新行政处罚法中的控权理念探讨

刘超

摘 要：修订后的行政处罚法于今年7月15日正式实施，本文以《浅谈新行政处罚法中的控权理念》为题，试图论述现行行政处罚法在实践中控权存在的问题以及新法实施后如何落实控权理念。本文将通过现行行政处罚法委托制度在控权方面存在不足、基层运用中控权具体表现及存在的问题、新法修订体现行政法学中的控权理念等四个部分重点进行论述。

关键词：新行政处罚法;委托制度;控权

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.05.056

修订后的行政处罚法于今年7月15日正式实施，此次修订的一个重要之处就是从法的权源上对受委托组织进行甄别，进而规范委托行为，防止行政机关变相扩权。横向比较三大行政法不难看出处罚法、许可法、强制法分别1996年、2003年、2011年制定出台（不包括修正案），最早的处罚法规定最为宽松，受托对象仅需事业组织即可，因权利的来源并非法律法规授权产生，委托位阶上的法律效果更为微弱，受托对象也并非法律上实施的主体，从而导致其法律后果只能由委托的行政机关承担;随后出台的许可法进一步限制了委托的主体，即受托对象必须是行政机关，法律后果也是由委托的行政机关承担;随着立法年代的推进，控权越来越严格，委托对象范围越来越窄，直至强制法委托制度被取消。

1 现行行政处罚法委托制度在“控权”方面存在不足

1.1 现行行政处罚法委托制度产生的历史条件

改革开放以来，随着社会经济的长足发展，政府承担着日益增多的社会事务，然而行政主体的数量不可能因社会事务的增多而无限膨胀，加之行政机关在编制、经费上所受的限制等诸多因素影响，导致行政处罚委托制度应运而生。该制度通过依靠社会团体、事业单位等庞大群体参与社会管理，大大提高了行政机关的办事效率，节省了行政成本，成为各级行政机关手中的“香饽饽”。

1.2 现行行政处罚法委托制度实际运用中存在的风险

委托行政执法带来的隐患和问题也日渐凸显：行为草率、程序违规、对象错误、监管不力的现象亟待解决。在基层实际运用中，主要体现在以下方面：

一是委托者（以下简称行政机关）自身存在短板。2018年以来，随着县级机构改革陆续拉开帷幕，以笔者所在单位房产服务中心为例，涉改前为房地产管理局，依据商品房销售管理办法、城市商品房预售管理办法等法规明确授权县级房产主管部门负责本行政区域内商品房的销售、预售管理工作，此次改革笔者单位职能已划到住建局，住建局获得职能后，拥有了上述法律法规的源权，但因其无专业力量，无法独立行使房地产市场管理相关监管职责，又将其所获职能转委托于笔者单位行使，作为拥有处罚权利的行政机关而言，打铁还需自身硬，自身尚且不能独自行使权利，又如何监督指导受委托组织正确行使权利，做到处罚得当，适用法律正确？这正是行政处罚委托制度实际运用中存在的风险之一。

二是受委托的事业组织仅承担内部追责是否会对行政机关造成不公？行政处罚法明文规定行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。从字面理解确实明确了双方的责任分配，但就实践而言，正如上文所示，行政机关自身都不具备熟稔的业务基础，监督纠正更无从谈起。受委托组织若是滥用处罚手段，行政机关无辜遭受复议起诉、甚至独自承担败诉的不利后果，对行政机关凸显不公，即使后期从行政管理层面加以追责，也无法弥补行政机关的公信力，容易造成社会矛盾加剧。

2 现行行政处罚法委托制度在基层运用中“控权”效果甚微的具体表现

2.1 多地委托命题，下放权力导致严重的负面后果

2021年4月2日，青岛开发区官方微博发布警情通报，经公安机关立案侦查，青岛市西海岸新区、城阳区等地方出现教师公开招聘笔试出现试题泄露情况。初步查明，受委托命题机构的相关人员泄露试题、涉嫌犯罪，案件正在进一步侦办中。无独有偶，2019年东昌府区招聘教育系统聘用制教师笔试试题，因委托的省外命题机构工作失误，存在与某县2018年招考中小学教师试题部分重复的问题。事后东昌府区重新发布了招聘教育系统聘用制教师考生重新进行笔试的通知。

行政机关（教育部门）委托企事业组织代为行使权力的现象十分普遍，正是这种高高在上，官本位的思想作祟，才有了只管委托，不管过程的粗放式管理，变相将人事招考中最关键的选拔人才的权利下放给受委托的企事业组织，直接导致了试卷制作过程中把关不严，考试时跑风泄题的低级错误产生。将权利放虎归山，违背了行政处罚法立法者 “控权”的初衷。

2.2 基层行政执法（处罚）活动中，也易变相扩权

不仅仅在教育系统的行政机关对委托行为理解不够深刻，即是在行政执法活动中，部分受委托的事业组织也对自身委托行为定位不明晰，既给基层实务操作带来不便，也极易变相扩权。以笔者所在单位（事业单位，以下简称我单位）为例，其中一項业务工作即是受住建局委托，承担着全市物业行业的监管与督查。就在年初，某物业公司项目负责人因工作不力被笔者单位通报批评，该项目负责人不服作出的批评遂之提起行政诉讼，起诉单位行政越权，目前法院还未作出判决。

在新行政处罚法出台之前，现行法并未将通报批评是否作为行政处罚的种类进行明确，各地理解也不同，直至新法出台后，才明确将通报批评纳入处罚的种类，如何理解通报批评，要义在于“批评”二字，行政机关利用自身职权对行政相对人进行批评，用价值判断进行衡量，使得行政相对人在一定范围内产生负担性影响并承受由此产生的不利后果，是典型的行政处罚行为。新法之所以进一步将通报批评明确为处罚的种类，仅仅是注意条款的一种体现，也就是说，无论旧法有无阐述，不影响其性质。

就此案而言，笔者单位积极作为的后果导致被管理对象（物业企业或项目负责人）以不得进行行政处罚（超越职权发布通报批评）为由起诉至法院，虽然单位在行政主体认定上确有不妥之处，存在扩权之嫌疑，但如不对管理对象（物业企业或项目负责人）加以规范管理，势必会被贴上不作为、慢作为的标签，甚至有可能招来失职渎职的法律后果。作为与不作为的两难境地，让基层委托执法陷入困顿，更让基层执法一线的工作人员步履维艰。综上所述，行政委托在法律规范上的模糊与不健全造成了行政委托执法的混乱与权责不清，现行行政处罚法委托制度在基层运用中存在诸多弊端，控权效果甚微，亟待弥补其漏洞。

3 新法修订充分体现行政法学中的“控权”理念

3.1 新法条文修订将“控权”理念贯穿始终

众所周知，现代行政法学的核心理念是“控权”，政府的权力来自人民的让渡，与民争“权”既与现代行政法学“控权”理念背道而驰，也违反我国宪法关于保障人权的基本要求。对比现行行政处罚法，此次修改后新法更加细化了委托制度，增添了执法人员需取得执法资格证等要求。特别是将原法条中受委托组织成立条件由依法成立的管理公共事务的事业组织表述为依法成立并具有管理公共事务职能，笔者认为这正是体现行政法“控权”的精髓所在。按照文义解释，原法条“事业组织”四字仅仅从字面上解释了单位所处行政管理中的地位，而未从实际职能上进行约束，从而导致事业组织涵盖范围过于宽泛、部分科教文卫、广播传媒、农林牧渔行业都具有事业组织，委托此类事业组织开展行政处罚，行政机关权当甩手掌柜，有懒政怠政之嫌，也违背行政法“控权”的初衷。新修处罚法将“职能”二字纳入法条之中，从而限定了事业组织的委托规模，进而避免无职权的经营服务类事业组织假借委托之名，实行处罚之权。

3.2 外松内紧的制度设计契合“控权”精神

值得注意的是，新法第二十四条规定可以决定将基层县级政府的行政处罚权交由乡镇、街道行使，并定期组织评估。大多媒体学者解读此条文的出台是行政处罚实施权向基层的延伸，将原本无处罚权限的乡镇、街道一并纳入，似乎是扩大了行政处罚的执法主体，突破了行政法“控权”的基本理念。但笔者认为仅从文义理解，是不能完全准确表达立法者的含义，看似赋予了街道、乡镇一定的行政处罚的权利，但是联系上下文可以看出，通过定期组织评估、公布决定、加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度等措施不但没有使处罚的公权力无限扩张，相反通过制度约束，更好的避免了因下放权力而产生的风险，发现问题，及时纠正，确保行政管理相对人的合法权益不受侵害。

新修改的处罚法体现“控权”思想的条款还很多，第六十三条将新增的没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物;降低资质等级新增的两种行政处罚种类纳入听证范围，从而增加行政相对人新的权利救济途径。六十四条将申请听证的时间从“三天内”改为“五天内”，同时明确五天为工作日而非日历天，这些条文的修改，均是保障私权利、限制公权力的具体体现，正如亚当·斯密的《国富论》中所述，政府权力机关要做好守夜人的角色，手不要伸的过长，权力过于膨胀不利于社会发展。

4 大胆改革，逐步废除行政处罚委托制度

4.1 另辟新径逐步替代

此次修法对今后的基层一线单位的处罚活动具有积极的指导意义。从第十八条通过大篇幅增述在城市管理、市场监管、生态环境等领域建立综合行政执法制度不难看出，立法者也试图另辟新径逐步摆脱行政处罚托制度的种种弊端，通过采取综合执法建立集中行政处罚权的方式来逐步替代行政处罚委托制度。通过整合七大综合执法队伍，归口管理，统一执法（处罚），有效避免行政处罚因委托所产生的主体不适格、肆意扩权的现象发生。以交通系统为例，中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见指出：将交通运输系统内公路路政航道、港口、海事等执法门类的行政处罚职能进行整合，组建交通运输综合行政执法队伍，以交通运输部门名义实行统一执法。权责一致、名副其实是当下处罚执法最理想的状态。或许是出于审慎的态度，修改后的新行政处罚法依然将行政处罚委托制度在第二十条保留了下来，但是通过增加书面委托书等更为严格的流程加以约束行政处罚委托行为。

4.2 大胆改革，真正做到权责一致

笔者认为，改革的步伐其实可以再提速，利用3至5年缓冲期，通过集中行政处罚权一制度的实际应用，逐步摈弃行政处罚委托制度直至彻底废除。正如前文所述，行政处罚委托制度与行政法的核心要义相悖，是早年为了缓解行政编制紧张、地方财政不足等先天性缺陷而妥协的产物。

随着我国经济的好转、行政管理水平、治理能力的稳步提高，笔者相信，根正苗红的行政机关作为处罚主体是大势所趋，既能扫除学理上的障碍，也能保障法律赋予的权利不被肆意滥用，真正做到行政法学上的权责一致。

5 结语

中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025年）》中特别指出要加强权利保护，完善执法程序，保障行政执法中当事人合法权益，这就要求我们在进行执法活动（包含行政处罚）中要做到有法可依、有法必依，新修订的行政处罚法在“控权”的思想正契合了法治社会建设的精神所在，让每一个行政相对人在新法实施过程中都能感受到公平正义。

参考文献

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