完善程序规则 提升议事质量

刘泉

为了进一步贯彻落实中央和市委关于新时代人大工作的决策部署，总结巩固本市人大实践创新成果，市人大常委会在时隔20年后，再次启动了《上海市人民代表大会议事规则》（以下简称大会议事规则）的修改工作。

大会议事规则于1990年4月由市九届人大三次会议通过，于1993年、1998年、2001年进行了三次修正。法规实施30多年来，在保障大会依法行使职权、提高议事质量和效率方面发挥了重要作用。2021年4月，市人大常委会将修改议事规则作为正式项目纳入年度立法计划。2021年11月，市十五届人大常委会第三十七次会议对大会议事规则修正案草案进行了审议，并决定将其提请市十五届人民代表大会第六次会议审议表决。2022年1月23日，市十五届人民代表大会第六次会议表决通过了《上海市人民代表大会关于修改〈上海市人民代表大会议事规则〉的决定》（以下简称《修改决定》），共36条，在落实宪法和相关法律要求、有效衔接本市相关法规规定的基础上，重点对原大会议事规则作了四方面修改。

明确指导思想 完善工作原则

大会议事规则作为规范市人民代表大会会议制度和议事程序的重要法规，是市人民代表大会依法行使职权的重要制度保障，有必要对市人民代表大会的指导思想、工作原则加以明确。

为此，《修改决定》新增了两方面内容：一是根据党中央关于加强党的全面领导要求和党的创新理论新发展，明确市人民代表大会坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。二是贯彻落实习近平总书记关于践行以人民为中心的发展思想和全过程人民民主的重大理念，明确市人民代表大会坚持以人民为中心，坚持全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。

适应新形势 规范会议准备工作

原大会议事规则规定市人民代表大会每年至少举行一次，每年的例会一般于第一季度举行。2020年，突如其来的新冠肺炎疫情导致十三届全国人大三次会议推迟至5月才召开。2021年3月，全国人大修改大会议事规则，增加了关于因特殊情况调整会议召开日期的规定。

《修改决定》借鉴全国人大的经验，补充了因特殊情况调整会议召开日期的具体程序，明确规定遇有特殊情况，市人民代表大会常务委员会可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟召开会议的日期未能在当次会议上决定的，市人民代表大会常务委员会可以另行决定或者授权常务委员会主任会议决定，并予以公布。同时，增加了会前活动的内容，明确规定市人民代表大会常务委员会在市人民代表大会会议举行前，可以组织代表研读讨论有关法规草案，征求代表的意见，并通报会议拟讨论的主要事项的有关情况。

扩大公开事项 增强会议透明度

原大会议事规则对大会期间代表在各种会议上的发言，仅规定由大会秘书处整理简报印发代表;对市民旁聽大会全体会议规定由大会全体会议设旁听席，但未对旁听的相关内容作出规定。

为了落实全过程人民民主要求，促进公民有序政治参与，《修改决定》在进一步提高会议公开性方面作出更加具体的规定。规定市人民代表大会会议议程、日程和会议情况予以公开。完善市民旁听相关内容，将其独立设为一条，把基层立法联系点的人员作为旁听市民的重要部分，并提出采用多种形式扩大旁听参与面的做法。规定市人民代表大会会议期间，代表在各种会议上的发言，由大会秘书处整理简报印发会议，并可以根据本人要求，将发言记录或者摘要印发会议。规定市人民代表大会全体会议通过报刊、广播、电视、网络等媒体进行公开报道。增设“公布”一章，对大会选举产生和辞职、被罢免的国家机关组成人员，表决通过的人大专委会成员，通过的地方性法规、决议、决定、工作报告和公告的公布程序作了规定。

严肃会议纪律 提高议事质量和效率

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视会风会纪问题。为落实中央要求，市十五届人大一次会议制定了大会会风会纪若干要求的规定，以后每年不断改进、完善，取得了良好成效。

近年来，市人民代表大会适应新形势新要求，认真行使职权，在提高大会议事质量、效率方面，也形成了一批成熟的、行之有效的做法。在总结实践经验的基础上，《修改决定》就进一步严肃会议纪律，提高议事质量和效率提出了具体措施和明确要求。

在严肃会议纪律方面，规定代表应当勤勉尽责，积极参与大会的审议、表决和选举等活动，严格遵守会议纪律;因病或者其他特殊原因不能出席的，应当向大会秘书处书面请假;对无故不出席市人民代表大会会议的代表，大会和原选举单位应当进行监督。

在完善会议组织工作方面，规定市人民代表大会举行会议，应当合理安排会议日程，提高议事质量和效率;各代表团应当按照会议日程进行审议;代表在市人民代表大会各种会议上发言，应当围绕会议确定的议题进行，并对各类会议审议发言时间作了进一步规范。

在议案的提出方面，根据本市工作探索，增设“一个代表团经全体代表过半数同意”可以共同提出议案的规定。

在加强信息化建设方面，规定市人民代表大会会议运用现代信息技术，推进会议文件资料电子化，采用网络视频等方式为代表履职提供便利和服务。

在进一步规范大会表决方式和程序方面，对相关条文做了归并，明确全体会议、预备会议和主席团会议表决议案时均采用无记名按表决器方式;表决器系统因故不可使用时，采用举手方式。

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