完善我国环境保护税问题研究

赵玉明，杨 颖

（贵州财经大学，贵阳 550025）

0 引言

我国经济发展速度逐步加快，同时我国也面临严重的资源浪费和环境污染等问题。为保护生态环境，国际上逐渐兴起了绿色税收这一概念，许多西方国家通过绿色税收制度来达到保护环境的目的，绿色税收制度也逐渐成为我国税制改革的趋势，2018 年征收的环境保护税是我国第一个为保护环境而设立的税种。在开征之前我国一些学者对环保税的税制设计、征管问题及建议等做过相关研究。从三年多的环境保护税征收情况来看，很多企业实现了不同程度的节能减排，之前雾霾严重的城市环境也得到了改善，但同时也出现了污染物监测难度大和征管部门的协调性差等问题。征收环境保护税可以起到提高环境质量的积极作用，探究如何提高环保税征管效率对我国绿色发展非常重要。

1 环境保护税基本概念及实施现状

1.1 基本概念

最先提出环境保护税这一概念的是英国的庇古，随后很多国家征收环保税并初步建立了绿色税收体系。环境保护税以保护环境为目的，针对污染破坏环境的特定行为征税。

1.2 实施现状

2018 年我国开始征收环境保护税，此前征收的是排污费，国家在2003 年颁布《排污费征收使用管理条例》，2014 年国家要求各地结合当地实际情况上调排污费征收标准。其中主要针对污水、废气等征收排污费，当时属于行政事业性收费。我国目前征收的环境保护税也遵循税费平移的原则征收税款。

我国2018 年征收环境保护税151 亿元，2019 年221 亿元。此次改革遵循税费平移原则，在纳税人，征税对象和计税依据上也基本沿用了之前的制度。但在征收范围、费用和减免政策上也有一些新的改变。从2018年上海市环保税征收情况来看，约有三千户纳税人开展纳税基本情况的申报，实际纳税的有两千多户，有四百多户企业享受了税收优惠。这和之前的排污收费范围基本相符，较好地实现了费改税平稳转换。

从表1 可以看出，2015 年到2019 年国家财政支出中环保支出逐年增加。2015 年至2018 年国家财政支出中环保支出占财政支出的比重在2.5%到2.75%之间，在2019 年国家财政环保支出占比增长到3.1%，反映出我国对环境保护的重视程度。五大发展理念之一就是绿色。征收环境保护税对于我国的现代税收制度改革起到了推动作用，对继续贯彻绿色发展理念也发挥了重要的作用。国家近些年越来越重视保护环境和可持续发展理念。环保税虽然是针对直接排放应税污染物的企业征税，但保护环境是每个人的责任，环保税的征收对社会公众也有一定影响。之前的排污费制度管理不严格，违规成本低，使收费非常被动，企业的积极性也不高，出现欠缴、拖缴的情况，加大了环境破坏程度，也会出现地方政府为了自身发展而施行地方行政干预的情况。

表1 国家财政支出中环保支出变化表

2 国际借鉴

2.1 美 国

美国从1971 年开始探索环保税征收体系，之后不断完善发展其税款的征收管理流程。在美国，石油和臭氧消耗等方面的税由联邦政府征收，并且各州政府有权根据自身情况制定税收政策。同时通过不同的优惠政策使企业和个人在减少损害自身利益的前提下提高对环境保护的积极性。税务登记要充分利用网络，申报和征收等要广泛运用计算机技术，提高征管效率。征收的税种里有关汽车使用方面的最多。美国的环保税收由环保局专门负责管理用于专项环保事业。通过开采税的征收有效地抑制了过度开采利用资源。另外美国还要求只有拥有排污许可证的企业才能向外排放污染物。环保税和排污权相互配合，利用市场鼓励企业提高生产技术减少排污，以此来获得更多的收益。这种做法有效地促进了对环境的保护并取得了一定的经济效益，空气质量也有所改善。

2.2 日 本

日本的地理位置比较特别，资源非常有限，但是想要发展经济又不能离开对资源的利用。这种特殊的国情使日本很早就意识到环境保护和资源合理利用的重要性。日本严格的垃圾分类制度和公民较高的环保意识也体现了日本对资源和环境的保护重视程度。日本绿色税收体系包括资源税和环境税两大体系。早在2000 年日本的绿色税收就包括了交通工具方面，而环境税包括了机动车辆吨位税等。日本开征这些税种的同时通过给予一定的优惠政策和调整税率的方式给企业减负，激发企业节能减排的主动性。日本还有《节约能源法》主要针对资源浪费的问题。

日本的环境税主要针对化石能源中的碳含量进行征税，想要最终达到引导社会经济体系和产业结构变革的目的。日本重视可再生能源的普及与应用，利用环境税的价格效应指引国内投资和消费的结构转型升级。日本的这一系列政策促进了新兴产业的快速发展，使汽车和太阳能发电等技术在国际上有较强的竞争力。混合动力车和低耗燃料车等具有节能减排性质的车越来越受欢迎。日本严格控制二氧化碳的排放，以立法的形式规定了政府和公众的责任和义务，定期公布环境信息保证公民对环保的知情权和监督权。能源价格的提升也是引导公民选择节能型的消费方式。

3 环境保护税实施中出现的问题

3.1 征管部门沟通协调性不强

环保税的申报需要很多环节的相互配合，最基础最重要的是企业的基础纳税信息。由于各部门之间的沟通协调不足，导致税务机关不能掌握全面准确的企业申报数据。目前关于信息共享平台端和环保端的建设等工作还没有落到实处，征税过程缺少复核环节。当前金税工程已经到了金税三期阶段，相关的核心征管系统已经正式上线。但是会出现金税三期软件和环境保护部门的信息共享平台兼容程度低等问题。同时在征收环保税的过程中因涉及税务机关和生态环境部门，各部门之间会出现权责不明确，导致企业逃避纳税责任等情况。

3.2 征收范围窄

目前只规定了四类应税污染物，很多对环境造成危害的污染物并不在征税范围内。比如对形成雾霾的颗粒物、总氮等都不征税。环保税的税额设置也相对偏低，环保税的税收负担对企业决策影响较小。我国要建立健全的绿色税收体系，就要不断扩大环保税的征收范围，增加征税污染物类别，细化征税标准，严格要求纳税企业。可以将有放射性的污染物，森林草原污染物等纳入征税范围。对环境污染的治理任重道远，在完善环保税的同时，对资源税和车辆购置税等具有绿色税收性质的税种也要不断加以完善，重点关注污染较严重地区的环保税征收管理情况。

3.3 污染物监测准确性低

《环境保护税法》实施过程中的一个技术困难是关于污染物检测以及计税当量。目前污染物的当量计算主要依靠企业自己检测。监测的方式主要有企业提供数据，生态部门抽测和企业连续达标检测。但是大气污染物的污染指标变化不稳定，会出现污染物排放在一瞬间超标排放但是却检测不到的情况。对施工作业和交通产生的噪声瞬间检测难度较大。因污染物检测的准确性不高企业容易出现逃漏税的行为。税务机关缺乏专业的检测设备就不能获得准确客观的污染物排放数据，严重影响了对税源的监控。对钢铁，矿石等专业性较强的行业监测难度更大。

4 对我国的启示

4.1 完善环保税制设计

我国环保税的征收还在初级阶段，目前只对四类污染物征税，未来需要扩大范围包含其他各种污染物，结合我国是发展中国家的国情，对含碳化合物排放和臭氧物质等征税。在各种噪声中只对工业噪声征税还不够，现实中交通噪声，建筑工程噪声也需要考虑纳入征收范围。还要重视对光污染和其他污染物的征税，扩大挥发性有机物VOCs 征收范围。此次改革遵循税费平移原则，在征税对象和计税依据上也基本沿用了之前的制度。但是税率的设置上过低，提高税率和加大惩罚力度会让企业为污染环境的行为付出更大代价，提高企业自身的环保意识，为了企业发展而积极减少污染排放。完善环保税税制，制定更多税收优惠政策，如可以对使用风能等可再生资源加大税收优惠力度，从而激发社会公众对于环境保护的自觉性和持续性。提升地方政府环境保护意识，通过税收减免和优惠降低企业税负，鼓励企业技术创新。

4.2 完善监管模式，提高企业纳税遵从度

完善监管机制。环保税正式实施只有两年多的时间，在税收征管和污染物监测等方面还需要完善。我国环保部门的监测技术和管理制度也不完善，应适当引入监测技术水平高的中立的第三方进行监测，及时提交更新数据，确保监测数据的准确性。加大人力资源投入，培养监测专业型人才。鼓励企业安装专业监测设备并予以补贴，对企业购买的监测设备费用和其他相关费用可以考虑加计扣除，帮助企业提高保护意识，维护企业信誉。

4.3 提高征收管理效率

之前的排污费没有现在的环保税管理严格，保证环保税的征收就要不断提高征收效率。加强环保部门和税务机关之间的交流沟通，持续明确环保税征管过程中的部门责任划分。明确信息传递基本范围，不断细化明确双方工作职责。建立相关绩效考核制度，激励税务机关和环保部门合作。沟通也是很重要的一面，可以建立一个交流学习的制度，双方定期交流沟通，互相了解工作流程，以此保证税收征管工作的顺利高效进行。对污染物的监测要增加频次保证数据及时，提高监测技术。继续推进电子申报，通过网络灵活申报。完善信息共享平台的建设，加强信息互通。提高征收管理效率，加强对环保税税收征管专业人才的培训和环保部门污染物监测人员的技能培训，使征收管理人员熟练掌握工作中的各项业务流程，保证环保税征收工作顺利进行。

4.4 强化征管区域协同配合

我国国土面积大，东西部地区环境条件和经济发展速度差异大，各个地区的污染程度和治理环境侧重点不同，不同地区的污染物排放有地域特征。当前环保税的实施也没有关注到跨省的协同合作。例如三峡库区是一个不能分割的整体，但是却涉及湖北和重庆两个地方。而当前环保税征收以传统的行政区为单位，不同行政区对环保税额的规定是不一样的，因此应加强区域协同合作，实现跨地区环保税信息平台的信息交换。重点关注跨地区污染企业的环保税征收管理，区域协同合作的职责分工必须清晰，不同地区税务管理人员信息互通，加强交流。环保税作为地方财政收入，政府要加强当地环境治理，鼓励企业减少排放，通过税收优惠政策给企业减轻税收负担。

4.5 设立碳税

碳排放是引起全球变暖的重要因素，全球变暖所带来的危害正在时刻影响着地球上的每一个人，我国工业发展速度快，碳排放量一直较大。国际上很多国家通过征收碳税来降低碳排放量，达到保护环境的目的。目前我国没有设立单独的碳税，也没有在绿色税种中设置碳税税目，但也很重视碳排放量的控制和降低。我国出台了很多措施控制碳排放，推动碳达峰、碳中和目标的实现。

我国在2011 年开始碳交易的试点，2017 年启动了全国碳排放权交易。交易机制经过不断完善，市场的交易量不断增长，但也面临机构和企业信息互通效率低，补贴机制还有缺陷等问题。面对节能减排，不能太过心急。国家应该进一步推进碳交易市场的完善，同时开展征收碳税的相关工作，借鉴日本、瑞典等国家的经验，结合我国国情科学地制定碳税政策。税率的设置上注意不能给企业增加过大的税负，合理地制定税收优惠政策。也可在环境保护税中增加碳税这一税目，可以在一定程度上降低绿色税收实施成本，强化绿色税收的环境治理效应。