智慧城市“下沉”发展的路径思考

吴琦 邹怡

随着《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》出台和智慧城市、数字乡村、城市治理等相关政策的不断完善，新一代信息技术不断创新应用带来的成本下降，以及地方发展数字经济寻求经济增长新动能的需求，智慧城市正在从一线城市逐步下沉发展，地级市、县级市、乡镇以及农村地区正逐步成为我国新型智慧城市建设的新空间。

一、智慧城市向下沉地区发展趋势明显

（一）国家政策为智慧城市“下沉”发展保驾护航

建设网络强国、数字中国、智慧社会，推进国家治理体系和治理能力现代化，是党中央、国务院提出的重要国家战略，智慧城市建设成为新发展阶段落实国家战略的重要抓手，受到全国各地政府的高度重视。基层的数字化发展是网络强国、数字中国、智慧社会的重要组成部分，基层现代化治理是实现国家现代化治理的基石。在国家总体战略指导和推动下，智慧城市建设范畴不断向基层延伸。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确了未来几年我国建设智慧城市和数字乡村的重要任务，分级分类推进新型智慧城市建设，加快推进数字乡村建设是“十四五”时期发展基本要求。《国家发展改革委办公厅关于加快落实新型城镇化建设补短板强弱项工作 有序推进县城智慧化改造的通知》中提到，部署推进各地县城智慧化改造建设，提升县城数字化、网络化、智能化基础设施水平。作为分级分类推进新型智慧城市发展的重要组成部分，地级市、县级市、乡镇以及农村地区正逐步成为我国新型智慧城市建设的新空间。在国家总体战略指导和推动下，智慧城市建设范畴不断向基层延伸，进入“下沉”阶段。

（二）地方政策推进智慧城市建设发展

所谓的下沉市场，也就是位于我国的三线城市—六线城市、县镇、农村地区的市场。根据第一财经发布的《2021城市商业魅力排行榜》，对我国337个地级及以上城市进行评选，截至2021年1月，我国三线城市70个、四线城市90个、五线城市128个；另外，根据中国信通院不完全统计，我国县级市数量超过300个，建制县达到1万多个。本文所指下沉地区主要以三线以下城市和县镇为主。

根据中国信通院2020年12月发布的《智慧城市产业图谱研究报告（2020年）》，目前我国出台智慧城市顶层规划的城市整体上已经超过50%，71%的地级市、24.5%的县级市开展了新型智慧城市顶层设计，新城新区也刚达到平均水平，正逐步推进智慧城市建设。可见，部分地级市、县级市智慧城市顶层设计仍属空白，并存在巨大发展空间。本文按照华东、华南、华中、华北、西北、西南、东北地区划分，选择各区域三线及以下城市、区、县镇，对部分下沉地区在智慧城市相关政策出台情况进行梳理（见表）。

表 我国下沉地区部分地方智慧城市政策汇总

二、下沉地区智慧城市发展问题

我国多数地方的智慧城市发展仍处于智能化发展的初级阶段，且呈现出发展不均衡的现状，下沉地区智慧城市建设不仅在数据共享、城市运营、网络安全等方面存在一些问题和短板，而且相较于智慧城市建设先进地区，在顶层设计、基础设施建设、资金和智力支持等方面也较为薄弱。

（一）顶层规划设计有待补齐

目前，下沉地区顶层规划缺失、统筹协调缺位现象严重。由于缺乏对智慧城市建设的统一规划，导致实施方案和建设模式不清晰，重复建设现象严重，造成资源浪费。相关标准的缺失，导致了信息化系统建设的技术标准、数据格式标准不统一，易造成后期系统融通、数据汇聚共享困难。另外，城市在智慧城市建设中尚未有明确的统筹协调部门，也是亟需解决的问题。不少城市在智慧城市推进中没有明确统一的牵头机构，部门间分工和协同机制尚未建立，智慧城市建设的节奏和步调难以协同，各部门推动力不足，无法有效整合信息资源。此外，有些城市没有明确的牵头部门，导致各个部门根据自身需求自行建设。

（二）基础设施智能化水平有待提升

当前，部分城市的信息基础设施明显滞后于经济社会的快速发展。信息建设基础的薄弱，成为智慧城市发展的障碍。下沉地区的智能化基础设施较为落后，设备老化严重，缺乏内部沟通交流的通信工具。信息录入或用户交流主要依赖人工，投入大、时效慢，各部门自有业务系统的综合能力有待提升。同时，下沉地区在网络基础、物联网、云计算、智能终端等数字化基础设施建设也更为薄弱，城市发展缺乏足够的技术支撑。

（三）数据价值有待深入挖掘

目前下沉地区城市数据仍处于“沉睡状态”，城市未能有效地利用数据形成知识沉淀，难以发挥以“数”治城、兴业、惠民的价值。分散、不流通的数据，导致了数据无法横向融通共享，形成了数据孤岛。数据缺少共享，审核流程和节点数据不透明，使城市服务办事流程臃肿、赘重，增加了不必要的人力、物力成本，效率低下。数据有沉淀、无分析、不共享，没有发挥数据价值，在疫情防控过程中，针对突发事件，暴露出城市治理过程中对数据共享、应急协同的强大需求，疫情防控常态化下，缺乏能力构建疫情防控体系。

（四）城市安全防线有待夯实

随着物联网、智能终端、云计算等新型科技技术为城市生活和管理带来便利的同时，网络空间安全形势日益严峻。复杂多样的应用场景，数量庞大的网络和数据资产，导致网络攻击的暴露面无限扩大，网络安全防护的薄弱点不断增加。在数据安全方面，缺乏相应的法律法规、政策文件及标准规范来保障数据安全，对数据的收集、存储、处理与发布等尚未实施有效监管。在系统安全方面，缺少网络安全态势感知，无法及时对各类安全威胁进行发现识别、分析理解和响应处置，需要加强系统的防护、检测、响应和恢复。系统安全的漏洞会造成城市安全风险。

（五）城市运营意识有待深化

重建设轻运营是目前大多数智慧城市建设的“通病”，而由于城市运营意识淡薄、运营机制缺失，导致智慧城市运行效果差强人意。从根源上来看，智慧城市建设作为“一把手”工程，大都沿用传统城市建设和管理的思路和方式，对于智慧城市持续迭代创新且需要全生命周期管理的特性认识不足。例如，城市服务APP无法持续发展，僵尸APP现象严重。城市APP在运行运营过程中产生的数据，难以转化为数据资产，对外输出产生价值。同时，下沉地区缺乏专业的技术、维护、运营人才，在平台运行、智慧门户等方面的运维需要依靠外部IT厂商，因此，更需要人才本地化实现属地化运营。

（六）地方财政匮乏有待解决

在我国经济新发展阶段的大背景下，叠加疫情影响，随着地方政府债务压力上升，多数地方项目投资审核趋严，支出安排有保有压，非重点、

非刚性支出被明显压减，智慧城市建设资金紧缺。地方政府由于需要投入大量的基础设施建设，在信息化建设投入中资金压力较大，难以推进智慧城市的建设。加之近年来为防范化解地方政府隐性债务风险的一系列文件持续收紧了政府举债融资的相关政策，重塑地方政府财政纪律，公共项目所需要的建设和运营资金的来源逐步被限缩和规范化。为推进智慧城市建设，在合理安排财政预算的基础上，地方政府需要多元化融资。

（七）地方政府智力支撑有待加强

智慧城市下沉发展逐渐暴露出当地政府对智慧城市整体认知不够深入，对新鲜事物的接受度较先进城市略显保守，下沉地区多数地方政府对当地智慧城市的建设目标、模式、内容、实施路径尚不清晰，甚至对要开展智慧城市及其对当地经济社会的影响和意义没有想清楚。由于地区对智慧城市认识不足，造成偏向头部企业的品牌效应，容易被企业“绑架”，导致需方和供方的目标错位。如有些城市提到企业提供的解决方案过于专业或者超过当地实际使用需求，不适用且成本高。

三、下沉地区智慧城市发展的相关建议

（一）坚持协同联动完善顶层设计

1.加强顶层规划设计。下沉地区多处在城市行政级别的中间，需要做到与上级智慧城市的衔接和跨层级融通，并能向下提供统一指导。在充分遵循上级智慧城市顶层规划设计的指导下，结合地方实际，注重上级城市治理和服务的向下衔接，开展能够突出当地特色的顶层规划，并能为下级地区提供统一的基础设施支撑。

2.建立智慧城市标准体系。标准是智慧城市的互联互通提供基本的规则和准绳。有经济实力的地方政府可构建适合本地特点的地方标准，帮助在智慧城市建设方面有较强技术实力和业务经验的企业牵头组建协会或联盟，制定相关的地方标准，规范市场秩序，以标准创造智慧城市建设质量。

3.全面落实政务服务流程再造。智慧城市建设服务于城市管理方式和治理模式转变，尤其在建设初期，涉及项目申报、立项、审批等多个部门业务、流程、责任人的，涉及包括审批部门、财政部门、工商部门、社保部门、行业主管部门，“一网通办”“一网统管”“一窗受理”“一站办结”“一码通行”的新服务，从源头做好部门协同、集中办公、移动办公、数据共享，梳理清楚事项清单，进而进行简化和流程变革，可实现多证合一、线上线下各环节高效协同。对政务服务事项梳理，简化和优化流程，流程再造。

（二）适度提升基础设施智能化能级

1.完善基础设施支撑。对传统基础设施进行数字化改造，加强人工智能、物联网、云计算等在城市道路、管网、灯杆等传统基础设施领域的应用，全面提升城市智能化水平；加快计算设施、新型网络通信设施建设，扩大城市的网络覆盖范围，提升全域感知能力、连接能力和信息传输能力；构建数据共享平台、云计算、信息安全等数据感知、采集、存储、计算等数据共享基础设施，形成先进、开放、包容的城市智能中枢，打造坚实的城市数字底座。

2.联通系统孤岛。建立城市统一的基础平台，汇聚城市的物联网、互联网、通讯网、政务云等基础设施，并通过城市物联网数据、地图数据等实现对城市的整体感知。打造城市的统一数字操作系统，集成城市基础设施，融合数据资源，共享业务能力。构建城市的数据中枢，形成跨部门、领域、系统、层级等的泛在连接，打破平台、应用、网络形态和地域边界，打通数据流、信息流、业务流，实现城市数据大融合，业务大协同。

3.适度智能化。结合下沉地区经济社会发展总体水平，以简单实用为原则，在满足当地政府、企业、个人需求的基础上适度超前建设，做到“能用、会用、好用、适当超前”，避免智能但不实用带来的资源浪费。

（三）建立健全数据融通机制

1.加强政务部门间非涉密数据的融通共享。以共享为原则，不共享为例外，建立政务信息资源共享机制、信息共享工作评价和监督机制，完善对共享信息采集、共享、使用全过程的身份鉴别、授权管理和安全保障机制，助力政府通过数据融通共享和大数据分析进行科学决策，提高行政办公效率。

2.建立政企数据共享流通机制。在省级已出台的政务数据开放共享相关规范的基础上，制定本地政务数据开放共享相关政策，规范数据共享的目录和数据交换标准，推进数据分级分类共享交换，明确政企数据共享的用途、权责等要求；企业向政府公开不易获得的原数据、算法或者基于特定应用的计算结果，政府负责企业数据安全。政企数据共享助力政府监管和社会治理，降低企业获得数据的成本，提高数据的整体使用效率。

（四）加牢加固城市安全防护

1.强化网络安全数据保障。深入贯彻落实相关法律法规要求。严格落实《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《关键信息基础设施安全保护条例》《汽车数据安全管理规定》等法律法规。建立数据分类分级保护体系，分领域、分行业细化城市安全数据管理机制，明确不同数据安全级别的技术和管理防护措施，筑牢城市发展根基。

2.提高系统安全，加强对系统的防护、检测、响应和恢复，有效应对智慧城市安全技术风险。建立网络安全态势感知体系，及时对各类安全威胁进行发现识别、分析理解和响应处置。

3.广泛应用国产信创产品。在不影响智慧城市整体成效的前提下，城市信息/网络安全、基础软件（操作系统、数据库、中间件）、办公软件、云服务等领域，应用自主可信的国产信创产品，智慧城市基础设施的数据安全、网络安全，降低安全风险隐患。

（五）建立城市长效运营机制

1.加强组织领导。按照管运分离原则，成立以智慧城市“一把手”为组长的城市运营领导小组，为城市运营提供战略指导和决策；成立以智慧城市建设主要牵头部门为责任主体的实体管理机构，负责统筹协调城市运营相关事宜，包括城市运营平台建设、运营模式选择、相关政策制度制定等。

2.按照属地化运营、盈利性探索的原则开展城市运营。以政企合作方式，由当地政府与本地国有企业成立平台公司，或通过引入具有实力的央企国企在本地成立子公司，或由当地政府与专业的第三方运营公司成立合资公司等，本地化运营实体；依托企业技术优势，通过城市非涉密全域数据的有偿性开放利用，支持企业新业态、新模式创新，实现增值服务，拓展盈利空间。

3.不断迭代、创新，建立用户的持续依赖。在场景运营上，围绕群众痛点，创造有价值的线上服务场景，形成能覆盖市民各生活场景的便民服务体系。在平台运营上，从单一的垂直领域的开发建设，转变为众多领域的长期运营，并不断推进后续的本地化推广运营、产品迭代升级、用户持续引入等服务，让平台长期持续优化运行。

（六）多渠道筹措创新资金来源

1.本级政府设立智慧城市专项资金。充分发挥专项资金的引导和推进作用，大力支持智慧城市建设。

2.分类落实项目投资建设模式。根据智慧城市项目按照公益性项目、经营性项目、准经营性项目对智慧城市项目进行划分，在项目可行性研究阶段充分论证项目资金筹措方案，拓展数据使用需求，强化城市数据价值导向思维，在合规前提下允许企业创新投资建设模式。

3.鼓励社会资本参与智慧城市建设。通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，充分调动包括国有企业、民营企业和外资企业在内的多元市场主体力量。建立多元化的投融资模式，鼓励社会资本经济参与智慧城市信息化项目建设，缓解资金压力。

（七）提升干部队伍能力建设

1.提升现有干部队伍对信息化、网络化、智能化的认知水平。通过开展专题培训、实地调研学习、在线学习，到先进城市跨地区的干部互派交流等多种方式，提升干部对智慧城市建设的整体认知水平和数字素养。

2.选调、培育具有信息化专业背景的年轻干部。探索试点“首席信息官员”“首席数字官”等制度，在重要岗位增加信息通信、区块链、大数据等专业背景的年轻干部配比，使得年轻干部在工作伊始就建立数字化、网络化、智能化思维，逐步培养一支具有智慧城市基因和互联网原住民思维的城市管理干部队伍。