余杭区“医养结合”养老服务体系构建的调查研究

张洋 罗喆慧

摘要：本研究通过研究余杭区“医养结合”背景下养老服务体系的现状及特点，为未来余杭区医养结合下养老服务体系的发展完善提供依据。研究发现余杭区老龄人口在养老服务需求、医疗服务需求方面存在地区差异，养老观念受传统观念影响较大，目前已形成以居家养老为主核心的养老服务体系，而机构养老的老人对医疗服务的需求更大。在未来继续推进医养结合养老服务体系构建中，在数据技术支撑下，需继续深入养老服务机构与医疗机构合作模式，促进医养结合能力提升，打造具有余杭特色的“舒心养老”模式。

2020年第七次人口普查数据显示，余杭区60岁及以上人口占比13.54%，处于老龄化社会。对于余杭区而言，推进“医养结合”养老服务体系的構建是实现健康老龄化目标的关键，也是“健康中国”战略背景下，应对新时代人口老龄化“慢富快老”和“富而过劳”局面的必然选择。

一、余杭区养老服务的现状和特点

余杭区通过养老机构内设医疗机构、就近与社区卫生服务中心签约等多种途径，初步形成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充以及医疗与养老相结合的养老服务体系。在医养结合项目推进过程中，呈现出余杭独有的“医养结合”特点。

1.养老服务中心全覆盖，初步形成医养合作模式

目前余杭区社区卫生服务中心与镇街居家养老服务中心均已签订医养结合养老机构健康服务协议，余杭区民政局按照每家镇街级居家养老服务中心10万/年、每家村社级居家养老服务照料中心5万/年的标准进行支付。社区卫生服务中心需按照协议内容，定期在养老服务中心提供医疗服务，建立并管理居民电子健康档案，对于患有慢性病的老年人，提供必须的访视和日常监测等服务内容。

2.老年人倾向居家养老，服务需求城乡差异较大

余杭区老年人更加偏向于居家养老的养老服务模式，不同地区的老年人养老观念差异较大。城区老年人对养老服务的接受速度和适应速度较快，且由于城区医疗资源相对丰富，城区老年人对医养结合中的医疗服务需求度不高，对助餐服务、家政服务和精神文化类服务的需求更高。而山区老人对于养老服务的接受程度较低，且多为孤寡老人，更倾向于精神慰藉类服务，对医疗服务的需求较高。

3.医疗服务成老年人选择养老机构的决定性因素

余杭区7家养老机构中，内设二级护理院和医养结合的两家机构床位几乎爆满，其余5家无医疗机构的敬老院几乎无人问津。养老机构是否提供医疗服务已成为老年人选择养老机构的决定性因素。

4.智慧化程度较高，利于“医养结合”数字化发展

余杭区智慧化的养老设备和技术已经走在产业发展的前列，聚焦“吃、住、安、享”核心需求，搭建贴心助餐、放心照料、安心居家、畅心乐享四个场景应用，对老年人生活环境的适老化和智能化改建也在紧锣密鼓的进行中。同时，余杭区已建设“健康余杭智慧云共享平台”，为全区居民提供“互联网+医疗健康”服务。“医”“养”现有的数字化平台和数据应用，成为未来打造“舒心养老”的技术基础。

二、“医养结合”下养老服务存在的问题

1.医疗服务内容相对单一，“医”与“养”相对独立

在医养结合机构中，“医”“养”仍为相对独立的两个系统，互不联通，医疗服务提供内容相对单一，主要为日常健康管理。同时两者支付层面也相对独立，医疗病床产生的相关费用通过医保基金进行结算，养老服务的相关费用由被照料者或家属进行支付。

2.基层医疗工作量较大，难以兼顾养老机构需求

目前余杭区公办养老机构的医疗服务主要通过社区卫生服务中心的医务人员提供。但在实际推行中，医务人员本职工作较多，兼顾敬老院的医疗服务难度较大。尤其在近期，基层医疗机构的工作压力的增加，更是难以达到为养老服务机构提供医疗服务的工作要求。

3.养老护理员队伍老化，机构内医务人员难招聘

余杭区养老护理员队伍呈现出老龄化趋势，约60-70%的护理人员年龄在55岁以上，且受教育程度不高。收入水平低、职业认同感不高成为养老护理员缺乏的主要原因。

医养结合机构中的医务人员同样存在招聘难的问题。由于薪资待遇和接触到的病例不及普通医疗机构，具有医学背景的人员通常更倾向于选择医疗机构，而非医养结合机构。

4.医疗监管存薄弱环节，可能存在基金使用风险

医养结合机构中从养老病床转向医疗病床的标准并非由医保局或卫生健康局指定，而是由机构自行制定。由机构自行制定标准的方式在一定程度上可以给予医疗机构自由裁量权，但从医保基金使用安全的角度来看，仍存在一定的监管漏洞，增加了医保资金的使用风险。

三、对余杭区“医养结合”养老服务体系构建的建议

基于余杭区“医养结合”养老服务的发展现状，建议余杭区重点构建“医养合作”模式为核心的“社区嵌入式养老服务体系”，对于医疗服务需求较高的人群，同步打造“医养结合”养老机构服务体系。

1.深化医养机构合作，促进服务能力提升

在现有基础的模式上，一是继续深入推进养老服务机构与医疗机构合作。基于老年人对医疗服务的需求，探索创新医疗服务提供方式，提高医疗服务水平。二是对于规划建设的养老机构或医疗机构，可考虑将两类机构同址建设或临近建设，提高医务人员对老年人突发情况的响应速度。三是建议卫生健康管理部门对养老机构内设医疗机构及其医护人员，设置特殊的技术准入、资格认定、职称评定等路径；把养老机构医护人员纳入公益性岗位范畴，设立政府补贴。

2.积极发挥数据价值，提高医疗服务便利

建议在医疗卫生领域内的专家指导下，对已收集的健康数据进行挖掘分析，提炼在医养结合的核心数据，作为未来医养结合下养老服务体系构建的数据支撑。如分析余杭区老年人的健康状况、疾病分布、健康维护、健康保障、服务需求等方面的关系图谱，依托图谱反映的重点人群、重点疾病和健康问题，有侧重地进行医养结合工作布局；各社区根据辖区内老年人特点，开展有特色的医养结合服务。

3.充分利用社会资源，逐步补充人员短板

鼓励由家属、亲友或社区志愿者等为老人提供“非正式照料”，由政府出资，向长期为老人提供“无偿”照护服务的家属、亲友或社区志愿者提供制度化的经济支持，定期由专业机构进行培训，把无偿的义务劳动转化为有偿的准专业化照護工作，降低居家养老照护的经济成本。或可考虑学习深圳的模式，先通过试点对该模式在余杭区的可行性进行论证，再通过法律法规将适合的经验进行推广。

4.推动护理培训市场，提升护理行业地位

鼓励社会力量兴办护理培训机构，推动护理培训市场化、产业化、品牌化发展。畅通专业护理员的职业发展通道，促进人才市场化自由流通。突出护理工作的专业性，将养老护理员与家政服务、月嫂等职业一并作为服务业未来发展的重要方向，提高从业人员的社会地位和社会认知度，提升职业认同度。推出养老护理年度榜样人物，以提升养老护理行业的整体地位和社会认同度。

5.加强医养机构监管，保障资金使用安全

建议相关政府部门制定出台医养结合机构医疗病床的转入标准，明确医养结合机构内医疗行为的诊疗规范。可通过在线监管、联合监管等方式对医养结合机构的诊疗行为、医保资金使用进行监督，在保障老人健康养老的同时保障医保资金的使用安全。 PR

本文系杭州市余杭区社会科学研究资助课题成果（Yhsk21C09《余杭区“医养结合”养老服务体系构建的调查研究》）。

参考文献：

[1]毛佩瑾. 新时代我国养老服务体系创新发展研究. 行政管理改革， 2019， 11：63-70.

[2]徐佳慧. 人口老龄化背景下我国社会化养老服务体系问题.天水行政学院学报， 2018， 19（3）： 55-58.

[3]张建国. 对上海市徐汇区“多元化”居家养老服务体系建设的调研——上海“居家养老”与“社会养老”服务体系法治化建设调研报告之一. 决策与信息（中旬刊）， 2016（4）.

[4]郑函， 王梦苑， 赵育新. 我国“医养结合”养老模式发展现状，问题及对策分析. 中国公共卫生， 2019， 35（4）： 512-515.

[5]徐少宁. 加强社会养老服务体系建设的对策——对烟台市社会养老服务体系建设的调研. 中国社会工作， 2014， （2）： 35-37.

[6]鄢光哲. 我国老年人群健康素养水平亟待提高.中国青年报，2019-11-8（6）.

（作者单位：张洋、罗喆慧，上海零点市场调查有限公司）

（责任编辑：李雪威）

3202500338295