联合打击卷烟走贩私协作机制研究

马明 王玮

摘 要：近年来，伴随国内消费需求呈现多元化发展，不法分子在利益驱使下，非法走私卷烟，严重扰乱卷烟市场经营秩序，损害国家利益，特别是走私以加热不燃烧卷烟为代表的新型烟草制品呈现上升趋势，需要加强多部门执法协作，持续加大打击卷烟走私的高压态势。本文通过对当前卷烟市场特点、卷烟走私形势及加热不燃烧卷烟走私的新特点进行分析，从不同角度分析查处卷烟走私案件的法律适用，对构建政府主导、多部门参与的联合打击卷烟走私协作机制提出建议。

关键词：卷烟走私;加热不燃烧卷烟;协作机制

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.05.051

1 卷烟市场形势分析

1.1 国内外卷烟市场形势

中国是全世界最大的卷烟消费市场，据统计，截至2020年，我国共有烟民超过3亿人，占全球烟民总数量的三分之一，年累计消费卷烟约2.4万亿支。2020年，烟草行业全年上缴利税1.28万亿元，同比增长6.2%，在保证财政增收、稳定社会就业、助力脱贫攻坚、支持乡村振兴、保障消费者利益等方面做出全方位贡献。全球除中国以外的烟草市场，均被欧美烟草企业瓜分，菲莫国际、英美烟草、日本烟草和帝国烟草这四大烟草公司占据了世界其他地区超过90%的卷烟市场份额。在巨大的市场诱惑和利益驱使下，一些国内外不法分子抱着侥幸心理铤而走险，想方设法倒买倒卖走私卷烟非法牟利。2020年，全国共查获走私卷烟11亿支，价值超过1000亿元。卷烟走私行为逃避海关监管规定，偷逃应缴税款，既危害国家主权和经济安全，又极大扰乱了烟草专卖市场秩序，严重侵犯了国家利益和消费者合法权益。

1.2 卷烟走私的新形势、新特点

卷烟走私的传统方式主要是以“水客”通过进出境口岸夹带走私烟进境，或通过北方中俄、西北中哈自贸区、西南中越以及东南沿海等边境地区走私入境，各个区域的走私犯罪团伙手法不同，走私的卷烟种类也有区别。2020年以来，因疫情原因，边境人员车辆往来受到了严格控制，传统水客夹带的走私渠道受阻，海上卷烟走私成为境外假私卷烟走私入境的主要渠道，走私团伙铤而走险，另辟蹊径，利用大型货轮在境外装载卷烟后，在我国沿海寻找监管薄弱的野码头、滩涂登陆上岸，再通过物流寄递渠道进行分销。这类案件呈现出一些新特点，一是往往数量特别巨大，2020年全国公安机关、海关缉私部门和烟草专卖部门多次查获案值超过亿元的特大案件，各地陆续查获的走私卷烟数量和案值均屡创新高;二是走私行为跨国、跨境范围大，境外走私船只登陆地点，从广西北仑河口到辽宁鸭绿江口，横跨我国1万多公里大陆海岸线。

2 加热不燃烧卷烟概述

加热不燃烧卷烟，是菲利普莫瑞斯公司耗资45亿美金，历时数年，研发的新型卷烟，由加热棒、充电盒和专用烟支组成，具有无明火、低焦油、含尼古丁三大特征，主打品牌为“IQOS”（I quit original smoking），意思是“我要远离传统的吸烟方式”，旨在颠覆传统卷烟市场。传统卷烟是将烟草点燃后吸食，燃烧温度高于600摄氏度;加热不燃烧卷烟是通过电子加热棒将烟草加热到300度左右，并能做到精准温控，通过烘烤使烟草释放烟碱。2014年，菲莫集团在日本和意大利试点投放，得到市场热烈反响，到2019年，加热不燃烧卷烟占有率从不足1%，增长至17.4%，全球销售额将近150亿美元。

3 加热不燃烧卷烟监管情况

针对加热不燃烧卷烟的特点和烟草专卖市场监管实践，国家烟草专卖行政主管部门迅速行动，及时从政策层面明确了加热不燃烧卷烟等新型卷烟与传统卷烟没有本质区别，适用相同的法律法规，从而將加热不燃烧卷烟纳入烟草专卖品进行有效监管。同时，由于国内加热不燃烧卷烟产品尚不成熟，目前市场上出现的加热不燃烧卷烟都是通过非正当渠道从境外走私进入国内，因此这也成为海关部门打击走私的重点。

近年来，全国各地公安、海关、烟草部门陆续破获一批重大走私加热不燃烧卷烟案件。从作案方式看，走私加热不燃烧卷烟与走私传统卷烟的手法如出一辙，走私团伙通过口岸水客夹带、边境游客携带、伪报瞒报入关等形式将加热不燃烧卷烟走私入关，且组织严密、线路复杂。从破获的案件来看，中哈、中俄自贸区霍尔果斯、黑河等城市是水客夹带的重灾区，边民往来频繁，化整为零，将大量哈萨克斯坦产、俄罗斯产的加热不燃烧卷烟夹带入境，后通过互联网和物流寄递渠道进行销售。也经常出现旅客、导游、空乘人员、机场工作人员勾结，利用机场安检漏洞，走私加热不燃烧卷烟入境，在国内市场销售谋取非法利益。这些犯罪组织结构复杂、分工细致，并已逐渐形成了集采购、运输、清关、销售等环节的走私产业链条，严重扰乱我国烟草市场的正常经营秩序，对国家税收造成重大损失。

4 查处走私加热不燃烧卷烟案件的法律适用

4.1 烟草专卖局行政处罚

由于加热不燃烧卷烟具有走私卷烟的固有属性，大多数地区适用的处罚依据为烟草专卖法及其实施条例、《国务院关于严厉打击卷烟走私整顿卷烟市场通告的批复》（以下简称《批复》），也有些部分地方适用地方立法作为处罚依据。在具体执法实践中，查处环节不同，法律适用的具体内容也存在不同，如在运输环节，单位或者个人购买走私卷烟后，未取得准运证便实施运输行为的，构成无证运输烟草专卖品违法行为，可按照《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》规定，没收违法运输的烟草专卖品和违法所得;在销售环节，卷烟经营者销售走私卷烟的，涉案金额五万元以下或者涉案卷烟二十万支以下的，应当按照销售无标识外国卷烟或者销售出口倒流国产卷烟定性处罚，可按照《批复》没收走私卷烟。

4.2 公安机关依法追究刑事责任

根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，公安机关对违反国家烟草专卖管理法律法规，未经烟草专卖行政主管部门作出生产、批发、销售许可，非法经营烟草专卖品，情节严重的，依照刑法第二百二十五条规定，以非法经营罪处罚。在市场流通领域查获的非法经营加热不燃烧卷烟的行为，除构成走私普通货物、物品罪的，符合非法经营罪定罪量刑标准的，由公安机关按照非法经营罪追究刑事责任。

4.3 海关缉私部门依法追究刑事责任

卷烟属于国家限制进出口的货物、物品，即属于国家对进出口实行配额或者许可证管理的物品。若违反海关规定，以虚报瞒报逃避海关监管，走私新型烟草制品偷逃关税额10万元以上的，可由海关缉私部门依据《中华人民共和国刑法》第一百五十三条，按照走私普通货物、物品罪处罚。

5 构建完善联合打击卷烟走贩私协作机制的建议

走私加热不燃烧卷烟行为作为当前卷烟走贩私行为的重要表现形式，严重影响正常市场经济秩序，损害国家利益，必须引起高度重视，因此需要将其纳入各级党委政府反走私工作体系，充分发挥各级政府打击走私综合治理领导小组职能作用，统筹海关缉私、公安、市场监管、交通运输、海警、烟草等部门，不断完善联合执法制度建设，明确分工、落实责任，通过强化以下七个方面的工作制度保障，进一步密切各部门打击卷烟走私违法犯罪工作的协作配合。

一是專题会议制度，按照闭环式管理的问题解决思路，定期召开专题会议，总结协作配合开展情况，研判卷烟走私违法犯罪形势，分析存在的问题与不足，明确各阶段工作任务，适时调整协作机制及工作保障制度，不断深化多方协作配合;要针对性地建立重大案件或情况应急预案，不断提高综合指挥、机动处置能力。二是信息共享制度，要将情报信息作为多部门协作的中心链条，通过专职联络员、政务外网、系统对接等方式和技术，实现日常监管信息、情报信息、相关案件信息等协作信息的常态化、实时性共享互通，突出发挥多维情报信息研判的精准制导作用，为不断密切执法协作、提高执法效率奠定坚实基础。三是联合办案制度，基于多部门共享互通的情报信息链条，探索构建基于打击卷烟走私全链条的流程式协作机制，并建立与之相对应的合成作战模式，针对发现的违法行为或潜在风险点，第一时间联合该节点上、下游监管部门成立联合办案组，进行统筹研究、制定策略、细化战术、综合指挥、协同作战，多监管节点共同发力实施全链条打击。四是案件督办制度，要加强执法协作全过程管控，针对重点问题和瓶颈，集中多部门合力予以突破，特别是对于涉案金额高、涉及面广、社会影响大的重大案件，可通过提请省级、部级督办，加强跨地域协调，为案件侦破寻求更有力的协作。五是卷烟处理制度，涉案卷烟作为重要物证，烟草专卖行政主管部门应为各协作部门提供相关卷烟资料，根据涉案物品特点分析案情，为卷烟清点、鉴别、估价等工作做好保障支持，同时做好在库管理、卷烟销毁等工作，确保涉案物品全过程规范管理。六是培训宣传制度，要站在卷烟打私“一盘棋”的角度，强化联合执法队伍的综合性建设，以专项培训、实习教学、以案代训等形式，达到各领域业务知识相互渗透、多部门执法协作能力相向提升的有益效果;同时也要积极宣传卷烟走私的社会危害，加强对相关从业人员的教育培训，曝光典型案例，形成全社会打击卷烟走私的良好氛围。七是通报表彰制度，要坚持过程与效果并重，既要加强过程管控，也要做好对执法效果的综合考评，对于在机制建设、制度设计、联合办案等工作中取得的先进经验予以表彰，及时推广，同时也要建立问题跟踪机制，针对存在问题，细化研究违法形势、作案方式和监管薄弱环节，创新监管思路和方式方法，持续推动联合打击卷烟走私取得高质量成效。

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