新时代基层党建引领乡村振兴的实践探索及路径选择——以贵州省毕节市Y 镇为例

□谭礼连

（中共毕节市委党校，贵州 毕节 551700）

1 问题的提出

党的十九大报告对乡村振兴作出了重大决策部署。为深入推进乡村振兴战略，我国先后出台了《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》《中华人民共和国乡村振兴促进法》等纲领性文件。其中，《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出，乡村振兴是新时代做好我国“三农”问题的重要抓手，强调要“坚持党管农村工作”，切实发挥党在农村工作中总揽全局、协调各方的重要作用。

当前，我国已经进入全面建设社会主义现代化国家新阶段。要继续做好脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接、深入实施乡村振兴战略，关键在于坚持党建引领。党建引领强调发挥主导优势，充分整合各方资源。在具体实践中，面对不想干、不能干、不敢干、不想干和各村单打独斗等问题，基层政府如何在党建引领下整合各方资源共同推动乡村振兴有待探索。

已有研究主要集中在分析党建引领乡村振兴的关系逻辑、创新实践探索及路径研究，主要采用定性研究，基本上是从政治视角进行分析，缺少用治理理论进行分析。文章引入整体性治理理论的新视角，在充分调研贵州省毕节市Y 镇基层党建引领乡村振兴的实践基础上，结合理论与实践进行分析，试图为新时代背景下基层党建引领乡村振兴提供借鉴。

2 整体性治理的理论基础与解释框架

20 世纪90 年代中后期，英国学者佩里·希克斯首次提出“整体性政府”概念，并倡导“整体性治理”理念。该理论是在对传统公共行政理论所产生的碎片化问题进行批判和数字时代信息技术发展推动的基础上提出的一种全新的公共治理理论，其治理的目标导向是满足公众需求和解决问题，以信息技术为依托手段，强调政府的合作性运作，重视部门间的信任、责任感和制度化，从而有助于实现各部门间的资源整合，集结各种社会服务，克服碎片化治理的问题[1]。

整体性治理最核心的部分是协同和整合。要避免碎片化问题的出现，就必须实现从以往的分散走向整合，充分协调各类主体参与，满足公共需求，提升公共服务水平。整体性治理的整合体现在政府机构形态和运作层面的整合、横向和纵向相交织的整合，通过相互协调沟通各方利益，以相互嵌入的方式进一步推动各部门与主体间的合作和资源整合，呈现出“碎片化-协调-整合”的逻辑进路[2]。整体性治理以政府为主导协调各方，动员多元主体参与，整合各类资源，共同实现治理目标。政府不再是公共服务的单一提供者，而是引入市场化工具，以项目制的方式推动各方合作。各主体以信任和责任为纽带，在治理过程中形成“政府-社会-公民”良性互动的局面。

党的十九届五中全会进一步提出，要构建党建引领的新格局，创新基层治理方式。作为基层治理中最重要的一环，基层党委在基层治理中处于主导地位，但并不是治理过程中的单一主体。基层党委通过发挥主导优势，成立镇级联合社，吸纳村两委参与，呼吁各村成立村集体合作社，以利益联结方式调动农民积极参与，实现协同整合，共同推动乡村振兴[3]。通过党建引领村两委、村集体合作社和村民等主体参与乡村振兴，对多元主体在制度、资源、资金和人才等方面进行整合，通过协调整合推动乡村实现全面振兴。基于此，提出整体性治理视角下基层党建引领乡村振兴的分析框架，见图1。

图1 整体性治理视角下基层党建引领乡村振兴的分析框架

3 毕节市Y 镇基层党建引领乡村振兴的实践探索

2016 年，毕节市提出“大党建统领大扶贫、大安全和大发展”的工作思路。2017 年4 月，毕节市开始学习“塘约经验”，推行党支部领办合作社试点和推广。2020 年3 月6 日出台的《中共毕节市委关于印发〈毕节市党支部领办村集体合作社运行管理办法（试行）〉的通知》（毕委〔2020〕18 号）要求按照党建引领、深化改革、组织起来、共同富裕的原则，进一步推动党支部领办村集体合作社工作取得实效。截至目前，毕节市所有的村（社区）都建立了党支部领办合作社，村集体经济积累总量202.5 万元。毕节市七星关区Y 镇党委以“大党建”为引领，积极探索出“两包一干”的发展模式，为基层党建引领乡村振兴提供了经验启示。

3.1 毕节市Y 镇基本情况

Y 镇位于城郊，距市中心5 km，总面积91.1 km2，辖26 个行政村、224 个村民组，14 011 户、64 679 人，基层党组织34 个、党员1 032 名，农村集体经济组织76 个，建档立卡脱贫户1 391 户、5 593 人。2020 年底，Y 镇人均可支配收入达20 000 元。Y 镇区位优势明显，交通便捷，有3 条高速公路和2 条铁路穿境而过，产业丰富，发展动力强劲，是集工业、农业和商业于一体的综合型城郊集镇。

3.2 毕节市Y 镇“两包一干”模式助推乡村振兴的主要做法及成效

为解决当地存在的不能干、不想干、不会干、不敢干等问题，Y 镇党委牢牢抓住“党建引领”这个关键，在全镇26 个村均领办村集体合作社的基础上，创新成立镇级联合社，探索由镇级联合社包生产前端和销售后端、由村级合作社领着干的“两包一干”发展模式，推动各村党支部领办村集体合作社持续健康发展，有效解决“村自为战、单打独斗”问题，巩固拓展脱贫攻坚成果，有效行接乡村振兴。毕节市Y 镇“两包一干”的发展模式见图2，其具体做法如下。

图2 毕节市Y 镇“两包一干”的发展模式

3.2.1 镇级联合社统筹资源要素“包前端”

一是找准优势产业布局。抽派6 名干部组成产业项目开发专班，立足各村资源禀赋，按照支委提议或项目开发专班建议、合作社成员（代表）大会商议、专班可行性调研、镇级联合社审议、镇领导小组决议等方式，因地制宜、科学规划产业布局。

二是以强带弱整合资源。抽派5 名干部组建资金资源统筹专班，累计整合专向扶贫资金、涉农资金、社会资金及各社区村集体积累资金8 000 万余元，统筹林、田、湖、水资源，转化成发展优势和资金股金，采取强社带弱社的方式，推进各村抱团发展，实现效益最大化。同时，组建专业财务机构，对全镇27 个合作社财务进行规范管理。

三是立足需求提升技能。抽派5 名干部组建技术服务专班，选聘25 名专业技术人员建立技术人才库，按产业类型分类指导培训，为各村产业发展和项目实施提供技术服务，切实提升农业实用技术水平，推动产业规范化和标准化发展。目前累计开展培训173 场次，培训农民8 451 人次。

3.2.2 镇级联合社着力市场开发“包后端”

一是组建营销团队。抽派5 名干部组建市场开发专班，立足市场需求和产品实际，强化产品认证和品牌建设，积极开发线上线下销售平台，开拓市内市外销售市场，实现“双线发力”“内外循环”，切实打通产业发展“最后一公里”，确保各村合作社产品卖得出、卖得好。

二是畅通销售渠道。充分利用辖区粤港澳大湾区“菜篮子”工程市场优势，积极开展“农校对接”“农超对接”“农企对接”，大力实施订单农业，实现产供销无缝衔接，全面拓宽农特产品销售渠道。已与28 家大中型超市、寄宿制学校、机关食堂和公司等签订销售协议，与南部战区和广州大学城8 所学校14 个校区达成供销意向。

三是强化配送服务。引进专业销售配送农特产品的禾康农业发展有限公司，共建标准化农特产品分拣配送中心，对各村合作社生产的农特产品进行分拣、包装和检测留样，为客户提供绿色、安全、优质和高效的产品配送服务。

3.2.3 村集体合作社突出抱团发展“领着干”

一是发动群众入社。村两委干部和党员率先垂范，带头引导群众以资金、资源资产、劳动力等入股村集体合作社，进一步拓宽群众增收渠道。

二是组织群众生产。充分发挥党员的示范带动作用，构建1 名党员带动9 户群众参与生产的工作机制，建立以党员任组长的生产小组254 个，带领群众开展生产劳动、产业管护、农特产品采收等工作。

三是带领群众共赢。完善利益联结机制，采取以按劳分配为主、1∶2∶7 分配为辅的二次分红机制，实现多种分配制度并存，有效壮大村集体经济，增加群众收入。2020 年，Y 镇合作社实现产值3 051 万元，净收益522 万元，入社群众户均增收2 000 元，村集体经济增收92 万元。

3.2.4 积极为乡村振兴作示范

一是产业兴旺。聚焦产业提质，聚焦重点产业，壮大实体经济，着力培育产品品牌，形成具有示范带动的产业带，不断提升市场竞争力。突出集群成链，延长产业链，提升价值链，推动一二三产业融合发展。

二是生态宜居。加强生态保护和环境治理，打造村容整洁、山清水秀、环境优美的人居环境，让“绿水青山”变成群众增收致富的金山银山。Y 镇森林覆盖率达67.8%，“三改”完成90%以上，河道治理12 km，实现水、电、路、通信等全覆盖，形成顺应发展、保护环境的新理念。

三是乡风文明。深入开展新时代文明实践活动，加强农村精神文明建设，发扬农村优秀传统文化，深入推进移风易俗行动，倡导科学健康的生活方式。Y镇已建成新时代文明实践所1 个、实践站26 个，实现文明实践阵地全覆盖，共开展志愿服务活动14 次、镇级卫生评比7 次、村级卫生评比112 次。

四是治理有效。加强基层党组织的凝聚力和战斗力，凝聚乡村治理合力，通过“党组织带强、合作社带富”，充分发挥自治、法治和德治的作用[4]，建立健全“两带三治”乡村治理新机制。建设调解组织26 个，组建平安志愿者队伍26 个，开展安全巡逻130 余次，开展法律咨询服务3 000 人次，形成社会和谐有序的新局面。

五是生活富裕。发展壮大党组织领办集体合作社，依托乡村特色优势资源，发展乡村手工业、乡村旅游、乡村康养等绿色产业，拓宽群众增收渠道，夯实村集体经济积累。2020 年，Y 镇人均可支配收入达2 万元，村集体经济积累共计1 358.75 万元，形成村强民富的新格局。

4 基层党建引领乡村振兴的整体性治理路径选择

从毕节市Y 镇运用基层党建引领乡村振兴探索出的“两包一干”发展模式可以看出，毕节市Y 镇充分发挥党委统领作用，通过镇党委统领成立镇级联合社，统筹产业选择、资金资源筹措、技术培训服务、运营管理和市场销售开发，在所辖26 个行政村下成立村集体合作社，充分发挥村两委和党员示范带动和组织群众狠抓落实，共同助推乡村全面振兴，这种发展模式符合整体性治理的治理理念和方式。

在整体性治理理论的指导下，可以从治理主体、制度供给、治理机制、运行内容、信息技术5 个层面制定乡村振兴整体性治理路径，构建基层政府、镇级联合社、村集体合作社、龙头企业、农民等多元主体协同参与的乡村治理制度体系，健全乡村治理运行机制。运用现代信息化技术，打通部门信息壁垒，重塑乡村治理网络平台，实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的局面。

4.1 明确角色职能定位，吸纳动员多元主体参与

治理主体是治理过程中必不可少的一环，对治理效能提升有着重要的作用。要明确政府角色定位，吸纳动员多元主体协同参与治理[5]。党的十九大报告提到要建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的治理模式。乡镇政府作为基层治理的重要主体，要根据治理现实需要，科学找准自身职能定位。在整体性治理中，基层政府处于主导地位，是乡村振兴中的协调、监督、服务和资源分配者。乡村振兴是一项系统性“工程”，仅依靠政府单一主体无法有效实现乡村振兴，需要吸纳和动员多元主体协同参与，实现善治和共治。

一是动员村两委参与，增强自治能力。充分发挥村党组织战斗堡垒作用、村两委班子引领示范作用。村两委班子必须参与发展，把“村里的事”变成村干部“自己的事”，激发村两委干事创业的激情，解决群众参与发展的后顾之忧。党的基层组织是农村工作中的领导力量。党组织领办村集体合作社，就是把党组织的政治优势、组织优势同合作社的经济优势融合起来，变“农民单干”为“集体干”，从而提升农村产业组织化、规模化、商品化程度，促进农民持续稳定增收，从根本上改变产业小、散、弱的局面[6]。

二是动员党员干部作示范。动员党员干部率先垂范，推动产业优质、高效发展，确保建成一片、见效一片，让群众看到实实在在的效益从而吸引群众自发入股参与发展。

三是吸纳龙头企业和群众参与“一起赚”。在党支部和党员干部的示范引领下，通过组织培训、走访动员、交流学习、召开会议等形式，积极动员企业和群众以资金、资源等参与发展，完善利益联结机制，进一步拓宽群众增收渠道，增加群众收入。毕节市Y 镇“两包一干”模式就是在党组织领办村集体合作社的基础上，进一步发挥镇党委的统领作用，把干部、群众以及资源组织起来，并优化配置。

4.2 保障治理制度供给，建立健全乡村治理体系

基层治理要想取得成效，乡村要想取得全面振兴，必须完善乡村治理体系，保障乡村振兴制度供给。应完善《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》等，为乡村振兴战略的实施保驾护航。

基层政府要带头执行政策，利用新时代农民讲习所、镇级联合社和村集体合作社等平台，宣传党的方针政策，贯彻执行党的决策部署。Y 镇党委对《中国共产党农村基层组织工作条例》《中国共产党农村工作条例》进行了详细解读，对村党组织领办合作社的具体规定有清晰的认识和深刻的领会。村党支部要组织带领农民群众发展村集体经济，走共同富裕道路。

要建立考评机制，利用考核激励领导干部带领群众“一起干”，激励群众“一起赚”，实现合作共赢[7]。毕节市Y 镇在施行“两包一干”的工作中，采用了成效考核的方式，及时对治理成效进行考核评估。如果镇级联合社和村集体合作社切实做到让农民群众增收，就进行利益分配并将经验推广，帮助更多农民致富；一旦出现亏损，就进行原因分析，找准失败原因，汲取经验教训，问责整改，进行新一轮的“两包”。

4.3 突出利益联结导向，构建沟通协调运行机制

实施乡村振兴战略涉及多个主体。其中，政府作为公共部门，其目标是实现公共利益最大化；企业以营利为目标，追求利润最大化；农民群众追求自身利益最大化。各个主体都有不同的价值诉求，因此要以利益联结为导向。为了激励企业和农民参与到治理的过程中，要突出利益联结导向，构建沟通协调运行机制。毕节市Y 镇以利益联结为导向，以按劳分配为主、多种分配方式并存的原则，激发管理人员的积极性和主动性，最大限度保障农民收益，不断发展壮大村集体经济。二次分配实行1∶2∶7 分红机制，10%作为管理人员奖励资金，20%作为风险基金，70%用于入股分红，其中村集体持股不低于20%、村民持股不低于40%。

制定《全镇党支部领办村集体合作社考核管理办法（试行）》，指导各社区合作社完善管理制度，建立利益联结机制。对于农民群众的股份占比，不能因合作社发展壮大而走形变味，也不能因扩大生产再投入而稀释，有力地保障了群众利益，充分调动了党员、干部、群众的积极性、主动性。通过合理构建新型生产关系和分配制度，确保企业、村集体和农户合理分享合作社收益，形成利益共同体，保证绝大多数群众受益。

4.4 破除乡村片面治理，统筹整合资源全面振兴

乡村振兴包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。要实现乡村全面振兴，就要破除乡村片面治理，不能仅重视某一领域的振兴而忽视全局。只有全方位振兴，才能呈现出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的美好画卷。因此，基层政府要统筹整合各类资源，以推进全面振兴为目标，在发展的各个方面下功夫。毕节市Y 镇不仅关注产业发展，而且抓牢生态、乡风文明建设等方面，为乡村振兴作示范。

在产业方面，聚焦地方优势特色产业，着力培育产品品牌，形成具有示范带动的产业带，不断提升市场竞争力，推动产业融合发展。在生态治理方面，加强生态保护和环境治理，进行“三改”，植被覆盖率提升至90%以上，形成绿色发展、生态优先的新理念。在乡风文明建设方面，充分发扬农村优秀传统文化，利用新时代文明实践所开展移风易俗行动，引导群众践行社会主义核心价值观。在治理成效方面，不断发挥基层党组织的战斗堡垒作用，构建调解组织，提供平安志愿者服务、安全巡逻服务和法律咨询服务等，建立健全“两带三治”的创新方式。在促进农民群众生活富裕方面，通过成立镇级联合社、村集体合作社，整合特色优势资源，发展优势产业，拓宽群众增收渠道，形成村强民富的新格局。

4.5 打通部门信息壁垒，搭建信息技术运营平台

互联网技术的发展和运用促使基层治理方式发生重大变革，为基层实力提供了技术支撑。提升治理效能需要打通部门间的信息壁垒，搭建以信息技术为手段的运营平台。根据中国互联网发展状况统计调查，截至2020 年12 月我国网民总体规模达10 亿人，构成了全球最大的数字社会。可以运用微信、微博和抖音等平台宣传本地特色农产品，开展农业培训，搭建农产品运营平台，解决销售渠道问题。打造农产品电商运营平台，推动农产品轻松出行，实现线上下单、线下派送的消费模式，帮助农民群众增收致富。毕节市Y 镇通过订单式服务，已经与很多城市开展了合作，有效解决了农产品滞销的问题，成立了专门团队负责产品销售开发，解决农民的后顾之忧。未来，可从电商平台入手，构建可持续发展的技术网络平台，建立网络销售渠道，深化“两包”，狠抓“实干”。

5 结束语

以整体性治理为分析视角，分析了毕节市Y 镇基层党建引领乡村振兴中探索出的“两包一干”发展模式。整体性治理强调动员各个治理主体参与，运用信息技术，开展协同合作，打破政府部门间碎片化的现状，实现各部门整合和高效治理。协调、整合与信任是整体性治理的关键机制。协调、整合与信任机制可以提供治理思路、制定政策、统筹资源、建立良好信任关系，共同推动乡村振兴战略的实施。各地可考虑将整体性治理思路作为党建引领乡村振兴的指引，从治理主体、制度供给、治理机制、运行内容、信息技术等方面探索乡村振兴之路。