面向党政机构改革的行政诉讼被告认定标准

谢韵静

(广州市中级人民法院，广东 广州 440100)

党的十九大报告提出“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”,2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，进一步明确了具体制度安排。党政关系的重大变革既推动了国家治理体系和治理能力现代化，又一定程度上带来相关行政法治问题。何以回应其中的行政诉讼被告新问题，是运用法治思维和法治方法深化改革的重要课题。

一、改革引发的救济制度供需困境与三条潜在路径

本轮改革使党的机构承接了部分国家行政管理职权，面对党的机构行使该行政职权可能造成的侵害，现行立法与司法实践在相对人权益救济渠道上的梗阻亟须打通。

(一)短缺滞后的制度供给

“行政主体”作为行政法学上的概念，就其界定学界已有相当深入的研究，主要考虑三个核心要素：拥有行政职权、独立行使职权、独立承担责任[1]。就其外延则根据《行政诉讼法》第2条规定，包括行政机关和被授权的组织。实践中法院通常从形式标准入手，严格依照法律的上述规定判定党政融合机构或党的机构行政诉讼被告资格。

笔者在中国裁判文书网搜索到2011年至2020年上半年党的机构作为被告被提起行政诉讼的裁判文书共134份(1)以“案件类型：行政案件”和“当事人：中共或中国共产党”为关键词，2020年7月31日搜索并剔除重复或无内容的文书后得。。其中，明确肯定党的机构被告资格的6份，明确否定的46份、不置可否的82份(见表1)。不仅肯定性评价数量较少，而且强制要求有党的机构对外保留或加挂行政机构牌子这一条件。可见，若党的机构侵犯相对人行政法上的权益时，救济渠道相当受限；且面向新时期党政机构改革，现有救济制度显然未同步调适。

表1 法院关于党的机构被告资格判定的裁判文书示例

(二)亟待回应的救济需求

伴随改革推进，党政融合机构已然从“法治视野中的陌生人”深入民众生活领域，实践中对于其行为能否救济、如何救济等问题愈发突出[2]；另一方面，我国行政法学却“任尔东西南北风，我自岿然不动”，未曾对群众的强烈诉求作出及时、应有的回应，也由此导致司法实践与理论共识、立法规定、基本价值的冲突，集中表现在公务员招录、新闻出版和信息公开领域(2)示例一至三分别见人民政协网、(2018)最高法行申798号、国家广播电视总局网。。

【示例一：公务员招录】夏敏在湖北省国家公务员考试中笔试和面试均第一，但终因第二名被认为“岗位合适度方面更好”而落选，其不服遂起诉湖北省保密局。武昌区法院一审驳回起诉，理由是湖北省保密局系湖北省委办公厅下设机构，且作出录取第二名决定的系湖北省委组织部，两者均属党的机构，不能作为行政诉讼被告。

虽然学界在公务员能否提起行政诉讼的问题上争论不休，但至少关于公务员招录行为的可诉性已达成共识：对已参加考试但未入职的考生，应允许其通过行政诉讼解决争议。本轮改革后，部分地区的组织部并入了负责公务员管理的行政机构，公务员管理职责统一归属于组织部。武昌区法院否认组织部的被告资格，也就否定了其所负责的公务员招录行为的可诉性。司法实践与学界共识由此发生矛盾。那么，往后由组织部负责的公务员招考行为是否接受司法审查？民众在招考过程中的权利可否救济？

【示例二：新闻出版】国家广播电视总局发现“内涵段子”客户端软件和公众号存在导向不正、格调低俗等问题，为维护网络视听节目传播秩序，清朗互联网空间视听环境，要求“今日头条”公司将其关停。

国家广电总局责令关停“内涵段子”客户端软件和公众号的行为属于行政强制措施，根据《行政强制法》的规定，“今日头条”公司有权提起行政诉讼。本轮改革后不再保留国家新闻出版广电总局，其新闻出版管理职责划入中央宣传部。若“今日头条”公司提起行政诉讼，被告将系中央宣传部。而一旦否定中央宣传部的行政诉讼被告资格，相当于阻断“今日头条”公司的上述救济途径，也导致司法实践与《行政强制法》的规定相悖离。

【示例三：信息公开】郭小兵申请公开“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”，最高法院认为该信息系江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件，不属于《政府信息公开条例》公开范围，故驳回再审申请。

改革后党政融合机构制发的信息与日俱增，对公民知情权、监督权、参与权的保障需求也愈加紧迫。最高法院在未对发布行为和信息内容作出分析的情况下，径行以制发主体为党的机构而否定适用《政府信息公开条例》，难以体现上述改革趋势和维护公民基本权益的价值追求。

(三)走出困境的三条可能性路径

就理想情形而言，立法提供框架性的规则约束，司法结合具体的情形将规则落实于个案，是协调“法律约束”与“个案正义”的最佳图景[3]。但囿于社会情势复杂多变、规则制定者信息局限等因素，立法不可避免有所滞后，致使司法实践在个别情况下难以找到既定规则回应社会需求。然而，笔者并不主张司法实践可以偏离现行法律的约束恣意独行，否则有违“司法权作为中央事权”的属性。直面党政机构改革对现行立法和既有理论的挑战，倘若司法一成不变地遵循现行立法之规定，将使我国陷入“司法治理无能”的困境。

本轮改革面临的最大问题在于如何在党政融合趋势下建立起更好的行政法治模式[4]，解决党政机构改革下行政诉讼被告资格问题，这是协调改革与其他法治命题的基础，更是全方位实现相对人权益保护的根本。对此，有三条可供选择的路径：一是在保持既有路径核心要素不变的前提下适当“修补”，即以“主体要素”为核心的路径；二是进行彻底的立法性变革，即行政主体理论重构路径；三是在现行法所能容纳的框架秩序内运用解释学方法，即以“职权要素”为核心的实质解释路径。下文将分别论述此三条路径之优劣，以求寻找到回应改革新问题的最优之道。

二、以“主体要素”为核心的路径之局限性反思

笔者将此路径的代表性观点归纳为严格限定说、概念替换说和主体否定说，这些观点虽然表面上解决了党的机构被告资格与相对人权利救济问题，但均未触及权力运行的根本。

(一)“名不副实”的严格限定说

严格限定说以对现行行政主体理论的坚守为典型，也是行政法学界的传统观点和当前审判实践的常见模式。该观点认为，按照《行政诉讼法》规定，具备行政主体资格是作为行政诉讼被告的必要条件[5]，故应严格限制党的机构成为被告，除非存在以保留或加挂行政机构牌子的名义对外作出行政行为的例外情况。

不可否认，上述观点具有一定的合理性。其理论基础在于，按照“谁主体，谁行为，谁被告”的规则，行政主体等同于行政诉讼被告，党的机构非行政主体也就不能作为被告；其实践依据在于，作为领导机关的党的机构主要负责幕后指挥与决策，极少冲锋在行政管理第一线，因而缺乏成为被告的机会[6]。然而，在该观点立场下，若要为行政相对人提供救济，将含有“党”的因素的党政融合机构作为被告，则必须强制使用保留或加挂行政机构牌子的名义对外行为，以通过“政”的外观形式维系改革新情况与既有行政法理论的联结点。但是，这一只循“名”不责“实”的回应思路必将导致行政诉讼被告与实际作出相应具体行政行为的主体相脱离，既不利于法院查明案件事实，也妨碍追究实际行为者的责任。并且，由于并非所有党政融合机构均保留或加挂了行政机构牌子(3)“保留”牌子考虑被合并机关专业性、国际交流需要、过渡期等；“加挂”牌子考虑该机构新增某项职能。参见刘权《党政机关合署办公的反思与完善》，《政法学研究》2018年第5期。，法院只能将未留有行政机构牌子的党政融合机构拒之司法审查的门外。

(二)“扬汤止沸”的概念替换说

概念替换说构建了一个逻辑严密的法律概念金字塔。该观点通过扩张相关概念，使行政机关和被授权组织以外的其他主体可被涵摄于行政法律之下。如用“公务主体”或“公法主体”的概念取代“行政主体”；将《行政复议法》《行政诉讼法》分别改为《公权复议法》《公权诉讼法》等[7]。

毋庸置疑，概念替换法通过概念装置直观地将党的机构纳入法律约束范围，是一个有效且方便解决问题的方法。但其仅从操作层面解决了党的机构被告资格问题，却未能进行任何规范层面的考量。为何、何种情况下党的机构可以作为行政诉讼被告、如何判断某主体是否为“公务主体”等，均未得到论证。此外，以“公务主体”取代行政主体并非没有问题，如“公务”易误解为包括立法、司法事务，即除党的机构外还含括立法、司法机关等主体，有“大马拉小车”之嫌[8]。

(三)“激进偏颇”的主体否定说

主体否定说对行政主体要件持彻底否定性评价。该观点提出，判断行政行为是否成立时无须对主体要件作任何考量，只要存在属于行政管理范畴的行为，行政行为即成立[9]。

值得肯定的是，主体否定说从主体视角到行为视角的转变，与本文所主张的路径选择应从以“主体要素”为核心转向以“权力要素”为核心如出一辙。但是，主体否定说仍聚焦于主体要件本身的负面评价上，却未将关注重点集中于主体要件到行为要件的转换，对转换的正当性、合法性和可行性均未予论证。更为重要的是，面对行政主体名、权、责三个核心要素的冲突，宜从行政法原理与规则中寻求协调之道，直接否定主体要件的价值实非良策，反而会导致主体无限扩张的谬误。根据该观点，只要作出了行政管理行为，哪怕是代表行政组织行为的个人，也可认定为行政诉讼的适格被告。从我国传统和当前实际考量，将个人认定为行政诉讼被告则明显是不合理的。个人仅为行政组织的代表，其行使行政权力的后果应由所在的行政组织承担，包括应诉义务；且个人作为行政组织的成员，可能会发生职务变动或组织关系调离的情形，若允许个人作为行政诉讼被告，有可能产生无人应诉的现象[10]。

(四)以“主体要素”为核心路径的应用示例及其局限性

【示例四：某市公务员招录】若某市一考生对该市组织部的招录行为不服提起行政公诉，第一，按照严格限定说，若组织部未以加挂公务员局牌子的名义对外行为，组织部不能作为被告，考生无法通过诉讼获得救济；若加挂了公务员局牌子，则会出现作为被告的公务员局与实际作出行为的组织部相互分离的情况。第二，依照概念替换说，组织部属于“公务主体”，可作为适格被告，但缺少对行为性质的分析论证。第三，根据主体否定说，无论考生对组织部还是代表组织部行使权力的“个人”(如组织部部长)提起诉讼，两者均可成为被告，将导致私人作为行政诉讼被告的谬误。

表2 以“主体要素”为核心的三种代表性观点应用示例及局限性

三、行政主体理论重构路径之经济性质疑

当前回应党政机构改革的主流观点是重构行政主体理论，但重构路径的选择并不符合经济合理原则，故不宜采用。

(一)重构路径选择的三个基本前提

绝大多数学者认为本轮改革对行政法治造成了“空前”挑战，因此必须重构行政法基本理论尤其是行政主体理论[11]。具体为解绑行政诉讼被告与行政主体，进而通过修改立法规定，将行政诉讼被告的认定标准确立为“作出行政行为的组织”。

笔者认为，该观点的合理之处在于认识到传统行政法理论无法包容改革后党的机构对外行使行政职权现象，但该方法论选择值得商榷。路径选择时必须符合经济合理性，可具体化为三个前提条件：一是现有制度环境发生了异常巨大变动，以至于对既有理论造成了严重冲击；二是上述变动突发且彻底，以至于难以支撑理论的持续、渐进发展；三是无法通过“旧瓶装新酒”的方式对既有理论中的核心概念作出重新解释，以至于不得不提出新的核心概念。在笔者看来，以上三个条件均不具备，理论重构路径忽略了改革影响的可控性、本质因素的稳定性和既有概念的使用惯性。

(二)本轮改革制度性影响的可控性

评估本轮改革对当前行政法治格局的影响，须明确：其一，党政融合如何归类、各类型本质区别为何；其二，是否会出现党的机构直接行使行政职权的情形；其三，上述情形是否普遍。

1.多样态的党政融合类型厘析

相较于历次机构改革，新一轮党政机构改革使党的机构以多种形态嵌入行政管理体制，党、政关系呈现更为复杂的面向。各类党政融合形态的识别可先从外在表现入手，进而探究本质区别，以明确各类型的名、权、责关系。其一，“党政合一型”和“政吸收党型”均以唯一名义对外，该对外名义为党、政共同体还是单一的政府机构是两者的主要差异。其二，在外在形式上，“党吸收政型”多加挂或保留行政机关的牌子，“党政合署型”表现为一套人马、两块牌子，这使得两者的区分存在一定困难。深入两者的内在属性，“党吸收政型”本质上仍为党的机构，只有一套领导班子；而“党政合署型”中党、政机构各自保持独立的身份与地位，有两套部分相互重合的领导班子[12]。

2.实践中已存在党的机构直接对外行政的现象

【示例五：遂宁市招录公务员】四川省遂宁市委、市政府官网显示，2019年遂宁市公务员招录公告发布主体为市委组织部和市人社局。2019年2月遂宁市全面启动党政机构改革，《机构改革方案》规定“市委组织部统一管理公务员工作，并外挂市公务员局牌子”。据此，遂宁市公务员招录工作的职能主体转移至市委组织部。2020年，遂宁市公务员招录公告的制发主体由“市委组织部和人社局”变成了“市委组织部”。

上述示例中(4)示例四见遂宁市委、市政府官网。，虽然遂宁市委组织部完全可以使用市公务员局牌子对外行使行政职权，但市组织部仍坚持以自己的名义对外进行公务员招录工作，故不排除实践中存在个别党的机构直接、对外行使行政管理职权的现象。

3.改革后党的机构直接对外行政的现象并不会普遍化

从各类党政融合形态看，第一， “党吸收政型”最可能出现以“党”之名义、行“政”之权的现象，但有相应制度设计减少该现象发生。“党吸收政型”大多保留或加挂了行政机构牌子，以便在党的机构行使行政管理权时可使用该牌子，这也是改革时设计此举措的初衷。第二，“党政合一型”称谓上包含党委与政府机构，故对外以“党和政”之名、行“政”之权，名义中“政”的因素与“政”之行为相匹配。第三，“政吸收党型”和“党政合署型”基本不可能出现名、权错位现象。“政吸收党型”本质上为行政机构，只能以“政”的名义作出行政行为；“党政合署型”可根据履职需要选择以“党或政”名义，完全没必要使用“党”名义对外行政。

表3 党政融合机构四种主要类型的表现形态和具体情形

从司法裁判数据看，党的机构作为行政诉讼主体(包括被告、第三人或非诉行政执行当事人)的裁判文书共236份(5)搜索方法同第36页注①。，与同期250万余份的行政裁判文书相比，可谓是沧海一粟。这说明党的机构对外作出影响相对人行政法上权益的行政管理行为而被提起行政诉讼，这在实践中并不常见。

综上所述，本轮改革对现行行政法治的影响总体上是有限、可控的，党的机构在行政诉讼中成为“显名被告”的现象也是有限的，笔者认为对改革的制度性影响我们无须“表现过多的担忧”。

(三)改革前、后行政职权的本质保持稳定性

无论改革前党、政机构形式上相互分开，还是改革后党、政机构紧密结合，中国共产党作为我国《宪法》明确规定的领导党、执政党，党的各级机关始终领导着各级政府行使行政管理权，实质意义上主导着行政的过程。我国各级政府首长通常兼任各级党委副书记，也说明党事实上掌握着国家重大行政事务决策权。《中国共产党工作机关条例(试行)》规定“合并设立或者合署办公仍由党委主管”，可见改革后日常事务管理权力仍由党委主管、政府协管，党委具有决定性、领导性权力，行政系统对于新机构的权限可能仅止于程序规范、对党委决定的形式化确认和合法性背书[13]。本轮改革的直观效果是党的机构由“幕后”走到“台前”，直接行使管理国家行政事务的权力。党的工作机关承接的是行政机关的行政权， 职权行使的主体、 程序等形式要素发生了变化，而行政职权的本质要素始终保持一致。基于此，可将行政职权作为改革前、后的连接要素，以保持改革的一贯性和稳定性。

表4 四类党政融合机构对外行使行政管理职权时“名”“权”匹配情况

表5 党政机构改革前、后“变”与“不变”的要素

(四)“行政主体”概念的使用惯性

尽管学界长期对行政主体理论中“行政主体”的概念存在争论，但始终没有用新概念取而代之，说明既有概念有其“存在合理性”。其一，“行政主体”可代替“行政机关和法律法规的组织”，是一个简洁、直观且有用的概念表达；其二，行政主体概念已深深植根于中国行政法学理论和实践中，理论惯性不易扭转[14]。故而，“行政主体”的称谓虽有缺陷，但已获得广泛认同，没有必要更换一个新的概念；反之，若能通过重新解读和定义这一基础性概念，不失为经济有效的做法，下文将详细阐述行政主体的概念新解。

四、以“职权要素”为核心的实质解释路径之理论证成

为改革后成立的新机构及其行使职权设计相应制度，需要的是具有解决中国实际问题能力、自足的解释框架[15]，以“职权要素”为核心的实质解释路径具备理论上的正当性与合法性。

(一)行政法释义学中的实质解释

行政法释义学是法释义学在行政法领域的应用。就某行为主体的行政诉讼主体资格判定而言，运用形式解释——看主体是否包含于行政诉讼法律条文中；运用实质解释——看主体作出的具体行为是否具有应由行政法律调整的社会危害性。

笔者认为，根据实质解释可对“行政主体”概念作出重新解释和定义：“行政主体是为实现公共利益，依法履行行政职权并承担由此产生的义务与责任的组织。”此定义既不强调主体的行政机关性质，也不管其是否有法律法规规章的授权，只要某一主体实质上行使了行政管理职权，影响了公民、法人或其他组织行政法上的权益，就属于行政主体，可成为行政诉讼被告。

作为实质意义上的“行政主体”概念，需明确的核心要素是，行政主体判断应以“行政任务”还是以“行政职权”为主[16]。笔者倾向于后者。原因在于若以行政任务为主，则完成行政任务的“个人”也可成为行政主体；而以行政职权为主，则只有具备行政权能的“组织”才能作为行政主体，显然后者更契合当前实际。

(二)实质解释路径的正当性证成

实质解释路径遵循了立法目的原则、逻辑性原则和党政功能性区分原则，具有实施合理性与必要性。

1.实现立法目的原则

实质解释路径通过判断行为是否属于行使“行政职权”的行为，反向推断作出行为的主体是否为行政诉讼主体，由此确保行为与诉讼主体均具有共同的“行政性”。此时，法院审查行政诉讼被告的行为，即为审查作出具体行政行为之主体的行为，有利于法院在查清事实的基础上，实现《行政诉讼法》第1条所确立的公正及时审理行政案件、解决行政争议、保护相对人合法权益与监督行政主体依法履职的立法目的。

2.符合逻辑性原则

“无主体无行为，无行为无主体”是哲学上的论断，在时间顺序上，主体和行为同时产生、同时消灭；但在逻辑顺序上，行为的性质决定了主体的性质。在主体和行为存在后，“是什么样的主体”是由“是什么样的行为”决定的。以行政职权为核心的实质解释路径走出了行政主体和行政行为的循环论证[17]，遵循了“从行为到诉讼主体”的逻辑规律。

3.党政功能性区分原则

现代政治权力是按照“政治”与“行政”的逻辑运作的，故改革后仍应尽可能坚持“政治”归“党”、“行政”归“政”(6)强世功教授观点。转自周叶中等《“党的领导”的宪法学思考》，《法学论坛》2018年第5期。。与威尔逊等人提出的“政治—行政”二分原则有着本质不同，中国的党政分开是“功能性分开”，强调在中国共产党强有力领导下政治本身的职能分化，其目的是改变权力过分集中的问题(7)威尔逊等人“政治—行政”二分原则强调政治与行政“结构性分离”，即行政完全脱离政治。参见张康之《对政治与行政二分原则的审查》，《国家行政学院学报》2001年第4期。。一方面，对于部分党的机构不可避免地实施实质意义上的行政行为应予规制，以强化党的领导下的厉行法治；另一方面，按照现代政治权力运行逻辑，应防止司法干预党的机构政治决策领域，这样也才可能避免使党的机构过多成为行政诉讼中的被告。

(三)实质解释路径的合法性依据

在现行法框架内可通过组织法定、职权法定、权责统一的法治原则推演出党的机构作为行政诉讼被告的合法性。

1.组织法定：现有的党政融合形态已获立法认可

虽然宪法和地方组织法并未提及党政机构融合的组织形式，但本轮改革中精简机构的实践是对宪法和地方组织法有关机构设置原则的落实。2018年3月全国人大批准了《国务院机构改革方案》，其中涉及国务院部分机构与党的机关合署及职责调整，这标志着现有党政融合形态已获得全国人大立法性决定的认可。

表6 党政融合改革的立法性保障

2.职权法定：行政机关的行政权部分转移至党的机构

组织机构组成与权力配置密切相关，组织的职权职责配置通过法律明确化，以防止组织行使职能的越位、错位或缺位，故“法无授权即禁止”既是组织法定原则的理论基石，也是职权法定原则的基本要求。在最高国家权力机关以立法性决定的形式赋予党政融合机构组织设立和职责调整的合法性后，法律法规授予行政机关的法定职责便转移到党的机构。自此，党的机构行使法律法规授予的行政权即具有合法性。

3.权责统一原则：党的机构行使行政权同时承担法律责任

权责统一原则是现代法治建设的内在要求，任何行使行政权的组织都必须对自己行使行政权的行为承担法律责任。当行政机关的行政职权发生转移时，与该职权相对应的行政法律责任也随之转移。因此，只要改革后党的机构行使了行政职权，或者应当行使行政职权而不作为，无论以何种名义进行，也无论挂或不挂行政机关牌子，都必须严格接受行政法律约束并承担行政法律责任[18]，成为行政诉讼被告则为责任承担的形式之一。

4.三项法治原则在合法性证成中的应用示例

【示例六：宣传部的被告资格认定】首先，根据“组织法定原则”，依照《国务院机构改革方案》等规定，中央宣传部并入了国家新闻出版广电总局的新闻出版管理、电影管理职责后，便成为《电影产业促进法》和《出版管理条例》规定的电影主管部门和出版管理部门。其次，根据“职权法定原则”，作为电影主管部门和出版管理部门的中央宣传部，负有全国电影和出版的监督管理职权。最后，根据“权责一致原则”，上述职权行使中的相应责任也应由中央宣传部承担，故当公民、法人或其他组织对宣传部在电影、出版管理过程中作出的某一具体行政行为不服而提起行政诉讼时，被告应为宣传部。

五、以“职权要素”为核心的实质解释路径之实践理性

实践中已存在运用以“职权要素”为核心的实质解释肯定党的机构行政诉讼被告资格的示例，可见此路径具有现实可行性。

(一)司法实践中运用实质解释的示例及启发

【示例七：薛峰诉盐都区农工办政府信息公开案】作为唯一被告的中共盐城市盐都区委农村工作办公室属于党的机构，盐城市建湖县法院裁判认为“盐都区农工办具有‘抓好土地承包管理’等行政管理职能，属于《信息公开条例》中规定的信息公开主体，具有依相对人的信息公开申请作为相应行政处理的法定职责”，故认定盐都区农工办具有行政诉讼被告资格。

表7 三项法治原则在实质解释路径合法性证成中的应用示例

上述示例中(8)(2017)苏0925行初255号。，法院通过论证区委农工办具有抓好土地承包管理等行政管理职能，进而肯定其属于《信息公开条例》规定的行政主体，据此认可其被告资格。可见，司法实践已存在通过“职权要素”的实质解释判断党的机构行政诉讼被告资格的做法。

受此案启发，判定党的机构是否作为行政诉讼被告有“三步法”：第一步，识别党政融合类型和党的机构身份形态。法官在初次判断时要避免仅局限于机构序列[19]，依赖于“政”的外观。其一，对于“党政合一型”，由于兼具党的机构和行政机构双重属性，作出行政行为属于其履行自身职责的一部分，应直接认定其行政主体资格。其二，对于“党吸收政型”，若党政融合机构对外保留了行政机构的牌子，行政相对人可以直接以行政机关的牌子为行政诉讼被告；若党的机构共同署名作出处理决定，此时应赋予相对人选择的权利，既可选择保留牌子的行政机构为被告，也可选择党的机构为被告，或者将两者作为共同被告。如果党政融合机构败诉，应党政融合机构作为整体承担法律责任。其三，对于各类党政融合形态，若党政融合机构出于特殊原因仅以党的机构名义而非与行政机构共同名义作出行政决定，应将实质履行行政职责者即党的机构直接作为单独被告。

第二步，区分“政治决策”与“行政管理”行为。两者的区分要抓住在合法性判断标准上的本质区别：行政管理的合法性判断主要在于法理意义上的合法性，而政治决策的合法性还要依赖于以人民认可度为核心衡量标准的执政绩效证明[20]，即“政治决策是正当的和符合道义的，从而自愿被人民服从或认可”[21]。

第三步，强化裁判说理。不同于法律的直接适用，实质解释方法依赖于说理论证。应遵循“行政管理职权-行政主体-行政诉讼被告”的逻辑路径，即由主体的行政管理职能，推导出该主体为相关法律规定的行政主体，从而肯定其行政诉讼被告资格。

(二)法院肯定党的机构被告资格有利于加强党的领导

如前统计，在法院肯定党的机构行政主体资格的190份裁判文书中，层级分布上绝大部分是县级以上、市级以下(尤其是县级)的党委及其工作部门；类型分布上集中于党委信访局、党委农办、党委组织(人事)部等。

司法实践中作为行政诉讼适格主体的党的机构通常处于较低层级，且同时具备党、政机构双重性质的“党政合一型”(党委信访局)占大多数。可见，司法裁判在党的机构被告资格认定上仍保持相对保守的态度，当前的司法审查是一种低层级的、范围有限的、被动的事后合法性审查，对党的领导尤其是党中央的领导没有什么负面影响。此外，上述裁判时间跨度为2001年至2020年上半年，从近十年的审判实践看，法院对党的机构作为行政诉讼主体案件的受理与审判，不仅没有削弱执政党的领导，反而不断增强执政党的权威，在新形势下更有利于执政党治建设法目标的实现。

表8 党的机构作为行政诉讼主体的190份裁判文书情况

(三)实质解释方法符合国际总体趋势

运用以“职权要素”为核心的实质解释方法认定行政诉讼被告的模式已为不少国家所使用，该方式符合总体国际趋势。例如，德国与英国分别从“行为属性”和“职权属性”推导主体是否具有行政诉讼被告资格[22]；法国虽然从组织意义角度界定行政主体的概念，但行政主体理论与行政诉讼被告的确定无必然联系，作为行政诉讼被告的为实施有争议行为的行政机关[23]。

表9 国外关于行政诉讼被告的认定方式

结语

新一轮党政机构改革方案完全落地后，行政法面临的诸多挑战已渐次浮出水面，本文探讨的行政诉讼被告认定标准问题，是落实其他法治准则的基础。解决中国党政机构改革的本土问题，需藉由一条稳妥且自足的实质解释路径，向世界展现我国法治工程的“制度自信”，推进国家治理现代化下的“法治中国建设”稳步前行。