导致公共产品的供给过剩，形成资源浪费。应当说明的是，这里的“过剩”指的是超过了“帕累托最优” （Pareto Optimality）供应量，而并非绝对过剩。例如，“我们要完全消除污染”，这种不计成本、追求完美的目标行为意味着政府虽然迎合和满足了社会需要，但却不符合经济效率原则。

从实践上看，张五常、科斯等学术大家早就发现，不少公共产品、外部效应问题事实上就是由市场来提供或解决的。例如蜜蜂给果园授粉外部效应问题、灯塔照明等公共物品问题等。张五常（1973）对华盛顿州的养蜂业和苹果种植的研究发现，蜜蜂在寻找花粉时为苹果树授粉，其无意中产生的外部效应也有其市场——果园业主因为蜜蜂的服务付钱给养蜂人。科斯（1974）检验了英国灯塔的历史，发现灯塔虽然是公共物品，但一直以来都是由私营公司建造和维护的，灯塔业主被允许在船只靠岸时向他们收费。类似地，广播属于公共物品，但是仍然可以由市场来提供，“搭便车”的问题已经由使用广告来解决，而不必直接向听众收费。事实上，当生产公共物品的收益较高时，企业家或者说市场就会找到创新的办法来解决“搭便车”的问题。因此，诸如蜜蜂给果园授粉等外部效应问题、灯塔照明和广播电视等公共物品问题，表面上是市场失灵、需要政府干预，实际上并不是。“大部分外部效应不是市场失灵导致的，而是因为欠发达的或不够详细的产权导致的。”⑦

而且，政府越权会导致公共政策失败进而引起经济增长被抑制，这已得到了实证检验。一国的政府活动和相应的政府规模（表现为政府支出的大小）与经济增长之间存在相关性。通过对经济合作与发展组织（OECD）23 个长期成员国1960-1990年的政府规模和经济增长之间关系的实证研究，结果表明，政府规模和实际GDP 的长期增长之间存在可测的负相关性。政府支出在GDP 中的份额每上升10%，会导致经济增长大约下降1 个百分点⑧。类似地，某一特定国家的时间序列数据也可以用来研究政府规模与经济增长之间的关系，Edgar Peden 通过对美国的实证研究，其结论是当政府支出大约是GDP 的20%时，将出现最大化经济增长率，超过这一支出规模则经济增长率出现下降；Gerald Scully 的研究结论认为21.5%-22.95%是拐点值⑨。尽管不同学者的研究结论对于政府支出的拐点在数值上存在差异，但均表明政府活动的扩张在超过某一点之后，将最终给经济施加负面影响。可惜的是，在过去的一个世纪中，世界各国政府的规模及其管辖的事务范围都大幅度扩张。究其原因，在二战前，主要是政府必须解决因大萧条带来的经济社会问题；在二战后，工业国中福利国家增加迫使政府支出相应增加，而许多发展中国家采取了政府主导的发展战略。直至目前，大多数经济合作与发展组织（OECD）国家和金砖国家（BRICS）的政府规模都超过上述拐点值（参阅表1），瑞典、丹麦、法国在2005年时政府支出占GDP 比例曾一度超过50%，这也意味着世界绝大多数主要国家的政府是存在越权行为的。

表1 世界部分主要国家政府支出占GDP 比重 （单位：%）

政策主体超越权限的背后原因，往往或者是因为能力不足，或者是因为缺乏良知。下面进行具体分析。

三、能力不足

世界银行认为，“政府能力是指有效地采取并促进集体性行动的能力”⑩。据此，政府能力不足意指政府缺乏有效地采取并促进集体性行动的足够能力，常常表现为政府对社会治理的专业知识、治理能力不足。通俗地说，政府能力不足就是政策主体“主观上想做好，但实际上未能做好”，简单说就是“好心办坏事”。正如兰迪·T·西蒙斯在回答“政府为什么失败”时说的：“问题根本不在于坏人，而在于想做好事的人”⑪。政府能力不足还暗含下面这种情形：政府的能力与其承担的职能不匹配，许多政府在缺乏资源和能力的条件下试图做过多的事项（这其实也是本文前述的政府越权的表现），而没有把政府行为集中于对发展起关键作用的核心公共活动。

政策主体专业知识不足、掌握的信息不全、组织协调能力不强是导致政策主体能力不足的重要原因。以信息方面为例，政府作为政策主体在决策时需要大量的信息，但政府获取相关信息存在多方面不足。（1）信息不完全。20世纪后半叶开始，随着计算机的出现和逐步普及，人类进入信息时代，信息量、信息传播和处理的速度以及应用信息的程度等都以几何级数的方式增长，出现了所谓“信息爆炸”，许多公共政策实际上往往是政府在信息不完全的情况下作出的，这就可能导致决策失误。（2）信息不及时。政府决策方式不同于市场决策方式，市场因为是分散决策，所以市场主体可以直接感知市场信息并随时根据市场变化信息快速作出反应，而政府则是集中决策，需要比市场决策更长的时间作出反应。（3）信息失真。政府作为一个大型组织，可视为一个巨大而复杂的信息系统，不断地传送和接收信息。信息失真可能出现在起点上——从大量信息中筛选出有用信息的地方，也可能出现在传递过程中，甚至出现在最终的接收点上。信息失真可能是由于信息筛选者和传递者的有意扭曲，也可能是他们无意之失误。但无论如何，“在一个组织系统中，人们永远不能确定，一条信息能够无误地或者不加曲解地到达员工或者客户那里。的确，信息传递是一项具有很大风险的事情。”⑫

古今中外，由于政策主体能力不足而导致政策失败的案例比比皆是。

在中国，典型案例如2010年9月，广州市政府公布了10 项“亚运大礼包”，其中包括在亚运会、亚残运会期间累计30 天，全市公交地铁将向市民免费开放搭乘。该公共政策实施一周后，公交地铁的日均客流量比免费政策实施前翻了一倍，公交地铁被挤爆，交通几乎瘫痪，“公共交通免费一周来，公交地铁的日客流量高达1754 万人次，地铁日客流量更是近800 万人次，大大超出地铁运输能力，地铁一直超负荷运行，一周来启动三级客流控制高达144 次，严重影响地铁正常安检和亚运安保工作进行，同时对市民上下班正常出行造成极大不便。”⑬最后，广州市政府不得不转变亚运期间公共交通优惠政策的方式，将全民免费改为发放现金交通补贴。显然，广州上述政策出发点是好的，是为了让公众在亚运会期间享受福利，但由于政策主体的能力不足——对于免费公交政策可能带来的客流增加问题，缺乏足够的分析和预测能力——结果导致全城交通瘫痪。这是典型的由于政府能力不足而导致的公共政策失败。

在西方国家，有一个有关“科学林业”的案例典型反映了政府的能力不足问题。科学林业的发展起源于1765-1800年的普鲁士和萨克森，并在19世纪逐渐成为德国、法国、英国、美国等林业管理技术的基础。科学林业在国家权力的支持下把真实、多样和杂乱的原生森林转变为新的、单一的森林。在这个过程中，树木在同一时间内在林地中成行成排地栽种，与此同时，矮树丛被清除，树种被削减（往往是变成单一品种），枯死的树和灌木残桩也被移除，詹姆斯·C·斯科特把这种政策概括称为“森林的简单化”⑭。这种被清理的森林非常容易管理，且短期内林木产出量增加了，但由于大大减少了昆虫、哺乳动物和鸟类的多样性，而它们恰恰是森林健康、土壤恢复过程所必需的。正因为所谓的“科学林业”的失败，最后出现了“林业卫生学”、“恢复林业”，为了增加生物多样性，人们不得不把蚁群、蜘蛛等昆虫和鸟类等引入森林⑮。

特别在当代社会，是一个高度复杂性、高度不确定性的社会，这使得公共政策主体显得更加能力不足，从而进一步增强了公共政策失败的风险。虽然复杂性、不确定性、风险贯穿人类发展的始终，但在人类不同历史时期，这些复杂性、不确定性、风险的广泛性程度是有显著差异的。世界近代以来的社会所呈现给我们的是低度复杂性和低度不确定性，而在20世纪80年代以来的全球化、后工业化进程中，我们的社会则呈现出了高度复杂性和高度不确定性的特征。在低度复杂性和低度不确定性条件下，人类透过偶然事件和随机事件去发现必然性，去探索未知、发现规律、预测未来，赋予了人类以极大的征服自然和驾驭社会的能力。然而，在当代社会高度复杂性和高度不确定性条件下，上述这种思维方式陷入了困境，张康之先生指出：“我们既有的社会治理模式和行为模式是在工业社会的低度复杂性和低度不确定性条件下建构起来的，虽然在近代数百年中取得了辉煌业绩，但不能适应高度复杂性和高度不确定性条件下的社会行动的要求。”⑯而且可以肯定的是，未来，这种复杂性、不确定性仍将继续存在并不断增强，从而会进一步加剧政策失败的可能性。

科学技术进步及其应用，虽然一定程度上可能减少政策主体能力不足的程度从而减少政策失败的概率，但不能从根本上解决政策失败问题。近代工业革命以来，人类每当面对各种自然的、社会的问题，往往通过科学发展、技术进步得以解决，科学技术进步确实把人类社会发展推向了新的高度、走向新的文明。然而，科学技术进步也有两面性，技术在推动各种问题解决的同时，也增加了问题的复杂性和不确定性，甚至增加了问题本身。正如齐格蒙特·鲍曼（Zygmunt Bauman）所说：“伴随着技术的进步，需要解决的人类问题不是在减少，而是在增加。寻找越来越多的新问题、前所未有的问题和先前不可想象的问题是技术的真正工作，这逐渐地、不断地成了它的使命。”⑰在当代，公共政策决策中大数据技术的应用、计量模型定量分析技术的应用，可能使得决策变得更加科学、更加精准，可能在一定程度上能减少政策失败的风险。但是，由于现实社会和问题本身的复杂性和不确定性，任何计量模型都只是考虑了现实中的部分主要变量，抽象了一些次要的影响因素，而一个很小的被抽象掉的次要因素很可能引发巨大的变动，这就是所谓的“蝴蝶效应”。更何况，公共政策无论是经济的还是政治的、社会的，其治理的是社会领域，均无法像物理学科那样作精准的判断和预测。

四、缺乏良知

如果说政策主体能力不足是指政策主体 “好心办坏事”，那么政策主体缺乏良知则是指政策主体以追求自身利益为目标，导致政策偏离公共性。世界银行研究报告区分了政府“精明强干”和“有效性” 两个概念，从中我们可以窥见这里所称的“缺乏良知”与上面所说的“能力不足”之间的区别。“精明强干在指国家时，是指有效地实施并推动集体行动的能力，它包括法律与秩序，公共卫生以及基础设施等。有效性是指利用这些能力以满足社会对这些物品需求的结果。一个政府也许精明强干，但是如果这种能力不是用于社会利益上，那么它就不是很有效的。”⑱这一引文中，“精明强干”反映的是政府能力问题，政府不精明强干意味着能力不足；“能力不是用于社会利益” 反映的是政府缺乏良知问题。政府能力不足、缺乏良知，这两种情形均会导致政策有效性的丧失，公共政策失败。

关于政府这一政策主体究竟是利己的还是利他的这一问题，理论界存在一个认识不断变化的过程，且不同学科的学者有不同认识。在早期，特别是在早期的政治学者看来，政府是公共利益的代表，是为了公众的利益奉献自己的专业知识和管理才能，他们平衡利益冲突和各方要求以达成有益社会整体利益的结果。后来许多学者认为，政府有双重属性，一方面，政府追求公共利益；另一方面，政府又有其自身利益，因而其立场和行为会随着政治风云的变化而摇摆 （当然也有信念、立场、行为坚定者），在实际过程中，取决于政府的价值取向、对公共问题的认识程度以及公共问题的属性等。而20世纪中叶以后出现的公共选择理论则进一步认为，政府（政府及其官僚）以追求自身利益最大化为目标，在本质上也是“经济人”，“政治家们被假设为具有能使他们再次当选的机会最大化的行为。他们被假定是选票最大化者——正像厂商被看作是利润最大化者一样”⑲。

笔者以为，关于政府是利己的还是利他的这个问题，应当从规范、实证两个不同角度来分析。

从规范角度上说，政府应该是完全利他的，应当是为整个社会服务。公共性是公共政策形成的逻辑起点，是公共政策的元属性，是公共政策的价值基础和精神内核。美国当代著名公共行政学家、西方新公共行政学派领军人物弗雷德里克森（H.George Frederickson）教授指出，新公共行政理论在公共行政目标和理论阐释上强调社会公平（social equity），强调行政官员“应当致力于良好管理和社会公平，要把良好管理和社会公平视为价值标准，视为必须要完成的事情，或者视为行政目标的理论阐释。”⑳——这显然是从规范角度上说的，如果用弗雷德里克森教授自己的话来说，那就是“追求社会公平真正为公共行政提供了一个规范基础”㉑。所以，政府应当以公正、公平、正义作为唯一的目标追求。专注于研究政府质量的瑞典哥德堡大学研究员索伦·霍姆伯格 （Soren Holmberg）、博·罗斯坦（Bo Rothstein）把“政府质量”定义为“公正的政府制度”，把公正无私的政府定性为“好政府”，强调政府“当行使公共权力时，基本的准则应当是公正无私”㉒。

然而，从实证角度上看，政府事实上并不是完全利他的。政府虽然有利他的一面，但政府也有自己的私利，也有利己的一面，因为政府是由人组成的，人总是有其自身利益追求的。马丁·兰多（Martin Landau）在其公共行政学经典文献“冗余、理性和重复与重叠问题”一文中指出“如果‘人皆天使’，那由这些天使组成的系统就简单多了。但人非天使，而且这就是创建于费城的那个组织的根基所在。”㉓政府的利己心是其“非天使”特性的重要表现。因此，当政府自身利益与公共利益发生冲突时，政府就可能追求自身利益而损害公共利益。世界上所有国家的政府均处于利他、利己两个极端之间，索伦·霍姆伯格和博·罗斯坦根据各国政府的公正程度实证测量了各国政府的公正水平，构建起一个公正指数来评估和反映不同国家间的差异，以此判断“好政府”的程度。他们的研究发现，各国政府的公正指数差别很大，洪都拉斯、巴基斯坦、委内瑞拉等国家的公共行政部门被认为是最不公正的，而最公正的政府是澳大利亚、加拿大和挪威㉔。

因此，政府并非必然是有良知的。世界上确实存在有良知的政府，政府也存在有良知的时候，但也有些政府、有些时候，政府是利己的。政府在公共政策中寻求自身利益，这种现象在中西方国家均存在。在当代中国，“为人民谋幸福”是政府的初心，但只要客观地观察现实，我们就不得不承认，公共政策也会有非公共性的表现。例如，我国现实中存在着“政府权力部门化、部门权力利益化”现象，在具体政策的制定和执行等过程中高度依赖部门，把狭隘的部门利益置于公众利益之上，以巩固和扩大部门的权力和部门人员利益。这既会造成不同部门之间政策的冲突，也会导致利益流入部门所在的人员身上。当然，政策主体追求自利，这种利益不仅仅是经济上的，还可能是政治上的。在西方国家，在任政府及其官员有时为了谋求职位提升、连任等原因出台相关政策，以至于在西方国家常常出现所谓“政治操纵的经济周期”㉕，即政策主体的自私自利以一种政治经济周期的形式体现出来。兰迪·T.西蒙斯指出，在美国等西方国家，在任的政府常常表现出一种明显的习性，会在大选前一两年采用通货膨胀的政策——不是因为他们想要增加通货膨胀而是想要减少失业——因为在大部分选民的心目中，减少失业是好事。在任政府及其官员为了获得尽可能多的选票，在大选前人为降低失业率，而用来减少失业的开支，结果却导致大选结束后通货膨胀。随着通货膨胀上升，公众的不满日益增加，因而又不得不采取反通货膨胀的政策。事实上，在西方国家，如果经济情况被认为很糟糕，政客们就会变得更重要，就会有更多的预算可以支出，就会有更大的权力，甚至还可以获得更多的自信——因为他们在与经济不安全作战。

公共政策的本质是利益调整，所以，如果政府凭借其在政策过程中的特殊地位来追求自身利益，则必然导致政策偏离公正目标，引发政策失败，其机理在于：（1）影响政策问题进入政策议程，凡有利于政府的问题会被纳入到政策议程，凡不利于政府的政策问题会被有意地搁置、排斥，难以进入政策议程。（2）影响政策方案的选择，政府会采取说服和诱导等 “偏见的动员”（mobilization of bias）㉖方式对其他政策主体施加影响力，使其他主体逐渐形成与政府相同的政策偏好，使得有利于政策主体利益的政策方案胜出。（3）影响政策执行,使政策执行变形甚至拖延、抵制政策的执行。现实中，上下级政府之间出现所谓“上有政策、下有对策”现象，就是政策执行偏差的典型表现。（4）影响政策评估，政府为了作出有利于自身的评估结论，会对政策材料进行有利于自身利益的取舍、整理和加工，导致政策评估结论不科学、不公正。在上面整个过程中，如果其他主体对政府这一政策主体缺乏足够的制约机制和制约力量，则政策就会偏向政府自身利益，或者说政策偏离公共性。

结束语

应当充分看到公共政策主体的时代差异性和国别差异性。鉴于政策主体超越权限、能力不足、缺乏良知是导致公共政策失败的三个因素或三种情形，由此我们就可以从政策主体角度建构一个由上述三个因素组成的政策失败解释模型（如图1），这一模型从政策主体角度揭示了公共政策失败的机理。虽然同时出现上述三种情形的政策主体也许在现实历史上并不多见，但政策主体只要出现三者情形中的任何之一种，则其公共政策往往就是失败的。上述三个因素，是从整个世界一般意义上说的，即具有共通性，但具体到不同时代不同国家，又有时代性和国别性，特别是在政策主体是否缺乏良知这一方面，当代中国政府践行以人民为中心的发展思想，这与西方国家政府之间存在着根本区别。

图1 公共政策失败的解释模型——政策主体视角

政策主体超越权限、能力不足、缺乏良知，这三个因素之间并不是孤立的，而是相互联系的。一方面，政策主体的能力不足、缺乏良知均会引发越权行为：即政策主体的越权行为，可能是因为政策主体的能力不足所导致——因为能力不足（例如专业知识缺乏），所以干了许多不应该干的事；也可能是因为政策主体的缺乏良知（即追逐私利）所导致——明知道不应该干，但出于自利还是干了。另一方面，政策主体的能力不足与缺乏良知之间也呈现一种相互促进、互为因果的复杂关系：政策主体因为能力不足，就缺乏事业追求，可能转而追逐私利；反过来，政策主体因醉心于追逐私利，就往往无暇提升能力，加剧能力不足。

注释：

①詹姆斯·C·斯科特所谓的“国家项目”是政府用权力推动的，相当于公共政策项目或公共政策。

②陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第l07页。

③John Locke，Treatise of Civil Government，1690，ed.Charies Sherman（New York：Appleton-Century-Crofts，1937），82.

④卢瑟尔S.索贝尔等：《经济学：私人与公共选择》，机械工业出版社2009年版，第53页。

⑤詹姆斯·布坎南：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版，第13页。

⑥⑱世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第1、3页。

⑦⑪㉕兰迪·T.西蒙斯：《政府为什么失败》，新华出版社2017年版，第350、346、324页。

⑧James Gwartney，Robert Lawson，Randall Holcombe，“The scope of Government and the Wealth of Nations”，The Cato Journal（Fall 1998），90～163.

⑨Edgar Peden，“Productivity in the United States and Its Relationship to Government Activity：An Analysis of 57 Years，1929-1986”，Public Choice 69 （1991）：153～73；and Gerald Scully，What is the Optimal Size of Government in the United States（Dallas，Tex.：National Center for Policy Analysis，1994）.

⑩世界银行：《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第3页。

⑫㉓马丁·兰多：《冗余、理性和重复与重叠问题》，源自杰伊·M.沙夫里茨，艾伯特·C.海德：《公共行政学经典》，中国人民大学出版社2019年版，第301、301页。

⑬广州亚运会取消公交免费此前免费一周挤爆地铁，2010年11月07日，https：//news.qq.com/a/20101107/000041.htm

⑭詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，社会科学文献出版社2019年版，第14页。

⑮Rachel Carson.Silent Spring，Boston：Houghton Mifflin，1962.197.

⑯张康之：《为了人的共生共在》，人民出版社2016年版，第1页。

⑰齐格蒙特·鲍曼：《被围困的社会》，江苏人民出版社2006年版，第131页。

⑲保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》，下册，中国发展出版社1992年版，第1176页。

⑳㉑H.乔治·弗雷德里克森：迈向新公共行政，源自：杰伊·M.沙夫里茨，艾伯特·C.海德：《公共行政学经典》，中国人民大学出版社2019年版，第314、324页。

㉒㉔索伦·霍姆伯格、博·罗斯坦：《好政府：政治科学的诠释》，北京大学出版社2020年版，第4、31～33页。

㉖米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，中国青年出版社2004年版，第35页。