浅析应急避难场所管理质量控制——以北京市第一次全国自然灾害综合风险普查数据与成果为例

凌云志（北京市应急管理科学技术研究院）

封亚雪（北京市科学技术研究院）

1 北京市灾害风险普查成果简介

根据《北京市第一次全国自然灾害综合风险普查实施方案》（京灾险普发〔2021〕7号），北京市灾害风险普查遵循“调查-评估-区划”的基本框架开展。在调查阶段中，分别对地震、地质、气象、水旱、森林火灾等五大灾种致灾进行调查；对地震、洪水、森林火灾等灾害进行重点隐患调查；对承灾体、减灾能力、历史灾情进行调查。在应急系统负责的调查任务中，政府减灾能力调查中涉及应急避难场所、救灾物资储备库（点）等调查内容，经过区-市-国家三级质检核查后，得到详细准确的调查数据。

在评估区划阶段，一方面，政府减灾能力的评估成果将考虑应急避难场所、救灾物资储备库（点）等指标；另一方面，对于应急避难场所常见的避险类型，如地震、地质等灾害，也将形成单灾种重点隐患评估、风险评估与区划以及考虑多灾种重点隐患的综合评估和综合风险评估与区划。本次普查摸清北京市灾害风险隐患底数,查明区域抗灾减灾能力，为市、区两级人民政府开展自然灾害防治工作、切实保障经济社会可持续发展提供权威的灾害风险信息和决策依据，同时也为应急避难场所的科学规划提供理论研究依据。

2 应急避难场所现状

2.1 国内外研究现状

国内外学者关于应急避难场所的研究主要集中在规划运营、选址评价、位置优化、服务范围划定和应急物资分配等方面。针对划分服务范围，部分学者通常采用的是利用空间模型计算位置布局和人员疏散问题。吕伟等利用gis系统，构建城市应急避难场所选址和责任区划分方案；宋英华等构建避难场所服务能力影响因素及评价指标体系，利用空间句法模型arcgis和灰色综合关联度模型划分避难场所服务范围；也有学者利用熵权法和topsis相结合得到应急避难场所空间分布特征。现有研究成果多利用地理信息软件和信息论有关赋权方法进行整合，受制于不同部门间的信息资源共享有限，很少从承灾体、致灾因子、减灾能力全链条对应急避难场所的服务范围进行评估。在灾害普查的技术框架下，不同部门的数据耦合成为可能，这对于进一步优化应急避难场所空间提供决策依据。

2.2 北京市应急避难场所现状分析

北京市处于华北平原地震带，周边分布若干断裂带和小震群。历史上北京也遭受了多次强烈地震的影响。根据北京市地震局官网2022年3月30日的公示，北京市现有地震应急避难场所175个。本次灾害普查调查阶段将全市县级以上各行业部门认定的应急避难场所进行应查尽查，并且在乡镇、社区减灾能力调查表中，对本级应急避难场所数量和容量进行了统计。在调查和核查过程中，总结了以下几个方面可以进一步改善和提高。

（1）标准体系有待完善。

避难场所建设相关标准有国家标准GB21734—2008《地震应急避难场所 场址及配套设施》和地方标准DB11/224—2004《地震应急避难场所标志》，也是北京市地震应急避难场所认定依据。其他灾害类型避难场所和乡镇、社区层级避难场所，无可参照标准。近两年，乡镇、社区及居民，经常把附近公园、楼间空地作为避难场所。此类场所基本无任何应急物资和设备，部分仅设有一个标志标识牌。在灾害来临时，很难满足疏散需求。

（2）避难场所管理复杂。

行业部门间管理职责划分不清，如一个公园类景区的应急避难场所，可能涉及林草、文旅、地震、应急管理等多个行业部门。避难场所类型的复杂性，对场所日常运维管理人员提出不同的要求，存在管理人员对场所灾害避难种类、疏散路线和应急物资储备等不清楚不了解的情况。避难场所管理不到位，存在标志标识缺失、应急设施日常无维护、运维投入弱等情况。

（3）避难场所宣传教育不到位。

参与社区、村组织的应急演练的群众相对固定且占全体居民的比例不高，其他居民并不清楚应急疏散路径。防灾减灾意识薄弱，在面对灾害发生时，不清楚应当采取的避难措施。避难场所宣传不到位，存在某些政府网站展示的信息较少且移动设备适配性不强的情况。

3 应急避难场所管理质量控制建议

3.1 完善应急避难场所管理

应制定地方标准，明确不同类型、不同层级的避难场所建设要求及内容，做到有法可依，规范化建设；应明确管理责任主体，处理好行业部门之间，行业部门与属地之间的关系，落实资金保障机制，明确不同类型、不同层级应急避难场所的认定管理程序；应压实单位主体责任，保障维保人员、资金的投入，应急设备设施定期进行检修维修，应急物资定期进行更新；确保在灾难来临时，可充分发挥作用。

3.2 稳步推进应急避难场所建设

以首都灾害特点和人口密度分布等实际情况为基础，结合灾害风险普查数据图件成果，充分利用广场、公园、绿地等城市开敞空间，以及体育场馆、学校、人防工程、宾馆酒店等公共设施，科学规划、合理布局，建设多种形式的应急避难场所。

3.3 推进全市应急避难场所信息化水平

建立全市应急避难场所数据库，将本次灾害风险普查获取的有关避难场所的数据与成果统一管理。依托北京市大数据平台及“一网统管”建设，提升全市各级指挥中心及移动指挥平台指挥能力，加强对重大突发事件的统筹协调。

3.4 开展科普宣传教育

结合“进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭”安全宣传五进工作，宣贯不同灾害避险小知识，融入应急疏散、应急演练相关内容，提高人员风险意识和应急能力。结合灾害风险普查数据成果，整理非涉密关键数据指标，如位置、避险种类、面积及可容纳人数等，完善“北京市地震应急避难场所介绍及信息查询系统”网页，开发便携小程序，日常用于科普宣教，紧急情况下可合理规划疏散避险路线。