论中央保密委员会的法律地位*

张 群

中央民族大学,北京市 100081

1997 年8 月,中共中央印发《中共中央关于加强新形势下保密工作的决定》,明确中央保密委员会是党中央统一领导党政军保密工作的领导机构。 有著作以此为据,认为1997 年之前中央保密委员会是“议事机构”,1997 年之后成为“领导机构”[1]。 这个论断很重要,但对中央保密委员会是否确实有过这样的转变,在史实上未做考证,对何为议事机构和领导机构,在理论上也未做辨析。 党内法规和国家法规对议事机构和领导机构均有一些规定,但并不明确和系统。本文依据党内法规和国家法规等权威文献,首先从规范分析的角度,对议事机构和领导机构的主要特征做出归纳,进而对中央保密委员会的法律地位予以认定,接着从历史角度,对其法律地位是否存在变化予以辨析,希望可以为中央保密委员会制度的进一步健全完善以及保密法修订提供参考。

一 中央保密委员会应属于党的决策议事协调机构

1 基于党内法规的分析

在党内法规中,议事机构一般称“议事协调机构”,十九大之后又出现“决策议事协调机构”的提法。 以下按照这一分类进行梳理。

一是决策议事协调机构。 这一概念首次见于《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(2018 年2 月28 日中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过)。 该文件首次区分“党中央决策议事协调机构”和“其他方面的议事协调机构”,规定“党中央决策议事协调机构”在中央政治局及其常委会领导下开展工作,主要负责“涉及党和国家事业全局的重大工作”的“顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进”。 该文件中明确的“重大工作”包括深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等16 个方面。 《深化党和国家机构改革方案》明确规定了一些具体的党中央决策议事协调机构,包括中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作领导小组、中央机构编制委员会等。 《深化党和国家机构改革方案》还明确了这些党中央决策议事协调机构的办事机构,均为实体性机构,有的独立设立,有的设立在具体职能部门。 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019 年10 月31 日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过)中也提出要“强化党中央决策议事协调机构职能作用”,作为“坚持和完善党的领导制度体系”、“健全党中央对重大工作的领导体制”的重要内容。

在其他党内法规和文件中,对决策议事协调机构的职能又做了进一步规定。 一是请示报告制度。 2019 年2 月28 日《中国共产党重大事项请示报告条例》规定,中央各决策议事协调机构应当对本领域、行业、系统内请示报告的具体事项提出明确要求、加强工作指导(第十六条);党的决策议事协调机构可以在其职权范围内接受下级党组织的请示报告并作出处理(第十一条)。 二是法规备案审查制度。 《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》(2019 年8月30 日)规定,党中央(决策)议事协调机构应当向党中央报备党内法规和规范性文件(第六条),各级党委(决策)议事协调机构承担备案审查工作主体责任(第四条)。

此外,还出台了个别关于党中央决策议事协调机构的具体规定。 比如《中国共产党机构编制工作条例》第五条明确规定,“党中央设立中央机构编制委员会,作为党中央决策议事协调机构,在中央政治局及其常委会领导下开展工作,负责党和国家机构职能体系建设的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。”中央机构编制委员会的主要职责包括10 项:“(一)贯彻落实党中央对党和国家机构编制工作的集中统一领导。 (二)研究提出机构编制工作的方针政策。 (三)研究提出党和国家机构改革方案并组织实施;审定省级机构改革方案,指导地方各级机构改革工作。 (四)审定中央一级副部级以上各类机构的职能配置、内设机构和人员编制规定(以下简称“三定”规定)。 (五)统一管理中央和国家机关各部门的职能配置以及调整工作,统筹协调部门之间、部门与地方之间的职责分工。 (六)统一管理中央一级党政机关,中央一级各民主党派机关、群团机关的机构编制工作。 审批上述单位厅局级机构设置、人员编制和领导职数,中央和国家机关各部门垂直管理机构、双重领导并以部门领导为主的机构、派驻地方机构、我国驻外机构的机构设置、人员编制和领导职数。 (七)审定地方行政编制总额、机构限额和职能配置的重要调整,审批省、自治区、直辖市厅局级行政机构的设置。 (八)研究提出事业单位管理体制和机构改革方案,统一管理党中央、国务院直属事业单位以及部门所属事业单位的机构编制工作,审批地方厅局级事业单位的设置,指导协调地方事业单位机构编制工作。(九)推进机构编制法治建设,研究完善党和国家机构编制法规制度。 (十)督促检查各地区各部门贯彻党中央关于机构编制工作的方针政策和重要决定,严肃机构编制纪律。”这为进一步理解党中央决策议事协调机构的特征提供了参考。

二是一般议事协调机构。 党内法规和文件中明确提到的议事协调机构比较多,但大部分都属地方机构。 比如,2004 年10 月4 日《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》(中办发[2004]25 号)中的“街道、社区党建工作协调议事机构”,由街道党(工)委、社区党支部(总支、党委)牵头,驻区有关单位基层党组织组成,主要职责是围绕辖区内的社会性、群众性、公益性工作,沟通情况,交流经验,研究、协调社区党建和社区建设工作中的重要问题;2006 年9 月28 日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》(中办发〔2006〕32 号)中的“农村基层党风廉政建设工作协调机构”;2010 年10 月27 日中共中央办公厅、国务院办公厅《评比达标表彰活动管理办法(试行)》(中办发〔2010〕33号)中的各省(自治区、直辖市)“评比达标表彰工作协调机构”,负责本地区省级以下评比达标表彰项目的审核和管理工作;2011 年5 月30 日中共中央办公厅、国务院办公厅《国家电子文件管理工作规划(2011—2015 年)》中的各省(自治区、直辖市)“电子文件管理协调机构”,负责本地区电子文件管理工作的组织协调和监督检查;2019 年1 月6 日中共中央办公厅《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》中的“反腐败协调机构”;2019 年5 月8 日中共中央办公厅《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中的“基层党建与基层治理领导协调议事机构”;中共中央办公厅印发《2019—2023 年全国党员教育培训工作规划》中的“各级党员教育管理工作协调机构”;2019 年5 月6 日中共中央办公厅、国务院办公厅《法治政府建设与责任落实督察工作规定》中的“地方各级党委法治建设议事协调机构”,负责督察本地区法治政府建设与责任落实情况;2020 年3 月13 日中共中央办公厅《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》中的“党的建设工作领导小组”,是“党委抓全面从严治党的议事协调机构”,负责对本地区党的建设工作的指导,定期听取工作汇报,及时研究解决重大问题。

关于一般议事协调机构的机构、职能和工作制度,除上述具体规定外,一些党内法规还作了专门规定,但与决策议事协调机构不同的是,主要是限制性规定。 比如,关于议事协调机构办事机构的设置,2004 年9 月19 日《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定(2004年9 月19 中国共产党第十六届中央委员会第四次全体会议通过)规定,各类领导小组和协调机构一般不设实体性办事机构;《中国共产党工作机关条例(试行)》第五条规定:“严格控制议事协调机构常设办事机构的设立。 议事协调机构负责的事项,可以交由现有工作机关牵头协调或者建立协调配合机制解决的,不另设常设办事机构。”关于议事协调机构的职权,2012 年5 月19 日中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步精简文件和简报的意见》规定:“未经党中央、国务院批准,中央和国家机关各部门、各议事协调机构不得向地方党委和政府发布指示性公文,也不得要求地方党委和政府报文。 中央和国家机关各部门、各议事协调机构的文件,不得要求地方党委和政府转发。 临时机构一般不对外发文。”关于议事协调机构的工作制度,2011 年中央编办《中央和国家机关部门职责分工协调办法》规定了协商的提起、方式和时间要求等。

综上,在党内法规中,党中央决策议事协调机构地位最高,不仅职能上必须“涉及党和国家事业全局的重大工作”,而且在设立程序上,需中央直接设立或者明确;在管理体制上,直接受中央政治局及其常委会领导。 因此,在中央未有明确之前,中央保密委员会不能被认定为“党中央决策议事机构”,而属于“其他方面的议事协调机构”。 在职能上,虽然保密工作是一项基础性、长期性和重要性工作,但与全面深化改革、全面依法治国、国家安全等“涉及党和国家事业全局的重大工作”似还有所不同,也不宜直接认定为“党中央决策议事机构”。

但同时,与一般议事协调机构相比,中央保密委员会确实有较大的不同,不仅有自己的实体性办事机构,在其职责范围内可以向地方保密委发布指示性公文,也可以要求地方保密委员会报文。 这又接近党中央决策议事协调机构的职能定位。 故比较合适的定位应当是《中国共产党重大事项请示报告条例》第十一条中规定的“党的决策议事协调机构”。 但这一类机构的具体范围并无正式规定,还有待中央进一步明确。

2 基于国家法规的分析

在国家法律法规中,议事协调机构早已是一个普遍存在,国务院多次公开发布议事协调机构的名单,例如《关于国务院议事协调机构和临时机构设置的通知》(国发〔1993〕27 号)、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》(国发〔1998〕7 号)、《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》(国发〔2003〕10 号)、《国务院关于议事协调机构设置的通知》(国发〔2008〕13 号)等,有关规定也相对完善。 根据现有规定,政府系统的议事协调机构有以下特征:一是在职能定位上,都属于对跨部门的重大业务进行组织协调,否则就没有必要设立。 比如《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997 年8月3 日国务院令第227 号)第六条第七款:“国务院议事协调机构承担跨国务院行政机构的重要业务工作的组织协调任务。”第十条:“可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另设立议事协调机构。”《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(2007 年2 月24 日国务院令第486 号发布,自2007 年5 月1 日起施行)第十一条:“地方各级人民政府设立议事协调机构,应当严格控制;可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的,不另设立议事协调机构。 为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,应当明确规定其撤销的条件和期限。”

同时,议事协调机构对下没有直接指挥权,不能代替职能部门工作,其决定、意见和建议一般均以上一级机关名义或者牵头部门名义发布。 比如《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997 年8 月3 日国务院令第227 号)第六条第七款:“国务院议事协调机构议定的事项,经国务院同意,由有关的行政机构按照各自的职责负责办理。 在特殊或者紧急的情况下,经国务院同意,国务院议事协调机构可以规定临时性的行政管理措施。”又如《北京市人民政府关于精简与规范市政府议事协调机构和临时机构的通知》(京政发〔2009〕4 号):“议事协调机构和临时机构要按照议大事、抓协调、不代替职能部门工作的要求,规范其职责任务和工作程序。”

二是机构设置上,议事协调机构本身不确定机构规格,不核定人员编制和领导职数,均由相关部门人员组成,多为兼职;一般不设立实体性办事机构,由牵头或者指定部门承担具体工作;确因工作需要单独设立实体性办事机构的,工作任务完成后撤销。 比如《国务院行政机构设置和编制管理条例》(1997 年8 月3 日国务院令第227 号)第十条:设立国务院议事协调机构,应当明确规定承担办事职能的具体工作部门;为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构,还应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。第二十条:国务院议事协调机构不单独确定编制,所需要的编制由承担具体工作的国务院行政机构解决。 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》(2007 年2 月24 日国务院令第486号发布,自2007 年5 月1 日起施行)第十二条:“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构,具体工作由有关的行政机构承担。”第十九条:“地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制,所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。”

三是在工作方式上,主要是组织协调,包括开展调查研究、召开联席会议、提出决策建议等。《北京市人民政府关于精简与规范市政府议事协调机构和临时机构的通知》(京政发〔2009〕4号):“议事协调机构和临时机构主要是对跨部门的重要业务进行协调、组织开展调查研究、商议重大事项、提出决策建议等。”

综上,在国家法律法规中,中央保密委员会在职能和机构上符合议事协调机构的特征,但又有自己的特殊性,这说明它不同于目前国务院系统的议事协调机构。

综合上述,无论依据党内法规还是国家法律法规,中央保密委员会都不宜简单认定为议事协调机构,而是带有决策、指挥等领导职能的议事协调机构,称为“党的决策议事协调机构”比较合适。

二 中央保密委员会应属于领导机构

1 基于党内法规的分析

关于领导机构,党内法规中明确提到的有6处。 一是中央领导机构。 根据党章第二十三条,中央领导机构指的是中央委员会产生的中央政治局、中央政治局常务委员会,中央书记处是其办事机构;二是党的工作机关的领导机构。 《中国共产党工作机关条例》第七条:“党的工作机关的领导机构和决策形式是部(厅、室)务会或者委员会,一般由正职、副职、派驻纪检组组长或者纪工委书记及其他成员组成”;三是党支部的领导机构。 《党支部工作条例》第十二条:“党支部委员会是党支部日常工作的领导机构”;四是非党组织中的领导机构。 《党组工作条例》第二条:“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构,在本单位发挥领导作用,是党对非党组织实施领导的重要组织形式。”五是具体领导机构。 《中国共产党政法工作条例》第十二条提到中央和地方各级国家安全领导机构、全面依法治国领导机构,但未作具体规定。

综上,在公开的党内法规中,没有认定中央保密委员会为领导机构的直接依据,也缺乏可以认定中央保密委员会为领导机构的具体标准。但1997 年《中共中央关于加强新形势下保密工作的决定》中的表述,可以视为中央保密委员会已经取得领导机构地位。

2 基于国家法规的分析

国家法律法规中明确提到的领导机构有3个。 一是中央国家安全领导机构。 《国家安全法》第五条:“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策,统筹协调国家安全重大事项和重要工作,推动国家安全法治建设。”有关部门应当定期向中央国家安全领导机构提交国家安全风险评估报告(第五十六条),听从中央国家安全领导机构的统一部署和指挥。 此外,依据《国家情报法》第三条,中央国家安全领导机构还负责国家情报工作。

二是反恐怖主义工作领导机构。 《反恐怖主义法》第七条:“国家设立反恐怖主义工作领导机构,统一领导和指挥全国反恐怖主义工作。 设区的市级以上地方人民政府设立反恐怖主义工作领导机构,县级人民政府根据需要设立反恐怖主义工作领导机构,在上级反恐怖主义工作领导机构的领导和指挥下,负责本地区反恐怖主义工作。”反恐怖主义领导机构的职责包括,认定恐怖活动组织和人员、建立国家反恐怖主义情报中心,实行跨部门、跨地区情报信息工作机制,统筹反恐怖主义情报信息工作等。 三是中央密码工作领导机构。 密码法第四条:“中央密码工作领导机构对全国密码工作实行统一领导,制定国家密码工作重大方针政策,统筹协调国家密码重大事项和重要工作,推进国家密码法治建设。”

综上,在国家法律法规中,也没有认定中央保密委员会为领导机构的直接依据,但从现有规定可以看出,目前的中央保密委员会符合关于领导机构的主要条件。 一是在职能上不仅包括决策统筹、组织协调,还有部署指挥;二是在机构上都有自己的办事机构。 同时,中央保密委员会与中央密码工作领导机构在历史变迁、职能定位、机构设置、工作方式等方面高度相似,后者已经法律明确认定。 按照同样情况同样对待的法理,中央保密委员会也应当可以认定为领导机构,不过在程序上还需要法律的确认。

综合上述,无论是在党内法规还是国家法律法规中,中央保密委员会都可以认定为领导机构,即“党中央统一领导党政军保密工作的领导机构”。

三 中央保密委员会从议事机构到领导机构的转变

根据上述界定,我们再从历史的角度,看看中央保密委员会是否经过了一个从“议事机构”到“领导机构”的演变?

解放战争时期,中央保密委员会是一个典型的议事协调机构。 根据《中央保密委员会章程》(草案)规定,中共中央保密委员会的机构定位是“协调中央、军委进行有关我党我军机要电讯的保密事宜,成为中央秘书长及军委总参谋长领导保密工作之直接助手”;成员由中直、军直各机要部门负责干部若干人为委员,没有独立办事机构,也没有专职干部,具体工作由中央办公厅机要局承担;工作方法主要是开会,原则上一月开会一次,重大问题在会议上解决。 中央保密委员会讨论的重大问题“应呈报中央秘书长及参谋总长”核准,拟就的保密工作规章制度和方针政策性文件多以中央书记处和中央军委名义下达。

新中国成立初期,中央保密委员会也主要是一个议事协调机构。 根据《中国共产党各级保密委员会组织通则》规定,中央保密委员会“在中央的领导下进行工作”;机构设置上,由中央在党、军、政、人民团体等部门指定委员若干人,设主任一人,副主任一至二人,必要时,并得设常务委员会;设立办事机构,须有三至五名专职干部,但实际上一直没有落实。 1960年中央保密委员会恢复并在公安部设立稳定的办事机构之后,有向领导机构转变的趋势。中央保密办将党、政、军的领导机关,公安、外交、国防等涉密多的单位以及涉及尖端科研机密的厂矿科研单位,作为重点工作对象。 这些单位发生泄密事件,都要报到中央保密办,由中央保密办按泄露事件的实际情况及有关规定进行追查和通报。 中央保密办还督促各单位经常对所属人员进行保守国家机密的教育,不断提高政治警惕性。 有文章中将这个时期中央保密办的主要工作任务归纳为“抓督促检查、抓正反典型、抓通报事故”[2]。 这都是作为领导机构的办事机构的明显特征。

改革开放之初,中央明确中央保密委员会的职权是“在中共中央领导下,指导和协调党、政、军各方面的保密工作”[3]。 但从实际看,中央保密委员会一开始就是按照领导机构而不是普通的议事协调机构设置的。 一是开始拥有自己独立的办事机构,即使在中央保密办撤销期间(1988-1993),也有国家保密局承担具体工作;二是开始直接部署和指挥工作,以中央保密委员会名义印发一系列文件,包括公开文件,组织保密检查。 到1997 年中央明确“中央保密委员会是党中央统一领导党政军保密工作的领导机构”后,这两大变化日益稳定和巩固。 2010 年,中央还决定将中央保密办升格为副部级。 因此,我们不能说1997 年之前中央保密委员会是“议事机构”,1997 年之后才是“领导机构”。 这不符合事实。 但是,在法理上,确实是1997 年中央明确之后,才有了“领导机构”的地位。

基于上述分析,我们认为,1997 年中央明确中央保密委员会为“领导机构”,实际是对此前历史经验的总结和实际运行模式的认可。 改革开放以后中央保密委员会的运作出现上述两个重大变化,其中第二个变化是决定性的,使得中央保密委员会具有了领导机构才有的决策、指挥特征。 但同时,依据党内法规,中央保密委员会仍然属于一般“议事协调机构”,算不上“党中央决策议事协调机构”。

需要注意的是,说中央保密委员会不属于“党中央决策议事协调机构”,并不意味着否定其领导机构的性质和作用。 根据《中国共产党工作机关条例(试行)》第十四条规定:“ 党委办事机构是协助党委办理某一方面重要事务的机构,一般是指党委为加强跨领域、跨部门重要工作的领导和组织协调而设立的议事协调机构的常设办事机构,承担议事协调机构的综合性服务工作,可以根据有关规定履行特定管理职责。”从这一规定可以看出,党内议事协调机构,也可以是为加强“领导”而设,议事协调机构与领导机构并非非此即彼的关系。 中央机构编制委员会在2018 年中央明确为“党中央决策议事协调机构”之前,也只是“党中央的议事协调机构”[4]。 所以,可以做如下总结:中央保密委员会是党中央为加强保密工作的领导而设立的议事协调机构,中央保密办是中央保密委员会的常设办事机构,承担中央保密委员会的综合性服务工作,并根据有关规定履行特定管理职责。

四 结语

综上,中央保密委员会在实际上已经是一个具有决策统筹、议事协调、监督指挥的领导机构,在党内文件中也已经正式明确为统一领导党政军保密工作的领导机构,但在党内法规和国家法律法规上还只能算一个普通议事协调机构。 下一步要做的就是在法律上对其“领导机构”的地位予以明确。 比较可行的是借鉴密码法的写法,在保密法修订中,对中央保密委员会做出具体规定,明确其领导机构的地位和职责。 值得注意的是,2021 年4 月16 日北京市人大常委会通过的《北京市保守国家秘密条例》第四条明确规定,“市、区党委保密委员会在本级党委领导和上级保密委员会指导下,负责本地区保密工作。”这样的表述似不失为一个参考。