中国公共危机治理体系机构间网络关系——基于非典与新冠疫情期间政策量化对比分析

黄伟琨，杨剑

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230039）

在经历了许多次的公共危机事件后，我国的 公共危机治理体系已经逐步完善，随之而来，我国政府各部门之间的分布结构与合作网络也越来越复杂，如何准确厘清既有治理体系中各部门之间的关系，已经成为我国公共危机治理体系的一个重要议题。自2003年爆发非典型肺炎以来，我国政府以及大量学者开始反思和关注危机管理体系的建设。如何应对和完善危机管理机制和组织的建设逐渐成为公共管理学者需要思考和回答的问题。早在1955年原卫生部即颁布施行《传染病管理办法》，1989年颁布我国第一部《传染病防治法》。抗击“非典”期间，适时颁布施行《突发公共卫生事件应急条例》和修订后的《传染病防治法》。此后，《国家突发公共卫生事件应急预案》和《突发事件应对法》等法规制度相继颁布施行。其间，我国应急管理体制机制迅速构建完善，形成与应急管理相关的16个国务院议事协调机构，以及覆盖所有省级政府和绝大部分市、县级政府的应急管理办事机构。2004年，我国建成并启用全球最大规模的传染病监测网络。2018年组建应急管理部，调整设立国家卫生健康委员会。2019年十九届四中全会后，党领导治理现代化目标下的组织重塑和职能重铸加快推进[1]。处于公共危机这种没有硝烟的战场上，只有加强危机管控机制创新，整合信息战略资源，激发公民社会责任担当意识等，才能实现“战役”的技防与人防完美结合，从而构建更加系统完备、科学规范、运行有效的危机治理制度体系，推进我国治理体系和治理能力现代化[2]。

目前学者们对于公共危机治理体系的研究基本归结为对于整体治理体系的理论探究，即该如何改革与完善危机治理体系；或对不同体系框架的理论探究，即提出各种不同的且相对合理的治理体系结构。而这些探究大多为文字上的理论研究，并没有对其结合定量化的研究。之所以对机构间关系的研究主要是定性的规范性研究，很重要的现实原因在于很难得到高质量的社会关系数据[3]。基于此，本文通过提取公共政策文本中的结构性要素（发文机构）来实现对我国公共危机治理体系机构间的网络关系的定量化分析。

一、基本概念厘定

在公共危机治理方面，我国学者大多遵循以多主体相互合作为主，包括政府与政府之间、政府与非政府之间、政府与社会组织之间等。其中，刘霞和严晓认为我国的公共危机治理体系是以政府为核心主导、第三部门组织化参与、企业制度化协同、上下互动的高度开放型组织网络[4]。常明杰[5]、王琳[6]、张勤[7]等学者都认为我国公共危机治理体系需要从政府一元主体模式和“中心-边缘”的同心圆治理模式向网络合作治理模式转型。这里所说的网络，英文是network，而不是internet，也即这里我们所说的“网络”指的是一种各机构间联系相对紧密，但又有着明显界限的，具有极大弹性但又有所集中的，相对地位、资源、信息平等对称的综合性多机构合作网络。

相对于科层制，网络制结构描绘了一种相对平等的关系。在这种关系中，各行为体在形式上是平等的。在制度层面，各行为体有平等的权利，任何一方都不能在未经另一方同意的情况下约束对方，但这并不排除权力不对称的可能性[8]。传统的自上而下、等级森严的科层制虽然不必完全摒弃，它仍有它不可或缺的作用，但是我们至少可以发现和建立并真正推动科层制之外的更具弹性、更加柔化、更有利于平等合作共同行动的组织体系，那就是网络制。这种体制具有的优势在于可以将现代化治理理论的作用充分地发挥出来，基于存在于网络结构中的各个机构节点以及各机构所形成的柔性的网络结构，治理理论将发挥其最大的效能。在这个网络结构中，各个机构、部门甚至是个人或者其他的任何一个主体都可以随时随地地进行相互合作，从而实现管理的及时性、便利性，在面对随时变化的未知危机事件时，其弹性化、灵活化的特点将成为极大优势。随着时间的推移，这种网络体系无疑将成为蓬勃发展的组织形式。

在各机构关系方面，我国对于机构间关系的界定一直比较模糊，一部分学者认为仅仅政府机构才能称为机构[9]。而另一部分人则认为机构不仅仅特指政府机关，还包括公民社会中的民间组织，比如非政府组织、公民自发组织的社会、协会、社区组织以及公民自发组织起来的各种运动等，又被称为第三部门、公民社会组织等[10]。魏娜、范梓藤、孟庆国三位学者根据《现代汉语词典》的解释，将机构间关系定义为不同治理机构在公共事务治理过程中所形成的正式或非正式的互动、博弈机制[11]。即机构间关系不仅仅包括体制内的府际关系，还应包括体制外机构与体制内机构之间的互动关系。

本文考虑到政策本文计量的可操作性以及在面对重大公共危机时政策高度集中的特征，将机构间关系定义为仅中央层面的政府机关以及一些群团组织和行业协会在公共危机治理过程中的正式或非正式的互动、博弈机制。

二、数据基础与研究方法

（一）数据来源

我国政府机构间关于公共危机治理的互动与合作是随着政府机构改革以及特定事件的发生而发展的。自2003年非典疫情暴发以后，我国政府开始重视对公共危机治理体系的机构改革。直到新冠肺炎疫情之前，我国也经历了一系列局部的公共卫生事件，相应的，我国的公共危机治理能力也在逐步提高，此次新冠肺炎疫情的全面爆发正是一次对于治理能力的考验，因此，本文选择非典型肺炎与新冠肺炎疫情为研究重点，来对比分析我国公共危机治理体系机构间网络关系的内在变化机制。

这两次疫情都具有极强的代表性，时间持续久、影响范围广、传播性极强等都是其成为代表性公共危机事件的原因，因此本文将2003年4月2日至2003年12月30日、2020年1月23日至2020年11月10日作为主要时间段，在北大法宝数据库疫情专题中搜集相关政策，在此基础上结合中央政府网站及国家卫健委、国家交通运输部等部门网站进行对比补充，并遵循以下三点要求进行筛选：第一，必须与“非典”和“新冠肺炎”两次疫情高度相关，对一些边缘化政策进行去除；第二，以国务院和国务院相关部门出台的政策为标准，对地方性政策进行筛除；第三，主要选取一些确定性的、有具体操作方案的政策文本，例如相关法律法规、办法、通知、意见、通告等类型，对一些案例、答复、试行方案等进行去除，最终共获得637份可用政策文本。

（二）研究方法

近些年来，我国学者通过社会网络分析（Social Network Analysis）对各个学科领域进行深入研究。例如，陈欣通过分析“一带一路”沿线国家科技合作的社会网络，得出其网络整体结构、核心节点、拓扑结构及高频合作对的演化过程[12]；朱桂龙与程强通过分析我国产学研成果转化政策主体的社会合作网络，得出我国产学研成果转化政策制定主体众多，网络规模扩大，核心节点影响力增强等结论[13]；高霞与陈凯华则基于复杂网络分析方法，研究我国ICT领域产学研合作创新网络形成的动力学机制和结构演化特征，并为决策者制定合理的产学合作政策和ICT产业发展战略提供了理论依据[14]。可以看出，社会网络分析方法已经被广泛应用于各类主体关系网络的研究中，这也为公共危机治理体系机构间网络关系的构型提供了重要的经验性支撑。

本文将不同机构间对于同一危机事件的联合发文行为视为这两个机构间存在联络关系，以此构建一个网络体系，利用Ucinet6软件计算不同网络关系间的密度和中心度，并绘制中国公共危机治理体系机构间关系网络图谱。之所以用密度和中心度来刻画我国公共危机治理体系机构间关系网络图谱，是因为相对于其他指标而言，中心度和密度更能准确刻画网络的形态特征[15]。

具体而言，中心度与密度均是利用Ucinet6软件并根据相应公式计算得出的数据。二者都是对于整体网络结构的一种定量化描述，前者更倾向描述一个网络结构的集中程度，对于某一个节点来说，中心度表示的是其在整体网络结构中处于何种地位，中心度越大则表示处于此节点位置的机构在网络体系中的地位越高。据此，将中心度的概念扩大到整个网络体系中，中心度则演变为中心势，中心势越大则表示整个网络结构越集中，集权程度越高。与之相反，中心势越低则表示整个网络结构由多个节点所控制，网络结构体系更加多元化。后者则倾向于描述的是一个网络结构中各个节点间的关联程度，密度越大则表示此网络结构体系中各节点间的联系越紧密，密度越小则表示在网络结构中各节点间相互联系的占比越小，几乎都处于独立状态，整体网络呈现分散形态。

最后，为了进一步对我国公共危机治理体系机构间的网络形态进行分析和解读，本文基于中心势和密度，建立一个二维分类图，用以表示不同的网络构型。

如图1所示，第一类为多元分散型，其表现特征为网络中心势与网络密度都较低，即机构间集权性质和联系程度都较低；第二类为集权分散型，其表现特征为网络中心势较高而网络密度较低，即机构间集权性质较高，而联系程度较低；第三类为多元紧密型，其表现特征为网络中心势较低而网络密度较高，即机构间集权性质较低，而联系程度较高；第四类为集权紧密型，其表现特征为网络中心势和网络密度都较高，即机构间集权性质和联系程度都较高。

图1 公共危机治理体系机构间网络关系类型

三、公共危机治理体系机构间网络关系对比分析

（一）政策文本描述性分析

在本文筛选出的共637份政策文本中，由某个独立的机构出台的政策本文数量为502份，由两个或两个以上机构联合发文的政策本文数量为135份。其中非典型肺炎时期共182份政策文本数据，新型冠状病毒肺炎时期共455份政策文本数据。在这两个时期中，政策文本和发文机构在数量上呈现明显的非均衡分布（见表1、表2）。

其中，表1为非典型肺炎期间的政策发文机构统计。表1显示由党中央部门机构、国务院各部委、直属机构、议事协调机构发布的部门规范性文件和部门工作文件数量最多，达到91.6%。由国务院发布的行政法规、国务院规范性文件虽然数目较少，但是这些文件都是级别较高的纲领性文件，统领公共危机期间政策目标的基本方向。由最高人民法院、最高人民检察院发布的司法解释相对较少，仅仅只有1份文件。在182份政策文件中，有5份是由群团组织和行业协会发布的相关团体规定和行业规范。

表2为新型冠状病毒肺炎期间的政策发文机构统计。与表1结构相似，表2显示由党中央部门机构、国务院各部委、直属机构、议事协调机构发布的部门规范性文件和部门工作文件数量最多，占据总发文数的比例达到了90.8%。与非典型肺炎时期相同，由国务院发布的行政法规、国务院规范性文件也是级别较高的、数量较少的纲领性文件。由全国人大常委会发布的法律文件和最高法、最高检发布的司法解释和两高工作文件数量也较少，一共9份文件。由群团组织和行业协会发布的团体规定和行业规范一共7份文件。

表1 非典疫情期间政策分布

表2 新冠肺炎疫情期间政策分布

对比来看，新冠肺炎疫情期间我国政府相较于非典型肺炎期间作出的改变比较明显。首先，从政策数量上来看，大幅提升，说明政府对于公共危机的应对更加全面、细致。其次，从联合发文占总发文数的比例来看，新冠肺炎疫情期间比例大幅增长，从12.7%增加至24.6%，这表明政府各部门在应对公共危机时的联动网络更加密切，也从侧面说明了我国公共危机治理体系网络的成熟化。

（二）公共危机治理体系机构间网络阶段对比分析

本文通过Ucinet6软件计算出不同机构在不同时间里的合作网络的密度和中心势，并进一步使用NetDraw软件处理不同发文机构间的矩阵关系，绘制出“非典”时期和“新冠肺炎”时期中央层面不同治理机构间的网络图谱（如图2、图3）。两个网络图谱中每个单独的方块代表一个独立的治理机构，两个治理机构之间存在连线则代表这两个机构间存在联合发文行为，并且连线越粗代表两个机构间联系越紧密，即联合发文数量越多，每个方块的大小则由中介中心性（Betweenness）来决定，其表示的含义为经过某个节点的最短路径数目，即方块越大代表此机构与别的机构的联系程度越频繁，在整个网络结构中起到中介的作用。本文通过计算两次疫情期间的网络密度与网络中心势，并结合2003年和2018年政府机构改革，得出我国公共危机治理体系机构间的网络关系特征及变化。

图3 新型冠状病毒肺炎期间公共政策制定机构间合作网络

1.非典型肺炎期间公共政策制定机构间合作网络

根据图2和表1可以看出，非典型肺炎期间发布的政策共有182份，其中单独发文数为159份，联合发文数为23份。此次疫情可谓我国发生的第一次具有重大影响的传染性疫情，政策部门在应对此次疫情时，初期的反应速度较慢，随着疫情的发展而逐步作出相应反应。因此，可以看出本次疫情政策发布机构占据中心地位的是原卫生部，主要因本次疫情中的大部分政策都是为了抑制疫情传播而出台。与其联合发文的机构主要包括财政部、国家发展和改革委员会、民政部以及原交通部，他们发文目的是为了维持社会稳定，保障民生。

图2 非典型肺炎期间公共政策制定机构间合作网络

非典型肺炎期间的公共政策制定机构间合作网络的密度为0.063，中心势为0.424，密度相对来说比较低，而中心势相对较高，是因为当时我国政府初次面对重大疫情公共危机，故在面对此次疫情时，我国政府采取高度集权的管理方式，各个部门机构间联动相对较弱。

2.新型冠状病毒肺炎期间公共政策制定机构间合作网络

相比上一阶段，新冠肺炎疫情期间发布的与疫情高度相关的政策文件数量呈现巨大增长，共发布了455份政策文件，其中单独发文数为343份，联合发文数为112份。这不仅与此次疫情的传播能力、持续时间有关，更与疫情的全球化相关。如何做好常态下对境外疫情的防控成为此次疫情的防控重点。因此，中国民用航空局、国家移民管理局、外交部在图谱中的节点较大。

从其网络图谱中可以看出，国家卫生健康委员会占据主导的地位，财政部、人力资源和社会保障部紧随其后。此次疫情整合了原卫生部以及国家卫生和计划生育委员会职能的国家卫生健康委员会起到统领全局的作用，在疫情初期，整个社会处于“战时”状态，医疗资源极度缺乏，人民情绪不稳定，此时就需要科层制的治理手段，由一个总领部门来统一规划资源，按部就班，井井有条，从而使资源得到合理、充分运用，群众在大环境的影响下情绪逐步稳定并自觉参与到防疫工作中。

需要特别强调的是，图谱存在“应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制”这一机构节点。这一特殊机构在图谱中虽然并未与其他机构节点产生任何连接，但并不代表其只是一个单独的发文机构。它是由国家卫生健康委员会牵头建立的，成员单位共32个部门。联防联控工作机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关、宣传、外事、后勤保障、前方工作等工作组，分别由相关部委负责同志任组长，明确职责，分工协作，形成防控疫情的有效合力[16]。在疫情期间，联防联控机制共发文78次，其中有11篇属于国务院规范性文件，9篇部门工作文件，58篇部门规范性文件，从发文机构层次上可以看出，此机制涉及部门层次众多，具有较高的灵活性，满足了张仲权提出的建立公共危机管理快速反应机制这一要求[17]。它可以在危机事件发生后果断采取措施，利用各种社会资源，及时控制事态蔓延，迅速恢复正常秩序。

新型冠状肺炎期间，公共政策制定机构间合作网络的密度为0.098，中心势为0.392。相较于非典型肺炎期间，网络密度相对较高，网络中心势相对较低，这说明我国政府在面对突发疫情时所发布的政策相对灵活，各部门间联系越来越紧密，且集权性质相对削弱。不论是从政策覆盖面，还是政府面对疫情的反应速度，各部门间的联动合作都有较大改善。因此，可以看出我国公共危机治理体系机构间网络关系越来越完善、合理。

四、结论与展望

（一）结论

根据以上分析与讨论，本文以2003年非典型肺炎疫情和2020年新冠肺炎疫情时期共637份政策文本为数据样本，将其按照发文层次、发文机构及发文数量进行分类统计并对比分析，同时通过NetDraw软件绘制的网络图谱直观的分析两个不同时期的危机治理体系结构，得出其网络中心势和网络密度等相关数据，从而总结出以下结论：

1.我国公共危机治理体系机构间网络结构类型由集权分散型向多元紧密型转变

从图1和表3可以看出，在非典型肺炎期间，我国公共危机治理体系机构间网络关系属于模式Ⅱ，集权分散型，其网络密度为0.063，网络中心势为0.424，节点平均距离为1.930，其表示的具体含义为各个机构间达成合作的最短平均路径，这项数据与网络中心势共同反映了机构间网络关系的集权程度。在新冠肺炎期间，我国公共危机治理体系机构间网络关系则属于模式Ⅲ，多元紧密型，其网络密度为0.098，相较非典型肺炎期间上升一些，表明我国公共危机治理体系机构间的联系程度越来越高。而在此期间，机构间网络中心势为0.392，相较非典型肺炎期间下降一些，表明我国公共危机治理体系机构间的集权程度有所下降，整个网络体系向多元型转变，同样的，此期间的网络节点平均距离为2.090，相较非典期间有所增加，也可以佐证这一转变。

表3 我国公共危机治理体系机构间网络机构特征

2.我国公共危机治理体系机构间网络关系呈现扩大化的趋势

表3显示，新冠肺炎期间的发文数量为455份，相较非典型肺炎期间的182份，大幅度上升。同样的，在不考虑机构改革与变迁的情况下，参与到我国公共危机治理体系的机构数量也呈现大幅增加的状态，从非典型肺炎期间的46个治理机构发展到新冠肺炎期间的80个治理机构。这两项数据都表明我国公共危机治理体系机构间网络关系正呈现扩大趋势。

对比这两次重大疫情来看，增加的机构多为一些群团组织与行业协会，例如中国残疾人联合会、全国老龄工作委员会、全国妇女联合会以及全国爱国卫生运动委员会等，主要原因是我国政府在面对这种重大疫情时，更加注重社会团体所发挥的作用。同时，一些银行、证券机构也有所增加，比如中国进出口银行、上海证券交易所、深圳证券交易所等，这些机构是由于新冠肺炎疫情持续时间久，对经济影响较深而增加的。还有一些对外机构也呈现增长趋势，比如外交部、国家外汇管理局、国家移民管理局等，这是因新冠肺炎疫情的全球化所造成的。

综合来看，在经历了非典和新冠肺炎疫情之后，我国的制度优势正逐步转变为治理体系优势，集中了更多可用力量，参与到危机治理中来。

3.我国公共危机治理体系法制化治理加强，机构网络核心向党委领导转变

从图2中可以发现，中共中央办公厅和国务院办公厅单独联合发文，并未参与整体网络结构，但这并不代表这两个发文机构不重要，相反的，二者作为具有统筹性的治理机构，对于整个治理体系具有全局指导性。同样的，图3中中国共产党中央委员会、中央军委与国务院也独立于整体网络结构单独联合发文，统筹规划整个治理体系机构网络。对比来看，从中共中央办公厅到中共中央委员会两个机构的转变可以发现，我国公共危机治理体系机构网络的核心已发生变化，从党委间接领导，政府统一指挥向党委直接领导，部门联防联控转变[18]，党的领导不断加强。

更加深入地观察发文机构的发文层级和数量，可以发现新冠肺炎期间类似国家卫生健康委员会、财政部、交通运输部、国家发展和改革委员会等行政级别较高的机构发文数量变多，并且最高检与最高法也从非典疫情期间的单独联合发文转变为参与整体网络结构，相关法律文件也相应增多，这也是我国坚持依法治国的必然。

4.我国公共危机治理体系各机构间网络关系正处于合理演变中

在这两次相隔17年的疫情危机治理历程中，每个独立的治理机构都治理着各自相应的范围，他们在自己的领域中都发挥着至关重要的作用，但由于危机的公共性，这些机构不可能在治理网络中独立存在，因此，他们又依据危机治理中的相关性彼此联系在一起，形成错综复杂的合作关系。从公共危机的内在特性来分析，职能有所差异的治理机构在遇到公共危机事件时，特别是涉及各领域间的问题时，各个机构间的联合与协同是必然的发展趋势。如交通运输部与国家卫生健康委员会之间的联系会相当紧密，两个机构之间通过控制人员流动传播展开合作，从而达到有效控制疫情的目的。尽管我国公共危机治理体系发展十分迅速，但是新的危机随时会来，这种危机形势大都没有前车之鉴，照搬照用先前的管理方式行不通。由于危机事件的不确定性与紧急性，不同职能与不同管辖领域的机构主体之间相互合作的网络治理结构便成为解决危机的必然选择[19]。

从整体网络结构来看，占据重要角色的机构主要为国务院组成部门或国务院直属机构等层级较为接近的部委机构。对比这两次具有代表性的重大疫情，随着时间的推移，由于危机的影响范围不同、持续时间不同以及我国政府的机构改革等因素，我国公共危机治理体系机构间网络结构正在逐步向合理化演变。从非典型肺炎期间的低密度、高中心势到新冠肺炎病毒疫情期间的高密度、低中心势的变化，可以看出，我国公共危机治理体系机构间的网络关系已经从最初的高度集权、低网络化发展到适当集权、高度网络化的状态。这样一种演化过程更加表明我国公共危机治理体系机构间关系在一次次的未知危机的考验下，正逐步向合理网络化发展，摆脱原有单一政府的简单管理。

（二）展望

1.我国公共危机治理体系尚未形成权责协调、优化协同、一核多元的合作治理结构

在经历了非典与新冠肺炎两次重大疫情危机之后，我国公共危机治理体系已发生巨大变革，特别是在此次新冠肺炎疫情的驱动下，我国公共危机治理体系变得更加完善。然而，公共危机治理体系，不仅包括政府与政府之间、政府与社会组织之间，还包括政府与公民之间的协同合作。随着社会发展，公共危机的不确定性越来越强烈，复杂性也随之增加，在面对这些未知的困难事件时，仅仅依靠政府机构的网络化合作是远远不够的。我们需要建立一个由中央-区域-地方三个层次的多元治理机构组成的网络结构体系，并且，在每个层次的危机治理网络中都需要设置该层次的决策核心机构，设定无争议的、清晰的机构形式及职能，以此来整合该层次治理网络中各个成员组织间的配合行动[20]。在此治理机构网络体系中，各级机构在履行自我职能的同时还需要和广大社会组织以及公民进行全方位、立体化的联络，从而在整个社会中形成一张松弛有度、层次分明的合作网络，时刻准备好应对未知的公共危机事件。

2.群团组织与行业协会尚未充分发挥应有作用

在本次新冠肺炎疫情事件中，公民对于韩红个人组建的慈善组织和对武汉红十字会的情感态度上表现出了巨大差异，这主要是由于民众多年来对于官办慈善机构的不信任情绪的累积[21]。这一事例表明群团组织与行业协会仍然缺乏与各危机网络机构及公民之间的良好沟通。

在目前的公共危机治理体系中，群团组织与行业协会相较于非典时期所发挥的作用已经变得更加突出，发文数量有所增加，但在整体网络结构中所占有的比例仍十分渺小。公共危机所涉及的机构广泛性，一核多元的合作治理结构是未来发展的必然，任何机构组织都发挥其不可或缺的作用，因此我国在未来的公共危机治理体系建设中，务必重视群团组织与行业协会的作用。

本文通过对中央层面机构政策发文进行量化分析，并统计测量各机构间的密度与中心势从而更加深入的探究我国公共危机治理体系中机构间的互动关系，或能为今后研究和改进我国公共危机治理体系提供新的研究方式。