《区域性国家重点档案保护中心建设与管理办法》的主要内容及思考

羊婧琳

摘要：2017年10月16日，国家档案局发布《区域性国家重点档案保护中心建设与管理办法》，对我国区域性国家档案保护中心的建设起到了重要的指导和推进作用。本文在介绍该办法内容的基础上，分析了其主要特点和意义，并提出了改进该办法的建议，以期助力该办法的实施和修改完善。

关键词：国家重点档案 档案保护中心 区域性

Abstract： On October 16， 2017， the National Archives Administration issued the Measures for the Construction and Management of Regional Na？ tional Key Archives Conservation Centers， which has played an important role in guiding and promot？ ing the construction of regional national Archives conservation centers in China. On the basis of in？ troducing the content of the regulations， this paper analyzes its main characteristics and significance， and puts forward some suggestions to improve it， in order to facilitate its implementation and modifi？ cation.

Key Words： National key archives； Archives Conservation Center； Regional

2017年10月16日，国家档案局为贯彻落实《“十三五”时期国家重点档案保护与开发工作总体规划》，有效实施国家重点档案保护工作，有序推进国家重点档案保护技术研究，充分发挥技术创新对档案事业发展的支撑作用，规范和加强区域性国家重点档案保护中心（以下简称“保护中心”）的建设和运行管理，根据《国家重点档案专项资金管理办法》和《国家重点档案保护与开发项目管理细则（试行）》，印发了《区域性国家重点档案保护中心建设与管理办法》（档发〔2017〕10号）（以下简称《办法》），并于当年10月16日起实施。

《办法》的发布与实施，对于新时期推进各地积极做好区域性国家重点档案保护中心的建设和运行管理工作，有着现实指导意义和推动作用。本文将介绍和解读办法的主要内容，阐述《办法》的主要特点与意义，并对《办法》及其存在的问题提出相关改进建议，助力《办法》的贯彻落实和修改完善。

（一）《办法》的主要特点

1.科学性和全面性

第一，《办法》整个结构与内容是按照建设前、建设和管理过程中，以及建成后的评估这样一个顺序来编排的，涵盖了保护中心建设的整个内容，具有完整性。第二，一定的条件限制和申请制的自主性相结合。《办法》指出保护中心建设由依托单位提出申请，国家档案局择优批准立项。既避免了将保护中心的建设变成行政任务，发挥地方档案局、馆的主动性，又提前规定好了条件与义务，避免了大规模申请但建设不好的虎头蛇尾现象，体现了考虑问题的综合性和全面性。第三，严格性和弹性相结合，《办法》鼓励保护中心在完成国家档案局下达或委托任务的情况下，根据实际情况开展技术咨询、产学研合作、国内外交流和档案保护宣传工作，体现了工作内容的弹性，具体问题具体分析，一些硬性条件规定得很多，同时留出了自主处理和发展的空间，体现了科学性，同时也更容易在实践中被操作。

2.较强的实践指导性

第一是实践指导的具体性：对于每一个列出或提及的制度，都有相应的条目或附件来进行进一步的解释说明或追加规定，具体说明其内容，相关单位在实践中可以按图索骥的遵照执行。比如对于保护中心具体建设要求给出了《区域性国家重点档案保护中心建设指南》和《区域性国家重点档案保护中心项目申请意向书》这两个附件，给档案馆申请建设项目，以及保护中心的建设标准、技术、管理等方面的要求提供了具体参照。又比如对保护中心应当实行依托单位领导下的主任负责制、专家委员会等管理制度，做出了具体的人员构成、要求、工作内容等规定。第二是确保实践的可行性：《办法》在规定保护中心建设申请阶段有两次审批过程，第一次为意向书，批准立项后，需要依托单位制定可行性研究报告（建设计划），报国家档案局进行第二次审批，通過后才能开启保护中心的建设工作。两次审批工作步骤明确，做好充分的前期准备，将建设计划纳入开展建设的前提条件，通过具体化步骤保证实践的可行性。第三是解决实践问题迫切性：《办法》指出保护中心应该本着“边建设边使用”的原则，在建设过程中就逐步开展国家重点档案保护相关工作，注重保护中心建设的实际应用效果，体现了对实践工作的重视。

3.同其他体系的协同性与表达的简洁性

第一，规定之间的协同性。《办法》制定过程中，关于保护中心建设的拨付经费参照了《国家重点档案专项资金管理办法》，关于建设的具体要求，参照了《国家重点档案保护与开发项目管理细则（试行）》规定，同时要求保护中心建设与管理要恪守相关保密规定，附件则参照了《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》等国家和行业标准，附件1第二十条指出归档光盘数据安全监控系统应遵循《电子文件归档光盘技术要求和应用规范》的内容和要求，体现了相关规定之间的体系和协调。第二，工作方式与工作内容体现出协同性。《办法》要求组建专家委员会，可以由来自档案机构、科研院校、企业和行业协会等各方人员组成，协同合作有利于集中各方力量和优势，共同建设保护中心。对于保护中心人才队伍的建设，也是通过全职引进、短期外聘和交流合作等多种方式。同时，《办法》提出保护中心在区域内的协同合作作用。除了完成国家档案局委托或下达的任务以外，保护中心还应该协同地区内各级综合档案馆开展国家重点档案的保护工作。第三，表达的简洁性，一些建设标准和规范采用参见其他标准的方式写出，避免了重复冗余，使得表达更加简洁明确。

（二）《办法》的意义

《办法》的意义，可以从其对政策支持、实践建设和思想开拓三方面的助力来理解：

《办法》是置身全国档案事业发展规划、国家重点档案保护与开发规划中的重要一环，具有政策法规支持性：《办法》的出台，推动了具体落实《“十三五”时期国家重点档案保护与开发总体规划》的主要任务，有利于《“十三五”时期国家重点档案保护与开发总体规划》按步骤实施并产生阶段性成果。在“十三五”时期，《办法》已作为政策法规保障支撑6家区域性国家重点档案保护中心投入使用，并将在“十四五”时期继续发挥作用。2021年，中办、国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，在国家重点档案保护与开发工程专栏中指出区域性国家重点档案保护中心是国家重点档案保护的重要依托，因此，指导保护中心建设与管理的《办法》有着至关重要的作用。2021年11月4日，国家档案局发布《“十四五”国家重点档案保护与开发工程实施方案》（以下简称《实施方案》），进一步优化区域性国家重点档案保护中心布局和推动中心实现可持续运营是完成《实施方案》总体目标的主要指标之一。《办法》与《国家重点档案专项资金管理办法》和《国家重点档案保护与开发项目管理细则（试行）》相互协调，是解决区域性国家重点档案保护中心建设与管理基础性问题的法规，对于实现《实施方案》有着基础的作用。

《办法》是指导区域性国家重点档案保护中心建设与管理的基础法规，具有实践建设性：《档案法》总则第六条规定：“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用，推动档案科技进步。国家鼓励和支持在档案领域开展国际交流与合作。”保护中心的建设可以成为开展国家重点档案抢救保护，并在过程中进行档案保护技术的研究和实践，培养专业的档案保护技术人才，应用和推广档案保护技术成果的基地，《办法》为保护中心的建设提供建设原则、主要任务、建设依托、各主体职责、立项与建设条件和程序要求、内部运行管理机制、检查考核与评估方式与指标要求、保护中心建设的技术指标等方面提供了指导，为推动档案科技进步做出了贡献。同时，由于文献保护技术的共通性和资金资源人才投入大等特点，保护中心作为一个新的平台，可以促进档案保护在馆际和与图书馆、博物馆、艺术馆等的保护技术交流与合作，从而带动馆际和不同性质机构之间的各方面交流合作，甚至发展国际交流与合作。《实施方案》指出：“国家重点档案是档案中的珍品，在服务中心工作、维护国家利益、赓续红色血脉、坚定文化自信、构筑民族记忆共同体等方面发挥着无可替代的重要作用。”保护中心旨在开展的国家重点档案的抢救保护工作，对于完整保存在中国各个历史时期形成的，在经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事、科技等方面具有重要价值等国家需要永久保存的珍贵档案有着重要意义，为在实践中发挥国家重点档案的价值提供了基础条件。

《办法》是档案保护领域第一个建立区域性档案保护中心的具体规范，具有思想开拓性：从各局各馆分开保护，到建立区域性保护中心保护国家重点档案，体现了对档案保护工作实际问题的认识。在过去，由于分散保护的投入资源成本较高、人才缺乏、资金不足等原因，许多档案馆缺乏完善保护国家重点档案的条件，使得保护工作滞后或落实不到位，这对于很多已经需要抢救性保护的国家重点档案来说是致命的，对于需要防御性保护的国家重点档案来说也是不安全的。建立保护中心之后，依靠来自中央和地方两方面的资金支持、依托档案馆的资源加持、区域内专家学者等专业人才支撑，可以顺利集中展开国家重点档案保护工作，使得区域内的国家重点档案得到及时的抢救和保护，给区域内的档案机构提供了寻求技术帮助和服务的对象。这为类似的专题工作的开展提供了实践思路，对于某些基础设施投入大、分散开展条件要求高的档案工作，可以考虑在合适范围内集中开展的模式。有利于集中力量办大事，体现我国档案管理统一领导分级管理的社会主义制度的优势。同时，《办法》是先行于保护中心建设的规范性文件，为我国区域性国家重点档案保护中心的建设规定了统一建设框架和命名规则，便于集中接受党的集中统一领导和政府的集中统一管理。

除前言外，《办法》共有6章41条规定和两个附件（《区域性国家重点档案保护中心建设指南》和《区域性国家重点档案保护中心项目申请意向书》）。主体内容包括：总则、职责、立项与建设、运行管理、检查考核与评估、附则等6个部分。

（一）“總则”部分

总则部分说明了《办法》制定的目的、保护中心建设与管理的原则、保护中心的定位、主要任务、建设依托与支持政策。

制定《办法》的目的是有效实施国家重点档案保护工作，有序推进国家重点档案保护技术研究，规范和加强区域性国家重点档案保护中心的建设和运行管理，其依据是《“十三五”时期国家重点档案保护与开发工作总体规划》。

《办法》规定，保护中心定位为国家开展国家重点档案抢救保护、组织档案保护技术研究、聚集和培养优秀档案保护技术人才的重要基地。其主要任务有：（1）根据国家统一安排，对所在区域内国家重点档案进行抢救和保护；（2）围绕档案保护工作需要，针对档案保护技术前沿和档案保护工作中的重大问题，开展创新性、实践性研究；（3）面向社会和行业需求，负责档案保护技术人才培养工作。

《办法》规定，保护中心依托具有较强保护技术实力和区域辐射能力的省级档案局、馆建设，其建设与管理遵循统筹规划、合理布局、分步实施、多方投入、严格管理、引导示范的原则。即要遵循国家的统筹规划，在我国各经济自然区域合理布局，分步骤有计划地实施保护中心的建设，政府、国家档案局、依托档案局馆协作投入资金、人才等资源，对保护中心的建设与管理进行严格的管理监督，由国家档案局引导，发挥部分优秀中心建设项目的示范作用。对于有条件的保护中心，国家重点档案保护技术相关科研计划、人才计划等将给予优先考虑或适当倾斜。

（二）正文其他部分

1、“职责”部分：明确了国家档案局是保护中心的宏观管理部门，负责制定保护中心建设和管理办法即相关规章制度、编制和组织总体发展规划和方针、批准保护中心的立与废、组织对保护中心的考评、研制支持政策与措施及拨发相关经费。地方档案局（馆）对于保护中心应是保护中心建设和运行管理的具体负责单位，负责贯彻相关方针政策、制定保护中心建设计划并具体实施、提供建设和运行所需的保障条件、组织任聘保护中心主任和技术专家委员会委员、配合检查考核工作、配套落实保护中心所需的相关政策和解决建设运行过程中出现的问题。

2、“立項与建设”部分：明确了保护中心的建设目标，建设指南、申请立项条件、从申请立项到批准建设的程序、建设与运行场所、实施期经费拨付、建设原则和期限做出了规定。

《办法》规定，保护中心由依托单位实施申请制，由国家档案局从各省级档案局、馆中遴选，在建设中做到“有计划、有重点”，坚持“两高两强”的发展方向。“两高”即把保护中心建设成高水平档案抢救保护服务机构、高水平档案保护技术研究机构；“两强”即加强档案保护技术人才培养和储备、加强档案保护技术成果推广和应用。

《办法》指明了保护中心建设应以《区域性国家重点档案保护中心建设指南》为指导，立足实际、因地制宜，保持适度的建设规模，发挥引领、示范和带动作用。申请档案保护中心建设需满足的档案保护技术实力、场所和设施设备、档案保护技术研究队伍、运维经费和后勤保障及建成后需承担的服务义务等五个方面的条件。

《办法》规定，新建保护中心由依托单位提出申请，国家档案局组织专家评审通过后择优立项，后依托单位制定建设计划，国家档案局组织专家讨论可行性论证通过后批准建设。保护中心的建设与运行场所应为建设计划中认定的场所，变更需提出书面申请。经费拨付按照《国家重点档案专项资金管理办法》要求及建设预算安排，建设期限一般为2年，建成后1个月内向国家档案局提交验收申请。延期申请需在当年10月前提出，延期期限最长不过超过一年。在建设过程中，保护中心要本着“边建设，边使用”的原则，积极开展相关工作。

3、“运行管理”部分：明确了保护中心运行管理的总体要求、责任制度、日常运行、人员管理等方面的内容。

《办法》规定，要建立健全保护中心内部规章制度，确保档案绝对安全。

首先，要求保护中心建立健全内部规章制度，包括主任负责制和技术专家委员会制度。实行主任负责制，并对主任负责制做出了进一步细化明确的规定：保护中心主任任期3年，需满足系依托单位在职专家学者或专业人员，组织过重大项目，身体条件能够胜任等4个条件。要求建立技术专家委员会作为保护中心的研究指导机构，委员任期3年，不超过15人，由少于1/3的依托单位人员和其他档案部门、高校、行业协会和企业优秀技术专家组成。委员会议至少每年召开一次，主要职责是审议保护中心的工作任务、研究方向、发展目标、预算、学术活动、年度工作计划和总结等重大事项，并为保护中心开展工作和长远发展提供咨询建议。

其次，《办法》对保护中心的日常运行提出了要求，包括：（1）优先保障完成国家档案局委托或下达的工作任务，协同区域内各级综合档案馆开展国家重点档案抢救保护工作，向受灾档案部门提供档案救援服务；（2）设置研究单元（实验室）和设立自主研究课题开展系统性档案保护技术的研究；（3）制定设施设备的发展和管理方案，有计划的实施设施设备改造更新和自主研制，凡用国家重点档案专项资金购置的大型设备，其损坏、停用、报废处置等重大情况要及时报国家档案局；（4）在完成国家档案局委托或下达的工作任务的情况下，鼓励保护中心提供技术咨询、科研实验、人员培训，开展研学合作，积极与国内外相关机构开展合作与交流和向社会公众特别是大中小学生及档案教学单位普及档案知识；（5）加强知识产权的创造、保护与运用，保护中心人员在中心完成的研究成果应标注保护中心名称；（6）保护中心在开展各项工作的过程中，应严格遵守有关保密规定。

在人员管理上，《办法》要求保护中心由固定人员和流动人员组成，并通过全职引进、短期外聘、交流合作等多种形式加大优秀技术人才的引进力度。

4、“检查、考核与评估”部分：这部分对保护中心的检查、考核与评估做出了过程性规定。保护中心制定年度工作计划和上一年度工作报告，交依托单位开展审核和国家档案局备案。依托单位开展年度审核，考核结果报国家档案局备案。国家档案局对保护中心进行不定期的现场检查和定期的周期评估，对于不符合要求的保护中心予以警告或通报批评。

围绕保护中心的检查、考核与评估工作，保护中心、依托单位和国家档案局的关系如图1所示：

5、“附则”部分：规定了保护中心的统一命名规则、严禁名称使用的商业化行为、施行日期等。

（三）附件部分

1.附件1为《区域性国家重点档案保护中心建设指南》（以下简称《指南》）共六章，包括总则和建设规模及项目构成、建筑面积及结构构成、选址及建筑有关要求、人员组成及要求、设施设备及要求等5个部分。

“总则”部分对《指南》制定的目的、内容及相关规范进行了简介。《指南》是为贯彻落实《“十三五”时期国家重点档案保护与开发工作总体规划》，规范和加强保护中心建设而制定，主要列出了作为审核、验收保护中心建设项目的主要依据的一系列技术指标。保护中心建设应符合国家工程建设要求和《档案馆建设标准》《档案馆建筑设计规范》等国家和行业标准规范。

“建设规模及项目构成”部分，指出了保护中心建设规模依据区域内国家重点档案数量来确定，具体指出了保护中心的建设包括的四个部分：房屋建筑、建筑设备、中心场地和基本装备以及这四个部门的构成内容。

“建筑面积及结构构成”部分，说明了专业技术用房面积占比不低于70%，及相关参考标准规范《档案馆建设标准》和《档案馆建筑设计规范》。

“选址及建筑有关要求”部分，指出保护中心的选址，应该符合国家重点档案保护的发展规划，并满足规避安全风险和交通便利的5条具体要求。并对用房的温湿度、洁净度、噪声及电磁干扰、通风净化等方面明确了具体的数据指标规范。

“人员组成及要求”部分，对保护中心的负责人员、在职行政人员和专业技术人员的组成做出了具体要求。负责人员应有业务专长，行政管理人员应符合有责任心、具备管理专业技能、熟悉档案保护工作相关知识和组织沟通能力等4项基本条件，专业技术人员应符合具有责任心和专业技能、熟悉档案保护相关标准规范、经过权威部门的专业培训和具有档案安全保护意识等4项基本条件。

“设施设备及要求”部分：对于保护中心应该配备的软硬件设备进行了说明。具体包括纸质档案数字化，修复及杀虫灭菌、录音录带数字化、缩微胶片档案数字化、数字档案缩微胶片输出、档案仿真复制、归档光盘检测、光盘数据安全监控等工作所需配备的设备。

2.附件2为《区域性国家重点档案保护中心项目申请意向书》，主要为申报单位提供规范申报表格，要求单位说明申报资金及其使用方案、目的与意义、现有基础、人才、硬件、未来规划等内容。

我国区域性国家重点档案保护中心建设正处于初步取得实践建设成果与初步开展系统研究的阶段。《办法》内容准确完整对于建设实践有重要影响，因此，笔者认为《办法》在部分内容表达的明确性、行文逻辑结构的一致性、形式的标准化和内容的完整性四个方面在现有基础上可以进一步完善。

（一）部分内容的表达应该更加明确具体。比如前言中的实施日期为“公布之日起施行”，变成具体的实施日期为好，有两个主要原因，一是《行政法规制定程序条例》第二十九条规定：“行政法规应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。”但对于后者，需要法规制定者做出急迫性的充分论证。二是会给查阅文献者一定的障碍，“自发布之日起实施”需要阅读者找到发布源头才能确定发布时间，也就才能确定施行时间。又如文中参见的标准内容，比如正文第四章第三十二条，各项工作应该遵守国家有关保密规定，附件第十四条第五点，计算机场地通用规范有关技术标准，第十七条第六点，废气排放应符合国家现行有关环境保护标准的规定。都应该明确指出主要参照的规定内容，给保护中心建设以具体参照，使得《办法》的规定更明确，协同性更好。保护中心的建设与管理要恪守相关保密法律法规，主要有《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》《中华人民共和国档案法》《科学技术保密规定》等。现行有效的计算机机房相关标准为《电子计算机机房施工及验收规范（SJ/T30003-93）》，废弃排放相关的法规标准有《中华人民共和国环境保护法》《生态文明体制改革总体方案》和《控制污染物排放许可制实施方案》等。

（二）行文逻辑结构的一致性需要增强。比如在附件第六章是关于保护中心建设设施设备的要求和规定。第二十二到三十条内容为：“纸质档案数字化应配备扫描仪”“录音录像带数字化应配备”“缩微胶片档案数字化设备配置”“数字档案缩微胶片输出设备配置”“档案仿真复制设备配置”“归档光盘检测仪和归档光盘数据安全监控”“纸质档案去酸处理”“纸质档案修复应配备的设备”“纸质档案杀虫灭菌应配备的设备”，可以看出每个主要内容的结构是“工作内容+设施设备”，并大体上按照载体的不同分条排列。第二十七條“归档光盘检测仪和归档光盘数据安全监控”将具体的工具设备和工作内容并列，不符合整体结构规范，可以改为“归档光盘检测和数据安全监控设备”。同时第二十八至三十条的内容都是纸质档案，可以与第二十二条纸质档案数字化放在一起。同时，纸质档案去酸，作为档案保护工作中的传统重要内容，放在前面为宜，整体修改后的第二十二至三十条内容可以为：“纸质档案去酸处理”“纸质档案修复应配备的设备”“纸质档案杀虫灭菌应配备的设备”“纸质档案数字化应配备扫描仪”“录音录像带数字化应配备”“缩微胶片档案数字化设备配置”“数字档案缩微胶片输出设备配置”“归档光盘检测和数据安全监控设备”“档案仿真复制设备配置”。

（三）附件形式应更加严谨规范。附件2《区域性国家重点档案保护中心项目申请意向书》提供了申请表格的参考，但是却使用的图片形式，不能直接下载，依托单位需要仿造制表。这不利于申请表格的统一与规范，最好使用可以下载的标准电子表格附件。

（四）增加关于保护中心总体布局安排相关的内容。《“十四五”国家重点档案保护与开发工程实施方案》指出“要进一步完善和优化区域性国家重点档案保护中心布局，推动区域性国家重点档案保护中心实现可持续运营。”首先，完善保护中心的区域布局。可以明确区域性国家重点档案保护中心的服务地区范围，或在立项时明确规划该保护中心的服务范围，根据保护中心拟定的建设规模、服务能力、依托单位情况等划定服务范围，以便了解哪些地区已在服务范围之内，哪些地区还在范围之外，从而查漏补缺，合理布局，争取做到不遗漏，不重叠。其次，完善保护中心的功能布局。可以在国家重点档案资源目录的基础上，合理布局国家重点档案保护中心，在建设立项上充分考虑区域内国家重点档案的数量、类型和现状，有针对性地合理安排保护中心建设工作的轻重缓急，比如对于明清历史档案，以纸质档案为主，那么相关保护中心应该首先重点安排纸质档案去酸处理、纸质档案修复和纸质档案杀虫灭菌和纸质档案数字化、档案仿真复制等设施配备和保护工作开展。对于保存传统特殊载体（包括录音带、录像带、缩微胶片等）档案较多的地区，应该着重安排录音录像带数字化、缩微胶片档案数字化、档案仿真复制等设施配备和工作开展。对于经济发达地区或电子归档发展较快的地区，应该安排数字档案缩微胶片输出、归档光盘检测和数据安全监控等工作。

参考文献：

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作者单位：中国人民大学信息资源管理学院