我国公职人员双轨惩戒制度的基本价值

唐 勇，孟朝玺，辛 昊

（中国人民警察大学，河北 廊坊 065000）

党内监督和国家监督是中国特色监察的创新之举，公职人员双轨惩戒制度在对违法公职人员进行惩戒方面发挥着重要作用。《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）自2020年7月1日起正式施行。在《政务处分法》中，该法第2条、第3条规定了公职人员双轨惩戒制度。对于违法的公职人员，任免机关和单位可给予处分，监察机关也可给予政务处分。

价值是哲学、法学等人文学科、社会学科以及日常生活中人们广泛使用的概念。法学上的价值，是指在发挥其社会作用的过程中，法律能够保护且是值得期冀的、希求的或美好的事物；也可以说是指法律值得追求的品质和属性，而这一品质和属性是它自身所应当具有的。［1］任何被称之为“法律制度”的制度，人们需要关注其所具有的某些基本价值，而这些基本价值超越了特定的社会、经济结构相对性。［2］我国公职人员双轨惩戒制度的构建、完善和实施都离不开对法的基本价值的选择。我们深刻认识公职人员双轨惩戒制度的基本价值，可在一定程度上为公职人员双轨惩戒制度的实施提供思想保障，也可对公职人员双轨惩戒制度实施后的价值评估奠定思想基础。

一、公职人员双轨惩戒制度的基本价值

（一）公职人员双轨惩戒制度的公正价值

人类社会自从出现后便一直追寻公正，而法律制度作为维护和促进公正的手段，被人类社会广泛应用。［1］364作为人类维护和促进公正的法律制度本身也需体现公正，这也是古往今来相当一部分人都认同的一种立场，即一个完全丧失或基本上丧失公正的规范制度不配被称为“法律”。［2］118公职人员双轨惩戒制度，作为惩戒违法公职人员的法律制度，追求公正也是其永恒的价值追求。

公职人员双轨惩戒制度的公正价值具体体现在：一是非因法定事由不被惩戒的原则。一般而言，剥夺或限制人们某一项或某几项权利的法律制度都会明确非因法定事由不被剥夺或限制这一类似的规定。无论是《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》，还是与公职人员惩戒相关的法律法规，都规定了非因法定事由不被处罚或惩戒。因为这些惩罚类法律法规都有一个共性，就是要剥夺受惩罚人的某一或某几项权利，这就需要规定该原则，以保证无论是一般人还是公职人员不会被不公正地惩处。二是公职人员双轨惩戒活动的程序公正原则。作为剥夺、限制公职人员某一项或某几项方面权利的法律制度，必然会规定一系列程序以确保公职人员双轨惩戒活动的公正。公职人员双轨惩戒活动涉及公职人员的管理、惩戒活动的管理等诸多方面的内容，设计公正的公职人员双轨惩戒程序是保证公职人员的管理、惩戒活动的管理有序进行的基础。三是公职人员双轨惩戒活动一律平等的原则。一律平等的原则主要体现在两个方面，一是所有公职人员都需要遵守公职人员惩戒方面的法律制度，不存在例外情形；二是违法公职人员在适用法律上一律平等。也就是说，在公职人员双轨惩戒活动中，只要其行为违反法律法规，无论是领导干部还是普通的公职人员，都没有不受惩戒的特权，都要一律平等地接受任免机关、单位或监察机关的惩戒。

（二）公职人员双轨惩戒制度的效益价值

所谓法律效益，一般是指法律调整社会的实际情况和结果与创制法律的目的之间的重合程度。如果法律调整社会的实际情况或结果反映或体现了创制法律的社会目的，则法律的效益高；反之，如果法律调整社会的实际情况或结果与法律调整的社会目的相背离，则法律的效益低。［3］公职人员双轨惩戒制度，不仅追求公正价值，同样也追求效益价值。其效益价值具体体现在以下几个方面：

一是禁止双重处分的原则。即对于公职人员的同一违法行为，监察机关已经对其进行惩戒并作出处理，那么公职人员的任免机关、单位则不用再对其进行惩戒并再作出处理。反之，若公职人员的任免机关、单位已经对其进行惩戒并作出处理，那么监察机关不用再对其进行惩戒并再作出处理。理论上讲，该项原则的确立，使监察机关和公职人员的任免机关、单位可避免因公职人员同一违法行为进行重复惩戒而造成资源的浪费。也就是说，面对公职人员同一违法行为，监察机关已经进行了立案、调查、取证、处分等，那么公职人员的任免机关、单位就不需要再进行立案、调查、取证、处分等，从而提升了监察机关或公职人员任免机关、单位惩戒违法公职人员的效益。

二是惩戒结果互认原则。公职人员任免机关、单位对公职人员的同一违法行为，已经做出了惩戒结果，监察机关认可公职人员任免机关、单位做出的惩戒结果。反之，监察机关对公职人员的同一违法行为，已经做出了惩戒处理，公职人员任免机关、单位认可监察机关做出的惩戒结果。监察机关与公职人员任免机关、单位彼此互相承认针对公职人员的同一违法行为的惩戒结果，极大提升惩戒违法公职人员的效益。

三是惩戒程序各异的原则。监察机关对违法的公职人员进行惩戒的程序依据《政务处分法》规定的程序，公职人员任免机关、单位对违法的公职人员进行惩戒依据《中华人民共和国公务员法》等相关法律法规规定的程序。遵循惩戒程序各异的原则，可极大提升监察机关和公职人员任免机关、单位对违法公职人员进行惩戒的效益。

（三）公职人员双轨惩戒制度的秩序价值

秩序对于人类社会生存和发展而言是极其重要的。对于个人的行为和决策而言，秩序也发挥着重要作用，体现在它能够保障人们对事物的可预期性，特别是对未知事实的可预期性。对于人类社会或个人而言，法律制度作为一种能够保障人们对某一或某些事物的可预期性的手段，在维护政治、经济、文化等秩序方面发挥着重要作用。［1］335-336因此，公职人员双轨惩戒制度，也同样追求秩序价值。公职人员双轨惩戒制度的秩序价值具体表现在：一是为监察机关或公职人员任免机关、单位进行惩戒活动提供行为准则。对违法公职人员进行惩戒是一项极其严肃的事情，这就需要监察机关或公职人员任免机关、单位在进行惩戒活动的过程中遵循一定的行为准则。公职人员双轨惩戒制度，通过将惩戒违法公职人员的规则以法律形式表达出来，可为监察机关或公职人员任免机关、单位有序对违法公职人员进行惩戒活动提供强有力的支撑。二是为监察机关或公职人员任免机关、单位进行惩戒活动提供可预期性的保障。通过公职人员双轨惩戒制度，一方面公职人员可知道自己哪些行为会受到惩戒以及受到何种惩戒等可预期的内容；另一方面监察机关或公职人员任免机关、单位可知道对哪些公职人员需要启动惩戒活动以及对违法公职人员进行惩戒的后果等可预期的内容。

二、公职人员双轨惩戒制度的价值对立

一般而言，在一项法律制度之中，必然会存在诸多不同的价值，当法的不同价值在特定场合处于竞争状态时，法的价值冲突就出现了。［1］312

（一）公正价值与效益价值

在社会主义法律制度下，效益价值和公正价值本质上是统一的。但在一定情况下，公职人员双轨惩戒制度的公正价值与效益价值也会存在冲突。具体表现为：一是监察机关和公职人员任免机关、单位在惩戒特殊的公职人员的违法行为时，公职人员中存在特殊的公职人员如法官、检察官等，对于这些存在违法行为的特殊的公职人员若一味追求一视同仁，忽视其原因、过程等的特殊性，则会在一定程度上阻碍公职人员双轨惩戒制度的效益价值的有效实现。二是公职人员双轨惩戒制度的程序公正与程序效益存在冲突的可能。一般而言，公职人员双轨惩戒制度的程序公正归属于伦理范畴，而程序效益则归属于经济范畴。因此，在一定情况下，公职人员双轨惩戒制度的程序公正和程序效益会产生冲突的情形。这种冲突，在本质上可以看成是“伦理”与“经济”的关系之争。具体而言，程序公正要求监察机关或公职人员任免机关、单位对存在违法行为的公职人员进行惩戒时，惩戒程序要充分保障被惩戒公职人员的程序参与等权利，这会在一定程度上使得惩戒程序变得复杂，由此，惩戒程序的效益会因为惩戒程序的复杂性增强而降低；监察机关或公职人员任免机关、单位对惩戒程序效益的追求，在一定程度上需要削弱惩戒程序的复杂性，这也会影响惩戒程序公正的有效实现。［4］

（二）公正价值与秩序价值

秩序主张和正义要求之间的分歧，除了会在正义具体化成为必要的情形中发生以外，还会在法律不能逐渐解决新出现的问题或者应对新出现的情况时发生，而法律不能逐渐解决新出现的问题或应对新出现的情况，很大程度上是由于其在面对必要的变革时所展现出来的抵抗力或者说惰性。［2］318-319因而，公职人员双轨惩戒制度作为一项惩戒法律制度，也会面临其秩序价值和公正价值之间的冲突。公正价值与秩序价值的冲突具体到公职人员双轨惩戒制度中表现在：一是在面临紧急情况时，对于公职人员极其复杂的违法行为，监察机关或公职人员任免机关、单位必须马上做出惩戒，以彰显正义，然而监察机关或公职人员任免机关、单位在对该公职人员进行惩戒时又需要经过调查、取证、集体讨论等一系列程序，而此时公职人员双轨惩戒制度的公正价值与秩序价值冲突就突显出来；二是在《政务处分法》实施之前，随着中国特色社会主义政治、经济、文化等各项事业持续繁荣发展，国家在对违法的公职人员进行惩戒活动时面临着新情况、新问题，而原有的惩戒规则无法应对新出现的情况或问题，如对于行使公权力的基层群众自治组织的人员若出现违法情形则无法按照当时的惩戒法律制度进行有效的惩戒，这在一定程度上影响了惩戒活动的公正，这就需要对原有的惩戒规则进行调整，以适应新出现的情况或问题，从而切实实现公职人员双轨惩戒制度的公正价值。

（三）效益价值与秩序价值

一般而言，法律制度的效益价值的有效发挥，需要法律制度的秩序价值的良好发挥，两者在一定程度上呈正相关。但在一定情况下，法律制度的效益价值与秩序价值也存在冲突的一面。一是面对公职人员同一违法行为，监察机关与公职人员任免机关、单位都有管辖权，若一味强调惩戒效益，进而一味让监察机关进行惩戒或公职人员任免机关、单位进行惩戒，则会导致监察机关惩戒中心主义［5］或公职人员任免机关、单位惩戒中心主义，从而使得公职人员双轨惩戒法律制度变成实质上的单轨制度。二是《监察法》规定：“监察机关依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”在公职人员双轨惩戒制度中，若一味强调监察机关行使职权的独立性，在某种程度上也会导致监察机关与公职人员任免机关、单位在对违法公职人员进行惩戒时涉及有关惩戒的信息不对称或惩戒程序上衔接不连贯等问题，从而影响监察机关或公职人员任免机关、单位对违法公职人员进行惩戒的效益。［6］

三、公职人员双轨惩戒制度的价值统一

在一个各方面都很完善的法律制度中，秩序、正义、效益等价值一般会在一个较高的层面上融洽一致。具体而言，如果一个法律制度的秩序价值无法实现，那么该法律制度则无法确保在相同情况下，人们能获得相同待遇，这个法律制度的公正价值也难以实现，其效益价值也是一样。但在另一个方面，如果一个法律制度的公正价值无法得到保证，那么从长远的角度来看，法律制度的秩序价值和效益价值也就无法真正实现。［2］332因此，公职人员双轨惩戒制度中的公正价值、秩序价值、效益价值是紧密联系的，本质上是统一的。

（一）秩序价值：公职人员双轨惩戒制度价值体系的保障

若人类社会在一个混乱的秩序中，那么法所追求的理想，诸如正义、人权等，也就无法真正地实现。［13］一个法律制度若其秩序价值无法得到有效实现，那么其公正价值也无法有效实现。也就是说，一个法律制度若没有有序的执行制度来确保人们在相同情况下获得相同待遇，那么该法律制度的公正价值也就不可能实现。［1］335因此，在公职人员双轨惩戒制度中，公职人员双轨惩戒制度的公正的价值、效益的价值需要秩序价值这个基础才能发挥它们的基本作用。可以说，秩序价值是公正价值、效益价值的保障。公职人员双轨惩戒制度的秩序价值的有效实现，可为监察机关或公职人员任免机关、单位在进行惩戒活动时提供可预期性、连续性的惩戒规则。在这个可预期性、连续性的惩戒规则中，一方面，监察机关或公职人员任免机关、单位按照这一规则进行惩戒活动，避免无序的惩戒活动给违法的公职人员带来不公正的惩戒，更好地实现良好的惩戒效益；另一方面，公职人员通过可预期性、连续性的惩戒规则，可以知道自己的行为是否达到惩戒标准、以及会受怎样的惩戒等内容，避免自己受到不公正的惩戒。因此，有序的公职人员双轨惩戒制度，是公职人员双轨惩戒制度的公正价值、效益价值有效实现的保障。

（二）公正价值：公职人员双轨惩戒制度价值体系的源泉

一个法律制度若不能满足正义的要求，那么从长远的角度来看，它就无力为自己所约束的主体提供秩序和和平，也就无法实现其效益价值。［12］因此，我们需要的法律制度，不仅仅只是一个具有确定的一般性规则的制度，我们还需要涵盖公正、效益等价值的法律制度。公职人员双轨惩戒制度的公正价值，是公职人员双轨惩戒制度的秩序价值、效益价值的源泉。具体来讲，首先，监察机关或公职人员任免机关、单位对违法公职人员进行惩戒，其本质上是限制或剥夺违法公职人员某一或某几项权利，这就需要公职人员双轨惩戒制度的公正价值切实发挥作用。若公正价值未切实发挥作用或者缺失，那么监察机关或公职人员任免机关、单位实施的就将是一种充满严重不公正的惩戒，这也会极大影响公职人员双轨惩戒制度的秩序价值、效益价值的有效实现。其次，违法的公职人员作为监察机关或公职人员任免机关、单位进行惩戒活动的对象，也不会长期容忍一个他们认为完全不合理的惩戒。对于一个无法实现公正价值的惩戒制度而言，其所依赖的基础必定是非常脆弱的，而公职人员双轨惩戒制度的秩序价值、效益价值也就无从谈起。

（三）效益价值：公职人员双轨惩戒制度价值体系的归宿

现代社会的法律制度，都有或应有其内在的经济逻辑和宗旨——以有利于提高效益的方式分配某一或多项资源，并以权利和义务的规定保障某一或多项资源的优化配置和使用。［14］因此，公职人员双轨惩戒制度的效益价值是公职人员双轨惩戒制度的公正价值、秩序价值的归宿。

具体来讲，首先，监察机关或公职人员任免机关、单位对违法的公职人员进行惩戒的目的不是为了惩戒而惩戒，而是通过惩戒来取得良好的惩戒效益。其次，公职人员双轨惩戒制度的效益价值是以秩序价值和公正价值为前提的，一方面监察机关或公职人员任免机关、单位通过可预期性、连续性的规则，来切实保障惩戒效益的实现；另一方面，监察机关或公职人员任免机关、单位只有通过公正的惩戒活动，才能激发和保证持续的惩戒效益。最后，一般而言，人们根据预期的惩戒目标，对惩戒活动做出社会评价，即如果惩戒活动使越来越多的公职人员改善了自己的处境而同时没有公职人员因此而境况变坏，则意味着惩戒的效益实现了。

四、结语

尽管在大多数情况下，公职人员双轨惩戒制度的公正价值、效益价值、秩序价值是统一的，但是，在一定情况下，公正价值、效益价值、秩序价值也有可能产生冲突。如果对这种冲突不给予足够的重视，那么随着冲突的积累，最终会阻碍公职人员双轨惩戒制度优势的有效发挥。