区域质量提升路径探索——以上海市青浦区为例

吴睿 霍哲珺

（上海市质量和标准化研究院）

0 引言

青浦区东联大虹桥、西接江浙两省，是上海市的门户和枢纽。一方面，从长三角区域一体化发展国家战略的定位来看，青浦区作为长三角生态绿色一体化发展示范区，是上海市对接“长三角”最重要的门户和枢纽。另一方面，从虹桥国际开放枢纽的定位来看，青浦区作为核心主体，在科创、金融、贸易、交通、物流、信息等方面发挥八大枢纽作用。同时，青浦区与上海市功能定位规划中的“新型城市化区”以及《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中的“城市副中心”匹配度高，在新型城市化区和城市副中心中具有代表性。

当前，我国进入高质量发展新时代。党的十九届五中全会强调要坚定不移建设质量强国，并提出“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据我国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。上海市认真贯彻执行党中央关于质量提升相关文件精神，始终坚持“质量是上海的生命”理念。上海新一轮行动计划强调要落实区域质量工作责任，指出各区域要完善促进质量提升的政策措施，聚焦重点领域开展质量提升行动。本文以青浦区为切入点，开展上海重点区域质量提升路径探索。

1 青浦区质量提升政策环境

从“十二五”到“十四五”，青浦区在五年规划方面关于质量提升涉及的领域和内涵不断丰富。同时，青浦区结合区域质量发展水平和产业状况，制定了质量提升文件。通过对青浦区近三年质量提升行动计划进行分析和提炼，发现青浦区质量提升政策的特点主要集中在以下三个方面。

（1）坚持以人民为中心，推动区域高质量发展是青浦区质量提升工作的战略定位。青浦区始终坚持以为人民群众“打造高质量的新青浦，创造高品质的新生活”的总体目标和奋斗主题，努力把青浦建设成为践行“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念和“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念的生动实践。“十二五”以来，狠抓经济高质量发展、城市高水平建设和群众高品质生活，统筹推进重点领域和关键环节深化改革，全力推进示范区建设，放大进博会溢出效应，推动产业转型升级、加快集聚创新要素、提升城市功能和补齐民生短板。

（2）提升产业发展能级是青浦区质量提升工作的重要举措。从“十二五”到“十三五”，青浦区坚持以供给侧结构性改革为主线，大力实施产业结构调整和工业园区转型升级，培育了会展商贸、北斗导航、快递总部、民用航空、跨境电商等一批产业平台。近年来，青浦区加快发展现代服务业，培育具有竞争力的新兴产业和高新技术产业，全面提升产业能级，提高产业核心竞争力。青浦区以人工智能、生物医药、集成电路等高端产业为培育重点，布置了一批重大项目。

（3）“长三角”质量工作一体化是青浦区质量提升工作的重要方向。2018年至今，“进博会”和“长三角一体化”先后上升为国家战略。“长三角一体化”发展新局面正在形成，长三角生态绿色一体化示范区将成为全国发展强劲活跃增长极、高质量发展样板区、区域一体化发展制度创新高地。作为打造“长三角一体化”发展示范城市的青浦，面临国家赋予更大使命、率先承接国家战略红利的新机遇。为此，“十四五”期间青浦区将紧扣打造上海大都市圈门户城市、一体化示范区和“长三角”城市群枢纽城市的功能定位，深化“长三角一体化”高质量发展协作机制，与“长三角”地区主要城市开展质量提升方面的交流合作，协同推进“长三角”区域产品、服务、工程、人居质量提质增效和产业转型升级工作。

2 青浦区质量提升总体状况

2.1 基础分析

在传统四大质量领域，青浦区在产品质量、工程质量和人居质量的质量提升着力点与其他区基本保持一致，而在服务质量领域则着重凸显区域特色。在产品质量领域，青浦区主要集中在工业产品、食品及食用农产品、药品化妆品、医疗器械、特种设备五方面。在工程质量方面，青浦区主要集中在治劣和创优工作、建筑材料和公用事业基础设施三方面。在人居质量方面，青浦区主要集中在生态环境和市容绿化等方面。而在服务质量领域，青浦区兼顾上海发展定位和产业分局特色优势，将重心聚焦于商贸服务、会展服务、物流服务和旅游服务四方面。

2.2 领域分析

首先，从青浦区域定位看，青浦区质量提升区域定位可归纳为“一条主线、两大目标”，即以推动区域高质量发展为主线，以服务国家战略和推动产业升级为重要目标，不断夯实区域质量提升工作整体成效。

其次，从青浦区产业分布看，根据上海市人民政府发布的《上海市产业地图》，上海市以发展“都市高端服务核心区”，打造“嘉青松闵、沿江临海高端产业集群发展带”为产业发展重点，其中青浦区聚焦信息技术、现代物流、会展旅游和北斗导航四个方面。

再次，从青浦区重点领域质量提升现状看，综合考虑青浦区域定位和产业分布两大因素，结合近年来青浦区质量提升具体成效，发现青浦区重点领域质量提升的重要举措主要聚焦于服务国家战略和推动产业升级两个方面。在服务国家战略方面，青浦区主要在会展服务和旅游服务两大领域着重发力；在推动产业升级方面，青浦区则聚焦于物流服务和北斗导航领域。

总体而言，青浦区紧扣区域经济高质量发展的主线，聚焦区域定位和产业布局，建立重点领域质量提升工作体系，夯实重点领域质量提升工作成效。同时，青浦区立足打造“高端产业集群”的发展定位，基于“三大两高一特色”（大物流、大会展、大商贸、高端信息技术、高端智能制造、特色文旅健康产业）战略布局，立足地缘优势、区位优势、产业优势，主动服务重大战略布局，不断夯实会展服务、物流服务、旅游服务、北斗导航等重点领域的质量提升工作成效。然而，根据青浦区的“三大两高一特色”主导产业体系，在商贸服务和高端制造业领域，质量提升工作仍有不足，还有较大的提升空间。

2.3 举措分析

青浦区通过发挥质量政策引导作用、完善质量激励体系、提升质量技术基础支撑能力、丰富质量宣传教育活动形式、加强质量人才队伍建设等具体措施，在政策机制、资金扶持、基础建设、人才培育等方面有力地保障了质量提升工作落到实处。以优化质量政策环境为例，多年来青浦区长期致力于资源整合，充分发挥政策叠加效应，按照高质量标准要求研讨青浦区“十四五”规划，先后出台了《青浦区高质量发展评价指标体系（试行）》《关于推动人才高质量发展服务长三角生态绿色一体化发展示范区建设的若干意见的通知》等产业政策，通过加强顶层设计、产业规划与政策引领，分层提升青浦企业的核心竞争力和影响力。

2.4 完善空间

青浦区在质量提升行动实施方面已取得显著成效，但随着质量发展工作的逐步深入以及人民群众日益升级的质量需求，未来青浦区质量提升行动工作可在以下几方面予以发力。一是进一步扩充青浦区质量提升重点产业。上海市和青浦区在“十四五”规划中对集成电路、人工智能、生物医药等战略新兴产业的发展提出了新的要求，而青浦区现阶段形成的“三大两高一特色”的产业体系，对这些战略新兴产业并未完全涵盖。二是进一步完善质量共治体系。质量提升关系每一个社会成员、每一个消费者的利益，只有社会各方面力量共同参与，齐抓共管、形成合力，才能构建起质量社会共治局面。三是进一步加强长三角质量一体化工作。尽管青浦区已经开始开展长三角质量提升示范试点工作，夯实长三角质量联动共建机制，但从参与的深度和广度、资源的整合力度、活动开展的强度等方面来看，还有较大提升空间。

3 优化区域质量提升工作的建议

3.1 优化区域质量提升顶层设计，找准高质量发展与质量提升的结合点

目前，上海市已发布了两轮质量提升实施方案。从两轮质量提升行动对于区域质量提升工作提出的要求及具体实施成效来看，区域经济和社会高质量发展与质量提升之间在一定程度上存在“脱节”现象，质量提升与区域经济社会发展之间的正相关性不强。因此，高质量发展新时代对于区域质量提升工作提出了新的时代要求，找准高质量提升与区域质量提升的结合点，推动区域经济和社会发展的提质增效势在必行。一是建议全面梳理上海市及各区“十四五”规划及其他各类专项中长期规划。一方面，确定市级和区域质量提升共性领域，另一方面，找准各区质量提升的个性化重点领域，从而明确区域质量提升工作的重点突破方向。二是全面梳理上海市及各区统计数据，结合上海市及各区历年《质量状况白皮书》中所涉及的质量指标，进行比对研究，选取其中具有引领性、持续性、可采集性的量化指标。同时，结合上文所述的区域质量提升重点突破方向和重点领域，选取具有反映区域高质量发展和质量提升成效的共性指标，找准两者的结合点，建立区域质量提升评价指标体系。

3.2 发挥《国家标准化发展纲要》政策红利，研究制定质量提升相关长三角区域统一地方标准

中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》提出“将区域发展标准需求纳入国家标准体系建设，实现区域内标准发展规划、技术规则相互协同，服务国家重大区域战略实施”，这为发挥标准化在区域质量提升中的基础性和引领性作用释放了政策红利。长三角三省一市发布的《长三角标准一体化工作制度》提出按“统一研究、统一立项、统一发布、统一实施”的“四统一”管理机制，制定实施一批区域协同标准。为此，提出以下建议。一是梳理长三角三省一市的国民经济和社会发展“十四五”规划，找出三省一市在规划中的共性指标，并结合《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》对于三省一市的发展定位，找出其中符合政策定位的个性化指标。二是系统分析三省一市质量评价类年度报告，从中选取共性化和个性化质量指标，结合三省一市不同的发展定位，研究制定长三角区域质量提升评价指标体系相关的长三角区域统一地方标准。

3.3 发挥标准引领作用，提升质量技术基础协同服务能级

《上海市质量提升三年行动计划（2021—2023年）》提出了建立质量基础设施协同服务工作机制，充分发挥机构专业技术支撑作用，推广先进质量管理方法等要求。当前，上海市围绕质量技术基础提出了“五个一”的“一站式”服务要求。因此，建议对标“五个一”要求，在一些产业集聚效应明显且标准、计量、检验检测、认证等要素齐全的区域，研究制定质量技术基础协同服务相关区级标准化指导性技术文件。通过对服务内容、功能设置、人员要求、服务要求等基本要素进行规范，使质量基础设施协同服务有章可依、有理可循，努力探寻实现全链条、全方位、全过程质量基础设施综合服务，推动质量基础设施共建共享。

3.4 细化区域质量提升分工和考核指标，试点开展政府质量提升政策实施效益后评价工作

通过研究各类区域质量提升政策和其他领域的专项质量提升政策，发现多数区的质量提升规划、三年行动计划提出的质量提升举措内容较为宏观。因此，为了加强区域质量提升举措的可操作性、可落地性，提出以下建议。一是加强区域质量提升的配套措施落地。在制定质量提升政策的过程中，研究制定相关的分工表、考核指标和政策实施进度表，细化到具体单位、可量化的考核指标和具体的时间节点。在质量政策出台后，加快研究制定相关的配套政策，如质量扶持政策的相关奖励办法、资助资金使用管理办法等，使政策真正落到实处。二是探索从宏观经济（行业）和微观经济（企业个体）角度建立对政府质量提升工作的实施效果评价方法以及相关的评价方法和评价指标体系。三是对政府质量奖励制度开展试点评价。对政府质量制度实施以来，组织的市场竞争力、研发能力、质量管理体系、企业标准化等方面进行系统性的比对研究，并形成相关的政策实施效果分析报告。此基础上，探索建立政府质量提升政策评价指标体系，形成相关的数据库，找出政府质量提升政策实施的着力点和短板，助力政府精准施策。