政府回应与公众风险感知的互动路径

王丽 王甜

〔摘要〕 现代社会充斥着风险，政府出于履行自身职能的义务和维护社会稳定的政治目标，必须提高风险应对能力，将公众风险感知维持在可控范围内。有效的政府回应能够降低公众风险感知水平，与此相应的是，公众风险感知能够推动政府回应效能的提升。为促进政府回应与公众风险感知的互动，公众应积极反映诉求，推动政府回应效能的提升;政府应及时提供正确、完整的风险信息和风险应对知识，提升回应的时效性，维护自身良好的回应形象，从而降低公众风险感知水平。

〔关键词〕 政府回应;公众风险感知;回应效能;互动路径

〔中图分类号〕D63 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）01-0078-04

风险管理是政府的天然责任，是政府治理的重要内容。政府回应是政府在面对风险状况时，对风险性质、等级作出科学研判，分析现状并预测发展形势，在一定时效内及时采取有效措施作出积极反应的政府治理行为，目的在于说明问题存在和变化的情况，回应社会关切，避免风险升级，从而能够有效减少损失。公众风险感知是公众对某一特定风险的特征与严重性所作出的主观判断。公众风险感知水平较高时，可能存在高估风险严重性的倾向，反之可能会低估风险的严重性。政府对风险的回应在风险管理过程中起着至关重要的作用，及时有效的政府回应就像镇定剂，能降低公众风险感知水平，避免风险持续升级;反之，滞后或低效的政府回应不能及时解答公众疑虑，则可能充当“催化剂”的角色，导致风险不断发酵，继而增加政府风险管理的难度。政府回应和公众风险感知两者之间存在互动影响：一方面，当风险或危机出现时，政府及时有效的回应能够降低公众风险感知水平;另一方面，在政府回应之前，公众风险感知会反向促进政府回应效能的提升。因此，在政府风险管理实践中，理顺并科学运用二者的互动关系，有助于提高政府的风险管理能力。

一、有效的政府回应能够降低公众风险感知水平

首先，有效的政府回应有利于将风险控制在可控范围内，避免风险升级，从而能够维持较为稳定的公众风险感知水平。张成福将危机管理分为危机纾缓、危机准备、危机规划、危机回应及危机重建五个方面。危机纾缓意味着在某一危机事件发生之前采取多种措施以防止危机的爆发或消减危机爆发时对自然、社会以及公民的有害影响〔1〕，而政府回应就是其中最重要的措施之一。在风险势头出现时，政府利用回应敲响警钟，引起公众和其他相关部门的重视，以及时做好危机纾缓和准备工作，可以减少风险外溢的可能性，从而降低风险应对的难度。此时，风险波及范围较小，应对难度较低，因此政府采取比较简单的应对措施就能化解风险，不易引起过多公众的关注，公众能够维持较低的风险感知水平。

其次，有效的政府回应能够直接降低公众风险感知水平。人生天地间，长路有险夷。现代社会是风险社会，威胁人类生命财产安全的自然灾害、灾难事故、公共卫生事件、社会安全事件频发，存在大量不确定的风险因素。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国网民规模达10.11亿，互联网普及率达71.6%，网民每周人均上网时间为26.9小时〔2〕，网民对互联网的高使用率使其能即时接收到风险信息，对风险的敏感度随之提高。同时，互联网易产生风险的扩大效应，即互联网的即时性、广泛性的传播等可能导致潜在风险加剧〔3〕，而潜在的、不确定的因素更易引发公众的恐慌情绪。马斯洛的需求理论认为，安全需求同样反映在人对那些常规的、熟悉的、已知的东西的偏好〔4〕。因此，在风险或危机发生时，政府能够就互联网上传播的信息及时作出官方权威的解答，让谣言不攻自破，并就出现的各类问题提出对应的解决方案，必然会为充斥着不确定性的风险应对过程增加一些确定性，减少公眾对风险应对中未知因素的恐惧，满足公众的安全需求，从而有效降低公众风险感知水平。

再次，政府信任与公众风险感知呈明显负相关关系〔5〕，即公众对政府信任度越高，其风险感知水平越低。根据公共管理理论，防范和化解风险作为公共物品和服务，因具有非竞争性和非排他性，在其使用过程中难以排除他人使用，易出现搭便车现象，因此，此类公共物品由市场提供无法实现帕累托最优。加之，因其投资规模巨大，市场主体一般不愿或无法提供，公众只能依靠政府解决此类公共问题，从源头上对政府具有天然的依赖性。因此，政府履行好公共服务职能，防范和化解各种重大风险挑战，可以潜移默化地增强公众对政府的信任。当风险出现时，社会公众相信政府会有所作为，以降低风险发生的概率或进行灾后重建，因此不会对风险有过度的反应，即风险感知水平较低。2021年10月31 日晚上海迪士尼乐园烟花表演下紧张有序的核酸检测现场就是例证。面对突如其来的疫情防控，上海的医护人员和民警迅速逆行入园，维持现场秩序，游客和市民观看烟花时保持安全距离，有序配合核酸检测采样。按照上海市交通主管部门统一部署，上海轨道交通11号线迪士尼站停止运营，同时安排220辆临时接驳公交车至迪士尼站点转送游客离园。自19时发布通告至23时，短短4小时内，园内所有游客核酸检测采样已全部完成且有序离园。迪士尼游客和市民在疫情防控面前的从容不迫，体现的正是其对上海市疫情防控专业化、精细化的信任，从而能够维持较低的风险感知水平。

二、公众风险感知推动政府回应效能提升

首先，一定水平的公众风险感知有利于提高政府回应的时效性。亨廷顿认为，“现代性有助于政治稳定，而现代化却孕育了不稳定”〔6〕。在现代化不断发展的今天，保证公众的安全感从而维持社会平稳运行是政府的主要目标之一，因此，为了降低公众风险感知，政府必定要提高其风险回应的时效性。例如，一位网友在深圳卫健委微信公众号留言反映“产妇等着住院而核酸检测12小时了还未出结果”，仅6分钟后，深圳卫健委回复“电话发我”，并在1小时之内解决了问题。在新冠肺炎疫情影响下，该网友感知到住院就医环节中可能存在的风险，且仅凭其自身的能力难以有效规避该风险，因此，该网友及时通过政务平台反映了自身诉求，推动自身风险感知迅速进入政府视野，促进政府回应该问题的时效性大大提高。

其次，公众风险感知有利于增强政府回应信息的真实性。在当前信息大爆炸的时代，公众所接触到的信息数量巨大，但信息的真实性有待辨别，公众对风险的感知会随着信息真伪不确定性的增加而变得敏感。政府掌握着更多的信息资源，能够更加及时地区分真相和谣言，且政府发布的官方信息对公众行为具有重要的导向作用，因此，政府必须利用好自身资源优势，提高回应信息的真实性，面对庞杂信息，政府提供的真实、全面的信息能够对公众行为发挥正面的导向作用，减少公众因信息不对称而导致的有限理性行为的出现。比如，抢购食盐、抢购双黄连等现象，都在政府发布真实信息辟谣之后逐渐消失。公众风险感知能够反向推动政府增强回应信息的真实性，有利于维护政府回应的权威性，增强政府公信力，从而使公众以更加开放、平和的心态与政府进行有效沟通，及时避免因政民沟通不畅而导致的群体性事件的发生，有利于维护社会稳定，是政府回应能力的重要体现。

再次，公众风险感知有利于推动政府回应的内容更加具体。随着时代的发展，公众风险意识越来越强，也越来越重视手中的权利。因此，公众能更加敏感地意识到风险的存在，并积极将其反映给相关政府部门，要求政府部门采取各项具体措施来规避风险或减缓损失。为了解决公众提出的每一个特定问题，政府会给出更加细致的回复，朝着回应内容更加具体、措施更加可行的方向发展。例如，针对无48小时内核酸检测阻碍患者紧急就医的问题，相关政府部门迅速给出批示：“对危急重症患者，不论有没有核酸证明，在医护人员做好防护的前提下，都要第一时间收治。”如此具体的各项政府回应，针对特定问题，能实实在在地回应群众期盼，解决群众难题。

最后，公众风险感知有利于推动政民互动向扁平化发展，从而提升政府回应效率。互联网的广泛使用使公众风险感知更加强烈，而互联网不断向前发展说到底是为了满足人的需求，因此，公众对于风险的强烈感知正是互联网政务平台发展的强大推动力。互联网因具有传播速度快、受众人群广等特点，能够在各级政府部门与公众之间搭建起快捷的沟通桥梁，使得政民互动向扁平化发展。公众能够通过政府新闻发布会的直播、线上发布公告等渠道快速获悉政府的各项风险应对措施，简单便捷的信息传播过程能够更好地减少信息失真的可能性，也能够尽可能地避免传统“层层上传，层层下达”的沟通程序在风险应对过程中可能贻误最佳时机的缺陷，提高政府回应效率。例如，在新冠肺炎疫情防控中，各级政府通过微信公众号、微博等政务平台发布公告，身处各地的公众都能随时查询到当地最新的、准确的疫情防控政策，如有疑问可以查询或拨打公开的当地防疫部门的电话咨询，并据此提前决定出行计划、准备所需材料。公众风险感知产生的安全需求要求政务服务更加便捷高效，加速了互联网政务平台的发展，政民互动扁平化使公众能很快接收到政府回应信息，提高了政府回应效率。

三、政府回应与公众风险感知的互动路径探析

首先，公众应积极反映自身诉求，推动政府回应效能的提升。我国民主政治实践切实保障着公众的表达权，公众可以有序表达风险感知。而且，风险应对工作具有较强的专业性和复杂性，仅仅依靠公众自身力量有效应对风险的难度较大，难以有效规避风险可能导致的损失，公众可以通过表达诉求向政府求助。所以，公众需要形成积极有序的民意表达理念，通过“市长热线”“留言板”等渠道使自身风险感知快速进入政府视野，引起相关政府部门的关注。随后，政府利用所掌握的大量资源，如应急物资、硬件设备和专家智库等，针对公众反映的风险状况作出专业的分析研判，并及时采取回应公众诉求、统一调配物资等措施有效应对风险，提高政府回应能力。譬如，随着“互联网+政务”的发展，各级政府网站中“留言板”“信箱”的使用率较高。在某西部省份省政府网站“互动交流”板块中，2022年1月来信136条，包括“投诉”“咨询”“建议”“求助”等类别。省政府根据公众反映的各个问题开展调查、核实情况，并就各相关部门的处理结果向公众来信及时作出细致回复，有效解决了公众反映的问题，从根本上提升了政府回應效能。

其次，政府应及时提供正确、完整的风险信息和风险应对知识，提高公众应对风险的能力和素养。公众难以保证仅凭自身力量收集到的风险信息的完整性和真实性，公众的有限认知可能导致其难以分辨信息的真假，信息质量无从保证〔7〕。而政府掌握着大量资源，有更多途径收集风险信息，帮助公众了解和掌握风险的完整信息，从而增加公众关于风险应对的知识，增强公众的安全意识，并提高公众的安全防护技能等应对风险的基本能力。如果政府担心提供真实、全面的风险信息会导致公众恐慌，因而选择切断信息传播，甚至隐匿、封锁真实信息，反而会适得其反，加剧公众恐慌。因为公众恐慌正是由风险和其发展势头的不确定性所引发的，而政府掌握的全面、真实信息的公开，能够增进公众对该风险的完整认识，指导公众采取正确的应对措施，从而快速解决问题，增加风险应对过程中的确定性，缓解公众恐慌情绪，使公众以良好的心态面对风险，逐渐提高自身的风险防范能力和应对素养。比如，一种新型传染病刚出现时，公众不知所措，无法及时控制传染病的传播速度，因此需要政府利用自身强大的资源优势对该传染病开展研究，确定有效的防治措施之后，向公众普及防治该传染病的相关知识，从而提高公众应对此类传染病的能力。

再次，政府应维护自身良好的回应形象，增强公众对政府的信任，从而降低其风险感知水平。一是政府应强化良好的回应理念。相对于具体的回应行为，回应理念更具有根本性，对回应效能发挥着重要作用。因此，政府应坚持服务型政府理念，强化积极主动的回应理念。主动回应比被动回应更能体现政府为人民服务的宗旨，增强政府公信力。二是政府应增强回应的专业性。面对重大风险挑战，政府应在一定时间内广泛征求专家学者意见，运用科学的方法和技术充分收集风险信息、预测风险发展状况，以确保政府回应内容的准确性，避免回应即发即删、反复更改的现象，也要注意使用恰当的回应措辞和语言艺术，让公众能深刻感受到政府回应的专业性和可靠性。三是政府要及时跟进风险演变过程并作出进一步的回应。风险应对不会一劳永逸，风险的不确定性导致其随时变化，政府的一次回应并不能完全应对风险的所有状况。因此，政府要紧跟风险状况并及时回应，如各级政府根据新冠肺炎疫情变化情况多次发布公告，明确不同时间段疫情防控的最新政策要求，使公众能够根据政府公告的内容有效应对不断变化的疫情。以上三点有助于提升政府负责任的形象，增强公众对于风险应对的信心，从而降低公众风险感知水平。

最后，政府应提升回应的时效性，及时避免公众安全感受损。风险具有较强的不确定性，有效应对可能使风险消退，不当的应对措施则可能会导致错失风险管理的黄金期，使风险形势更加严峻。随着自媒体的发展，人人都“手持麦克风”，风险一旦出现，短短几分钟之内，就会有人将现场图片和相关信息发布在微博等平台上，随着不断的转载，热度就会只增不减。如果政府未能及时关注到此类热点事件并作出积极回应，公众则难以辨别真假，就可能让网络信息控制舆论导向，导致人心惶惶。比如，2021年12月初，某市出现了新冠肺炎疫情新增病例，且已经形成了微博热搜，但当地政府当天未发布疫情通报，公众不知消息真假，即将放寒假的大学生们更是慌张，不知能否正常放假回家，机票是退是留也无法确定。经过一晚上网民的持续转载，越来越多的人得知此条不知真假的消息，公众安全感降低，直到第二天全国疫情新增病例通报才确定该市确有新增的消息。因此，政府在风险应对过程中应把握“黄金两小时”“黄金二十四小时”法则，及时就网络热点问题作出回应，确认网络信息的真实性或澄清谣言，增强公众的安全感。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张成福，谢一帆.危机管理新思路〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2015：95.

〔2〕中国互联网络信息中心.第48次中国互联网络发展状况统计报告〔EB/OL〕.（2021-09-15）.http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202109/t20210915_71543.htm.

〔3〕蒋晓丽，邹 霞.新媒体：社会风险放大的新型场域——基于技术与文化的视角〔J〕.上海行政学院学报，2015（03）：88-95.

〔4〕乔纳森·R.汤普金斯.公共管理学说史：组织理论与公共管理〔M〕.夏镇平，译.上海：上海译文出版社，2010：324.

〔5〕蒲曉红，赵海堂.互联网使用对公众风险感知的影响机制——基于政府回应视角〔J〕.中国行政管理，2021（05）：146-154.

〔6〕塞缪尔·P.亨廷顿.变化社会中的政治秩序〔M〕.王冠华，等译.上海：上海人民出版社，2008：31.

〔7〕王 娟，胡志强.专家与公众的风险感知差异〔J〕.自然辩证法研究，2014（01）：49-53.

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