可持续发展的交通治理刍议

高 斌

（北京市交通委员会海淀运输管理分局，北京 100097）

在第二届联合国全球可持续交通大会上，习近平总书记提出推进加快建设交通强国、推动实现更加强劲、绿色、健康的全球发展。为推动建设更加积极有为的当代交通治理体系，提高治理能力，需要从哪些方面发力呢？笔者尝试展开相应探讨。

一、治理的框架要素

治理能力是一个通过规范性文件（立法）、制度体系（机制）、公权力组织体系（执法、司法、监察）建构起来的虚拟人格（即国家或者地区），在执行公共意志的过程中所体现出来的能够安抚全体公民、团体（不含公权力组织体系的成员），使后者规范行为、持续发展，同时确保虚拟人格的各模块有序运转的能力。通俗来讲就是：主权者确保社会有序运转的能力。而治理体系就是治理能力所依附的制度和组织体等有形内容。交通治理是交通管理部门（简称交通部门）借助自身的工作体系熟练解决行业内各类问题的能力。为便于论述，后文有关治理体系和治理能力的表述，统一用“治理”代替。

交通治理的可持续是指交通治理的各个环节，可以通过制度设计的方式，持续产生治理效能，并通过灵活的调整机制适应新的时代变化，妥善处理新产生的发展问题。因此，在“互联网+”的背景下讨论交通治理的可持续，并不是一个新课题，而是说当下时代对现有交通领域的管理效能提出了更高的要求。

交通治理的核心包括以下各个环节：（1）交通管理。交通管理是各级交通部门根据国家法律法规等规范性文件对相关对象实施管理的行为。它由机构、人员和工作机制3个方面组成。目前，我国交通管理机构主要分为国家级、省级、市级、县级四级。具体称谓方面，省级及以下各有特色，机构属性包含公务员、参公事业单位、普通事业单位等，部分地区还有交通企业事实上承担管理职能。相应地，人员构成主要分为公务员、参公事业单位职员、普通事业单位职员、工勤人员、行政辅助人员等，部分地区也包括交通企业工作人员（从事公务人员）。工作机制分为准入（主要是指行政许可，类似功能如行政确认）、检查（主要是指行政检查）、惩戒（主要是指行政强制、行政处罚）、退出（如吊销、注销、撤销）等。此外，还包括行政指导等。（2）交通基建。交通行业基础设施建设的现代化程度是推动社会更新迭代的重要动力。交通行为得以实现，离不开公路、桥梁、铁轨、港口、机场等供交通工具行驶（航行）或者停靠的设施提供硬件支撑。各类现代化基础设施的出现，使得交通管理能力不断拓展，社会活力不断提升。（3）交通信息化。现代交通的基本内涵是工业化和信息化相伴而生。与高铁基建、航空航天基建等相关的，是现代信息技术的应用。通过各类智能化的应用（如ETC计费替代人工计费、互联网购票部分替代线下购票、互联网审批逐步取代人工审批等），信息的处理能力大幅提升。尤其是大数据技术使得海量交通数据的传输、处理、高效利用变得更加可实现。现代科技成为影响交通管理效能的利器。（4）交通建议渠道。交通与每一个公民的生活息息相关。公众自然应该享有对交通管理的建议权。为建立良好的交通治理状况，必须建立并保持良好的互动渠道，使每一个交通参与者都能够通过规范的流程反馈意见建议。这是确保交通治理保持源源不断动力的源泉。上述4个环节的有序运转情况，是制约交通治理的基础要素，也是最重要的要素。

二、治理的难点问题

交通治理既有政府治理的一般性特征，也有独有特征。在新时代要求下推进交通治理，还存在哪些难点问题呢？综合来看，主要包括以下方面：

（一）思维转换进度缓慢

当前，我国政府已经进入建构服务型政府阶段，管理型思维必须尽快调整为“放管服”思维模式。面对庞大的交通管理体系，如何尽快实现转变成为当务之急。自2013年“放管服”改革启动以来，外在改革举措迭代出现，然而交通系统内部却未实现整体性重塑：一是机构改革带来管辖范围五花八门。如山东省改革后，海陆空全部划归省交通运输厅管理，北京市则继续保持原有的道路运输、地铁、水运等范畴。二是机构人员尚不到位。不少地区号称已经完成了机构改革，但是总体情况并不乐观，加上新冠疫情的影响，人员转隶等工作迟迟未能推进。直到今天，全国交通系统的改革还未充分落地①根据要求，“中央和国家机关机构改革要在2018年年底前落实到位。省级党政机构改革方案要在2018年9月底前报党中央审批，在2018年年底前机构调整基本到位。省以下党政机构改革，由省级党委统一领导，在2018年年底前报党中央备案。所有地方机构改革任务在2019年3月底前基本完成”。。本轮改革的总基调是人员不变。实际上，单纯靠摘牌挂牌这样的操作，并不会提升工作人员的工作能力。而由于各部门早先工作内容的差异，短期内不可能实现工作素质的全面蜕变，因此整合后的部门内部仍然存在看不见的隔阂。三是改革中的若干举措折射出服务型能力的不足。以办事材料中的复印件为例，不少地域依然要求收取，而根据服务型政府的要求，政府部门不仅要主动取消复印件，还要积极推进数据共享，并且逐步推动证照联办、各部门并联（串联）审批等方式，不断提高工作效能。

毫无疑问，思维的转变，是此次改革中最难实现的改变。在与部分老员工交谈的过程中，笔者发现，如何管理甚至控制整体的发展规模、趋势，是不少人的首要关注点，尤其是面对新现象新问题时，担心新事物对原有格局的冲击，因而不去管或者不允许准入成为主流的应对措施。这与服务型政府的总体要求是截然相反的。

（二）管理能力需要重塑

在互联网技术迅猛发展、全球经济日新月异的今天，依靠“堵”的保守思维和“罚”的粗暴方式开展执法活动，已经无法收到预期效果。交通部门应该通过制度的方式建立更为细化的执法举措和执法基准，并借助技术提高工作效能，从而迎合不断向智能化、现代化演进的时代趋势。

目前，交通领域的管理稍显不足：一是对传统事物管理措施单一，如大货车超限超载。实践中，普遍采用的处理措施是罚款，而长期存在的高额罚款（处罚）和超限超载（违法）已然形成了一种共生关系，严重损害了政府的权威；二是对新生事物探究性措施不足，如网约车。网约车2012年②王晓林：《关于网约车发展的思考》，网址：http://opinion.people.com.cn/n1/2016/1010/c1003-28766007.html。在我国刚出现时，以其低价、便捷、舒适的乘车体验疯狂扩张，对传统出租车司机和整个客运行业带来了前所未有的冲击，而各级政府部门普遍采取了观望的态度。在遇有出租车司机举报时，交通部门则对网约车企业和司机进行高额罚款，甚至有工作人员通过钓鱼执法方式抓捕网约车司机。直到2016年7月交通运输部才联合多部门印发规范，而此时距网约车出现已经过了数年。这诚然说明了网约车的特殊性，但是过分的观望和研究，在面临时代快速发展，尤其是涉及影响公众生活便利度和对传统模式带来剧烈影响的对象时，体现的不是慎重，而是不作为。

回到网约车问题。出租车审批是基于国务院第412号令设立的许可，按照《中华人民共和国行政许可法》的要求，除临时性许可外，国务院应该在实施此类许可后及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律或者自行制定行政法规。而事实却是国务院一直维持着这种临时状态。无论是按照立法原意还是管理的客观条件，当下与彼时的情况已经产生了较大的偏离，公众对运力市场的需求也发生了显著的变化，继续按照这种相对落后的模式规范互联网模式下的新经济形态，显然将大大迟滞新事物的发展水平。交通部门职能的重新梳理，是服务型理念的外在表现，而这种改变必须要从现有格局入手，目前来看也是征途漫漫。

（三）管理对象需要改造

交通部门的管理对象主要包括：各类市场主体、公路等基础设施、运输市场秩序、水运航线等虚拟路径、水上秩序、民航航线、空中秩序等。简单来说就是海陆空三大领域的主体及其参与其中的经营秩序。被管理对象的层次，正是交通部门履职水平的客观限制。被管理对象的整体水平越高，对政府部门的要求也就越高。目前来看，交通治理对象的情况各异，但都需要在某种意义上进行现代化改造。如水运（公园游船相关领域除外）、空运和铁路陆运方面的设施较为先进，规范化程度较高，但是从业人员的服务内容整体处于较低层次，主要是提供餐饮服务等内容。如何在现有服务格局之外，拟定新的工作机制，实现服务能力的整体提升，显然不是一朝一夕就能够实现的。

当然，最受诟病的就是陆路运输中的公路运输。它最能够体现市场化，也最鱼龙混杂。被管理对象的不足主要体现在两方面：一是各项客观条件的现代化程度不高。运载工具多样化，但是各种规格混杂，运输能力各异；经营主体数量多，但是绝大多数规模小、抗风险能力弱；运载工具现代化程度不高，排放不达标等情况明显。二是对从业人员的管理法治化程度不高。该领域准入门槛较低，一名司机加一辆车就可以构成一个运输单元参与经营，知识水平与从业能力之间缺乏关联，因此从业人员整体学历水平较低，知识再生产的动力不足。随着互联网时代的到来，原有从业人员囿于学历限制无法转型，而高学历人员在运输行业依然无用武之地。这就出现了低学历人员从事运输、从事运输的人员低学历的死循环，在规范竞争、有序参与等方面存在短板。无论从硬件设备还是从业人员整体素质来看，公路运输领域的欠发达状况制约着交通治理的现代化，由于其涉及面广，改造过程耗时将会更久。

（四）共治渠道尚不完善

交通关系到每一个个体的生活。公众参与是确保交通管理决策科学性和有效性的重要原因。但是无论立法机关、行政机关，还是各类半官方的协会，主要关注的是原有交通治理格局的稳定问题，着力在纷纭复杂的交通需求和治理反馈中寻求最大公约数。这本无可厚非，但是城市精细化管理不应止步于最大公约数，而应努力提供公众期许中的多样化服务。

长期以来，公众参与交通共治的程度不足。相关立法由立法机关或者规章制定部门负责，虽然存在征求意见环节，但是公众的参与有限，尤其是一线从业人员，很少能有有效的渠道或者机会，将自身的需求有力地、全面地传递到立法部门；后续调整过程与之相似。这就导致政策与一线需求不匹配的情况格外明显。在参与交通活动时，个体参与的程度更为弱化：一方面主动提出的多元化需求得不到有效的重视和转化吸收；另一方面听证等互动环节中淡化对公众实际需求的关切。这就导致交通部门所能够获知的公众的真正需求，往往被精英立法本身的特点所掩盖。以个体出行为例，目前主要存在这样几个问题：一是打车难、打车贵，二是公共出行供给不足，三是不发达地区或者远离城中心的地区黑车切实存在，四是社会富余运力长期闲置。这些情况并存，表明出行的供需双方存在着严重的错位。虽然公众曾经通过多种方式提出优化供给的意见建议，但是受制于目前的决策机制，公众参与的分量明显不足。民间自发式的供给因缺乏合法手续而无法合法运营，在客观上更加剧了供需矛盾。

三、交通治理展望

伴随着互联网时代的到来，结合交通强国战略的宏观布局，建构高效协同的交通综合治理体制迫在眉睫。当前，我国交通领域的管理对象庞杂、执法力量分散，唯有找准问题，精准发力，才能够实现交通治理的可持续性。

（一）建构统一的交通管理体制

1.建立完备的交通治理法律体系

我国交通领域仅有《中华人民共和国道路交通安全法》一部法律，而且其归口部门是在公安部，对全面推动交通治理而言动力不足。笔者认为，有必要制定《中华人民共和国道路运输法》，由交通运输部归口实施，配合《中华人民共和国国防交通法》的实施，形成平战结合的完整管理体制，将铁路、道路、水路、航空、管道等全领域①未来航空航天技术进一步成熟，可以承载社会化运输任务时，也将纳入管理范畴。列入交通管理范畴。或者将我国现行《中华人民共和国道路运输条例》与《中华人民共和国道路交通安全法》合并修订，出台《中华人民共和国交通法》，按照营业性运输和非营运使用编制内容，由公安部和交通运输部共同实施，同时调整两部委发布的各项规章，将我国交通相关领域的所有对象纳入管辖范畴。总之，要将交通治理的全部管理对象和管理措施以同样的标准体现在法律中，并以此形成各级部门的权责清单。

2.理顺行政执行机制

一是在机构设置方面，交通部门要与各级编制管理部门积极沟通，明确其行政机构的法律定位，并妥善解决本轮机构改革中交通部门的人员划转、编制核定等内容。中央层面遵循“精简机构、高效统筹”的原则，理顺各类派出机构、代管部门和内设机构的职能关系，一并按照交通运输部内设机构设置，形成陆海空天统一管理的格局（军事设施由中央军委统筹管理）。各地则按照“保障职能、突出特色”的原则确定职能、编制和具体部门。在时机成熟时，可以考虑将理顺后的交通治理纳入双重管理模式，以增强交通运输部对各地交通部门的实质影响，提高行政效能。二是在职能统筹方面，要将交通领域的规划、建设、管理和服务职能整体划归同级交通部门，确保交通治理的过程中权责清晰、履职有力，在履职过程中要强化多式联运保障、交通新基建布局、交通信息系统智能化改造等内容。而结合国防交通工作需求，发改、规划、环保等部门要积极参与，在实践交互中形成高效协同的综合机制，提升交通治理的总体水平。三是在履职内容方面，要将行政权力按照审批服务职能（行政许可、行政确认等）、事中事后监管职能（行政检查、行政处罚、“互联网+”监管、信用监管等）、机构运转职能（党务、政策研究等）三类进行设置。其中第三类为对内管理职能，不得对行政相对人行使。而前两类权力的行使要注重平衡法律规定和自由裁量权的界限，特别是采取“局队合一”模式时，要强化权力规制，使审批和监管两类职能分别独立行使，提高履职的规范化。

（二）提高履职能力和水平

1.提高对服务型职能的认同

所有的可持续都源自思想的可持续。而管理型向服务型的转变，绝不仅仅是靠敲锣打鼓、喊喊口号就能实现的。它需要持续进行宣传、引导和实践。各单位应持续开展“放管服”知识培训和考评，将践行服务为民作为衡量工作成效的主要标尺，在持续不断的工作中将单向管理转向双向互动的有序治理。以相对人利益的最大化作为设计、优化各项制度的标尺，在治理实践中以提高相对人的体验为立足点，全方位提高履职能力。积极与兄弟单位、兄弟省份单位开展交流座谈、挂职锻炼等，使服务型政府的理念在比学赶超的过程中，逐步烙印在每一位公职人员的认知中。

2.推行主动治理

各省级交通部门带头拟定工作方案，在全省范围内组建急难险重问题攻关团队（建议按照行业为切口），寻找并确定困扰社会发展的突出问题（包括但不限于出租份钱改革、出租汽车经营权改革、联合治超等），限期拿出整改意见，联合各责任部门扎实办理；精心打造人才队伍，对机构改革后的人员进行分流，建立能者上庸者下的干部任用机制，识别任用敢于担当的年轻干部，打造充满活力的管理队伍；改革工作机制，针对疑难问题实施揭榜挂帅，吸引有能力的人担当领导岗位，在专业技术性强的领域推广聘用制，推动顾问团队发挥重大决策时的支撑作用。总之，提高主动作为的能力，高效解决历史问题，形成艰难险阻勇于向前的工作氛围、打造五湖四海任人唯贤的治理底气。

3.优化执法能力

进一步切分政府和市场的关系，明确执法的范围；推动管理机制扁平化，将编制、晋升职数向基层下沉，提高基层执法的能动性；拓宽执法装备等硬件供给，提高信息化执法能力；尽快建立全方位的监管手段，借助技术提高监管的准确性和有效性，对新业态实施包容审慎监管。

（三）提升公众参与的分量

在交通治理过程中，公众参与是最根源的力量。继续疏通现有的听证、征求意见等公众参与渠道，有效发挥其收集意见的哨点作用；建立对不同意见和多元化需求进行包容和保护的制度，尤其是强化人身保护，确保公众的真实需求能够如实反映到决策部门；借助互联网技术的发展，优化公众参与的便利程度。

同时，推动提升交通管理对象的整体素质。通过政策引导、产业升级等方式，吸引更多高学历的人员进入，使知识与“互联网+”的背景相融合，增强交通行业发展的后劲；强化交通治理的共治文化，通过实施免费岗位培训、提高行业总体福利等方式，提升从业者的身份认同度，并在积极参与交通治理的过程中提升现有从业者的总体素质。

四、结语

交通是促进社会发展的纽带。交通治理正是维持社会活力的内在动因。从实践来看，交通治理的可持续源自政府工作能力的自适应性。各级交通部门要以服务型理念贯穿始终，妥善抓好各项工作。在操作中，交通部门不仅要通过更加科学的立法来锚定权责范围、进行原创性的管理，更要以法治精神为准绳，通过优化权力配置、实施新技术等方式主动作为，着力提升工作实效。笔者认为，良好的交通治理不是一蹴而就的事情，它需要持续地耕耘。在建设交通强国的宏大背景下，各相关对象唯有立足本职、积极进取，才能不断提升交通治理的总体水平，也唯有精诚合作、协同共治，才能早日建立起全方位的交通治理格局。