“一带一路”境外经贸合作区赋能新发展格局的逻辑与思路

摘   要：境外经贸合作区是共建“一带一路”的重要抓手，有助于推动中国企业高质量、规模化和协同化“走出去”，构建以中国为主导的“一带一路”国际产业链供应链，营造良好的共建“一带一路”国际环境。政府推动和引导、政策优惠、园区选址和产业定位是境外经贸合作区建设和发展的重要前提条件。未来共建“一带一路”境外经贸合作区，应完善政府间合作机制，规范园区管理体制，推动中国与沿线国家的标准互认互通，提高园区的金融服务供给水平，更好地发挥跨境电商和数字贸易的作用，积极发挥中欧班列的运输和物流作用，总结园区发展经验并创新园区类型。

关键词：境外经贸合作区;“一带一路”倡议;新发展格局;双循环

中图分类号：F125   文献标识码：A   文章编号：1003-7543（2022）02-0048-13

基金项目：国家自然科学基金青年项目“数字贸易对全球价值链分工的异质性影响及理论机制研究”（72003193）;国家社会科学基金重大项目“现代化经济体系的系统结构、测度指标与重大问题研究”（20ZDA043）。

构建新发展格局是事关全局的系统性、深层次变革，是立足当前、着眼长远的战略谋划，是共建“一带一路”的新背景。在国际政治经济形势出现重大调整的背景下，出口导向型对外贸易发展方式难以为继，对外直接投资也面临一定的瓶颈。在此背景下，如何找到参与国际循环的新方式，从而高质量推动“双循环”，成为亟须思考和解决的难题。经贸合作区对一国经济发展的积极作用已经被中国和世界的发展实践所证明，中国企业“走出去”建立的境外经贸合作区①对共建“一带一路”发挥了重要的促进作用。境外经贸合作区作为对外投资合作的新模式，日益成为共建“一带一路”的重要平台。借鉴中国在经贸园区建设方面的重要经验，与中国共建经贸合作区从而促进当地经济发展，已经成为众多“一带一路”沿线国家的共识。那么，共建“一带一路”境外经贸合作区对“双循环”新发展格局将会有哪些积极作用呢？这一问题值得学术界和政策研究者深入思考和研究。

一、境外经贸合作区已成为共建“一带一路”的重要抓手

近年来，经贸合作区已经成为世界各国吸收外商直接投资、促进经济发展的重要方式。中国在经济园区建设方面取得了重要成绩，积累了丰富的经验。在此基础上，中国企业积极“走出去”，在发展中国家特别是“一带一路”沿线国家建立了大量境外经贸合作区。这对东道主国家的经济发展起到了重要的促进作用，也对中国与沿线国家的经济互联互通发挥了重要作用，逐渐成为共建“一带一路”的重要抓手。

（一）经贸合作区已经成为促进全球经济循环和经济发展的重要手段

经贸合作区逐渐成为带动全球对外投资和吸收外资的重要载体，在一国经济发展中的作用越来越突出，对世界经济循环越来越重要。对此，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）专门以特殊经济区为主题撰写了《世界投资报告2019》，系统考察了其对吸引外国投资、促进对外贸易和产业升级的重要作用[1]。该报告指出，特殊经济区贡献了越南60%～70%的外商直接投资，孟加拉国的8个国家级经贸合作区中72%的投资者来自境外。世界各国设立了大量各类型经贸合作区以促进国内国际的经济合作。截至2018年底，世界各国共建成5 383个特殊经济区;2014—2018年，全球范围内设立了近1 000个特殊经济区，在未来几年，还有望新设立500多个。此外，大部分已经建成、正在建设和计划建设的特殊经济区都位于发展中国家和“一带一路”沿线国家，这说明其已经成为发展中国家促进经济发展的重要方式[2]。外国直接投资深度参与了新一轮特殊经济区建设，对东道国的园区激励措施和管理政策具有重要影响，全球至少有30%～50%的园区有外资参与，广义境外园区达到约2 000个[3]。大量的经贸合作区使得世界各国的资本、劳动力、技术等生产要素以及各类商品有了更广泛的交汇联通机制，成为国际经济循环的重要平台。

（二）中国在共建“一带一路”境外经贸合作区方面取得显著成效

中国具有丰富的经济园区建设实践和经验，各类经济园区对中国经济发展起到了重要的促进作用。截至2018年底，中国共建设有2 543个特殊经济区，列所有国家第一位。在此基础上，大型园区开发企业纷纷“走出去”，在世界各国建立了各种类型、各种级别的境外经贸合作园区。共建“一带一路”及其制度安排更是为境外经贸合作区建设提供了重要契机和便利，两者在时间上存在较高程度的契合[3]。事实上，中国的境外经贸合作区大部分位于“一带一路”沿线国家，它们的质量和效益的显著提高，对沿线国家经济发展起到了重要的带动作用，逐渐成为推动共建“一带一路”的重要抓手。

第一，中国的境外经贸合作区数量不断增长，且主要位于“一带一路”沿线国家。根据现有资料，截至2019年底，纳入中国商务部统计的境外经贸合作区达到113家，累计投资419亿美元，其中在“一带一路”沿線国家的合作区累计投资350亿美元，占比达到83.5%[4];进一步对地方政府相关数据进行统计可以发现，中国已经在57个国家建设201个境外经贸合作区，其中138家位于“一带一路”沿线国家，占比达到68.7%[5]。中国民营企业对境外经贸合作区的投资在经历早期探索和规范发展阶段后，也已进入主要面向“一带一路”沿线国家的投资阶段[6]。表1（下页）整理了中国在“一带一路”沿线各地区建设的86个主要的境外经贸合作区。在这些境外园区中，柬埔寨西哈努克港经济特区、中国—埃及苏伊士经贸合作区、越南中国（海防—深圳）经贸合作区、中国—埃塞俄比亚东方工业园、中国—白俄罗斯工业园、泰国—中国罗勇工业园等是其中的典型代表，取得了显著成效。

第二，中国的境外经贸合作区在“一带一路”沿线国家广泛分布。中国的境外经贸合作区特别是开发较好的境外经贸合作区，大多数位于“一带一路”沿线国家。这主要是因为“一带一路”沿线国家在自然资源、地理位置、劳动力成本、产业发展等方面与中国存在着一定的互补关系。许多沿线国家与中国在地理位置上比较接近且劳动力成本优势明显，如巴基斯坦、泰国、柬埔寨、越南等。另外，一些国家特别是非洲国家则与中国一直保持着良好的政治经贸关系，并拥有自然资源方面的优势，如埃塞俄比亚、埃及、赞比亚、尼日利亚等。中国的境外经贸合作区几乎广泛分布于所有“一带一路”沿线国家，但呈现“大分散、小集中”的空间分布特征。从表1不难看出，中国在“一带一路”沿线国家和地区的86个主要境外经贸合作区中，大部分集中在亚洲地区，尤其是东南亚和南亚地区，分别达到22个和10个，形成了中国境外经贸合作区的集聚地，中亚和西亚则相对较少，但近年来增长较快;其次是非洲地区（共24个）。中国在欧洲的境外经贸合作区最少（共16个），且主要分布在俄罗斯、白俄罗斯、匈牙利等少数几个节点国家[6]。

第三，中国境外经贸合作区仍以传统产业为主，但转型升级趋势明显。按照产业发展来看，中国的境外经贸合作区可分为加工制造型、资源利用型、农林开发型、商贸物流型、技术研发型、多元综合型六种（见表2，下页）。中国在“一带一路”沿线国家的境外经贸合作区目前仍主要以纺织服装、鞋帽、家电、电子、建材、化工、资源开发等传统的加工制造业为主。表1中的86个“一带一路”境外经贸合作区以加工制造型为主，达到31个;接着是多元综合型，达到20个，但是这类园区中很多是由传统的加工制造园区多元化发展而来，真正高效综合的园区还较少;接着是农林开发型，达到19个;然后是商贸物流型，共有9个。此外，还有5个资源利用型境外经贸合作区和2个技术研发型境外经贸合作区。这一方面与中国建立境外经贸合作区的动因以及沿线国家的比较优势有关，另一方面也表明中国境外经贸合作区还面临着较大的转型升级压力。近年来，随着中国与“一带一路”沿线国家经贸合作逐渐深化，园区产业结构逐渐向多元化和综合化方向发展，商贸物流园区、高新技术园区等服务型、科技研发型园区数量不断增加。

二、“一带一路”境外经贸合作区赋能新发展格局的实践逻辑

习近平总书记指出，“构建新发展格局的关键在于经济循环的畅通无阻……最本质的特征是实现高水平的自立自强”[7]。这里的“高水平”不仅意味着中国的国内大循环要从过去的中低质量迈向新发展阶段的高质量，而且意味着“双循环”也要由以往的较低水平转向新发展阶段的更高水平，形成中国高水平的开放型经济。这就要求中国由以往的被动参与国际循环转变为今后主动参与国际循环，甚至引领某些产业、某些区域的国际循环，既为国内大循环增加新内容，又赋予国际循环新动力，从而促进国内国际双循环迈上新台阶[8]。构建新发展格局内在地要求推动高水平对外开放，而共建“一带一路”的出发点也是构建中国高水平开放型经济新格局，这两者的基本内涵是一致的。在这一前提下，共建“一带一路”境外经贸合作区有利于中国与“一带一路”沿线国家形成更高水平的经济循环互动，提高“国内国际双循环相互促进”的质量，进而促进国内大循环更加顺畅。这一实践逻辑首先表现为它有助于推动中国企业高质量集聚化“走出去”，然后构建以中国为引领的国际产业链和供应链，并在此基础上营造良好的共建“一带一路”国际环境。

（一）境外经贸合作区有助于推动中国企业高质量“走出去”

中国企业“走出去”对外投资为众多发展中国家特别是“一带一路”沿线国家提供了新的资金来源和技术渠道，也使得更多国家可以参与国际经济循环，共享世界和中国经济发展的成果。2013—2020年，中国对“一带一路”沿线国家的直接投资由126.3亿美元增加到186.1亿美元，呈现稳步增长的态势，累计直接投资达到1 359.2亿美元[9-10]。与此相对照的是，中国对外直接投资总额近年来呈现一定的下降趋势，这使得中国对“一带一路”沿线国家的对外直接投资比重不断上升，2020年已经达到14%[10]。对外直接投资的增长反映了企业“走出去”步伐的加快，而在“一带一路”沿线国家更多是新增绿地投资。在此过程中，境外经贸合作区无疑起到了重要的推动作用。中国企业高质量“走出去”使得中国由以往的被动参与国际循环转变为主动参与国际循环，成为“双循环”的基本依托。具体来看，境外经贸合作区推动中国企业高质量“走出去”，从而赋能新发展格局的逻辑主要体现在以下方面：

第一，境外经贸合作区将基础设施建设、企业对外直接投资、劳务输出、承包工程融为一体，呈现前后相接、相互联系的“走出去”格局，是一种高水平的“双循環”。在境外经贸合作区的建设过程中，一般都是由中国企业进行基础设施的规划、投资和建设，包括“五通一平”、各类管网建设、办公大楼及其设施建设等，对于大的境外经贸合作区，其基础设施建设规模可相当于一个小型城市。这对于消化吸收中国相关产业的富余产能具有一定的积极作用。在基础设施建设完成之后，中国的其他生产性和服务性企业开始入驻境外经贸合作区，同时也积极引导东道国和其他国家的企业在园区开展生产经营活动。在此过程中，中国的资本、劳动力、技术、各类标准等生产要素共同“走出去”，在“一带一路”沿线国家呈现落地生根的趋势，并与其他国家的企业和劳动力形成互动循环。因此，通过境外经贸合作区建设，可以使得中国的生产技术和资金与沿线国家的土地和劳动力更好结合，同时可以更好地开拓国外市场，成为促进“双循环”的重要方式。这远比单一企业和单一要素“走出去”参与国际循环更为高效、水平更高，对国内大循环的促进作用更强。

第二，境外经贸合作区不仅大幅度降低了企业对外投资的信息搜索和交易成本，而且提高了投资效率，从而可以引导国内企业批量化抱团“走出去”，并产生一系列规模效应。境外经贸合作区作为一种新的对外投资模式，可以凝聚多方力量，整合优势资源，为企业对外投资搭建重要平台。特别是，中国和东道国的政府和其他机构在基础设施、政策支持、安全保障等方面为园区企业创造了便利条件[11]。中国在“一带一路”沿线国家的境外经贸合作区一般交由中国的开发公司进行经营和管理，有着比较稳定的规则制度和营商环境。中国企业赴境外经贸合作区投资经营可以依托园区一级开发企业获得各方面的协调安排，从而有效降低投资过程中的信息搜集整理、市场调研、经营资质、牌照申请、政府关系维护等一系列成本，有效降低各种政策不确定性。此外，“一带一路”境外经贸合作区一般以中国企业为主，可以引导中国企业批量化抱团“走出去”，彼此之间比较熟悉且容易形成稳定的产业链供应链关系，从而获取一定的产业集聚效应和规模效应。这种中国企业依托境外经贸合作区批量化抱团“走出去”的方式明显比以往独自“走出去”的方式更加高效。

第三，在实体生产性企业大量“走出去”的情况下，可以带动金融类企业“走出去”，推进人民币国际化。随着大量实体生产性企业“走出去”，它们势必在东道主国家形成一系列生产网络，并与其他国家的企业建立上下游的供应链关系。这种关系必然伴随着大量的金融需求，包括支付、投融资、理财等。由于中国企业在“一带一路”境外经贸合作区占据着一定的优势地位，对人民币的需求会更加强烈和实际。这种需求可以成为推动中国金融企业“走出去”的动力。大量的中国金融企业借此可以在境外经贸合作区及其辐射地区开展人民币金融服务，包括支付、融资、债券等业务，从而推进人民币的国际使用程度，助力人民币国际化。

（二）境外经贸合作区有助于推动共建“一带一路”国际产业链供应链

共建“一带一路”境外经贸合作区的市场主体主要是中国的制造业企业，这些企业一般是在中国国内形成竞争力之后才“走出去”的，主要依托于国内的产品生产能力、技术水平和生产网络，与国内经济大循环有着天然的紧密联系。以它们为主体形成的境外经贸合作区就相当于中国国内经济大循环在境外的延伸，国内国际的产业链联系非常紧密，相当于构建了跨越国内国际的产业链，天然可以起到双循环“相互促进”的作用。而且，境外园区的企业一般也与国内母公司有着高水平的产业链供应链互动循环。因此，这种共建产业链供应链网络更多以中国为主导，与国内大循环形成互补，同时促进国内国际双循环共同发展，对推动构建新发展格局非常重要。这种“一带一路”国际产业链供应链的形成不是靠运输和物流的畅通就能完成的，也不是靠金融运作就能实现的，而是基于实实在在的产业体系的构建。

第一，中国传统制造业企业在“一带一路”境外经贸合作区建立加工贸易生产基地，是由中国主导的国内产业链的国际延伸，形成了初步的国际产业链。这可以有效带动中国的零部件和中间产品出口，有效扩大产品消费市场，也有利于中国品牌“走出去”，是从需求侧对国内经济大循环的促进。

第二，中国的资源能源、农产品企业在“一带一路”境外经贸合作区大量建立生产加工中心，形成资源能源类产品的国际供应链。生存必需品和工业生产必不可少的资源能源产品的稳定供给，是国内经济大循环安全稳定的重要基础和发展根基，但中国目前诸多战略性资源能源产品面临较大供给缺口。共建“一带一路”可从供给侧拓宽中国资源能源和农产品的来源，从而有效保障中国国内大循环的安全稳定。一些“一带一路”沿线国家资源能源和农产品供给丰富，特别是中亚和东欧国家。中国以往从这些国家进口这些产品较少，主要是因为运输方式和运输成本的制约。随着共建“一带一路”特别是“中欧班列”逐渐打通了中国与沿线国家的陆路运输通道，中国可从这些国家进口更多的资源能源和农产品，从而保障中国关键产品的供给安全。这也有助于提高这些国家对中国市场的依赖程度，畅通与这些国家的市场联系，实质上也是“双循环”新发展格局的重要组成部分。

第三，新发展格局所要求的“国内国际双循环相互促进”不仅是地理意义上的新循环，而且是立足于自主技术创新引领的以塑造新产业及其国际产业链供应链为核心的国际循环。中国需要打造“创新链+产业链+供应链”的三链融合，逐步从国际循环的“参与者”向“引领者”转变，顺应第四次产业革命的潮流，在人工智能、云计算、工业互联网、新能源、新材料等产业链抓紧布局，并以此为基础重塑中国与“一带一路”沿线国家之间的新产业及其国际分工网络[12]。境外经贸合作区使得中国企业、产品和技术与国外企业、产品和技术之间产生更广泛的相互竞争和合作。在这种互动过程中，新产品、新技术及其国际生产网络将加快形成。中国依托国内超大规模市场，在新产品和新技术的使用上具有天然的优势。中国已经在新能源汽车、自动驾驶和智能汽车，工业机器人、无人机和智能化机器设备，家用智能化设备等新产品上具有一定的比较优势，形成强大的生产能力。中国塑造的国际新产业链应该以这些产品为主攻方向，并形成自主知识产权和自主品牌。而“一带一路”境外经贸合作区可以有效促进这些新产业和新产品的生产制造基地在沿线国家落地，从而构建中国与沿线国家在这些新产品上的国际产业链。

（三）境外经贸合作区有助于营造良好的共建“一带一路”国际环境

共建“一带一路”境外经贸合作区对东道国经济社会发展具有积极作用，可以对当地经济形成一种示范效应，从而营造中国参与国际循环的良好环境。

第一，境外经贸合作区带动一批重大产业项目在当地落地，推动了中国与沿线国家在贸易、投资、金融等领域的深度融合，加快了当地的工业化进程，也增加了就业和税收。一些合作区已发展成为東道国重要的产业基地和批发采购中心。根据商务部数据，截至2019年底，纳入中国商务部统计的“一带一路”境外经贸合作区累计投资超过350亿美元，上缴东道国税费超过30亿美元，为当地创造就业岗位33万个[4]。

第二，中国企业将已在中国成功实践的经济园区开发模式和经验带到“一带一路”沿线国家，并在当地落地生根，有利于提高当地的技术水平，促进沿线国家由以往单纯依赖外部输血向自我造血成功转换。事实上，在现有境外经贸合作区取得成功的宣传示范效应基础上，越来越多的国家向中国提出要共建经贸合作区。

第三，境外经贸合作区带来的两国人民之间的工作交流有助于促进中国与沿线国家的民心相通。境外经贸合作区在促进中国与东道国产业合作的同时，构建了中国与东道国人员交流的高效渠道，大量中国工人“走出去”与所在国工人一起工作，并传授相应的专业技能给当地工人。中国企业也经常组织当地工人到中国进行交流和培训，这些都极大地促进了中国与沿线国家之间的相互了解。此外，中国企业在园区建设发展中主动融入、积极履行社会责任，在当地出资建设各类教育、医疗卫生机构和社会公益设施，对增进中国在沿线国家的形象、营造良好的国际环境起到了重要作用。

三、共建“一带一路”境外经贸合作区的经验总结

境外经贸合作区的成功建设离不开双方政府的支持和推动，也需要一系列政策优惠的吸引，此外还需要定位明晰的产业发展规划。在此，以发展较好的典型境外经贸合作区为例，从园区建设过程中的政府推动和引导、政策优惠、园区选址和产业发展定位等方面阐述园区建设的经验。

（一）政府推动和引导

共建“一带一路”境外经贸合作区涉及两个国家及其市场主体，这使得两国政府特别是领导人的推动和引导成为园区成功建设的先决条件。以“一带一路”在欧洲的桥头堡中国—白俄罗斯工业园（以下简称“中白工业园”）为例，两国领导人和政府在园区的规划和建设过程中发挥了重要作用。早在2010年白俄罗斯总统卢卡申科访问中国时，就提出以中国苏州工业园为模板建立中白工业园，旨在振兴白俄罗斯经济、推动产业发展转型。白俄罗斯经济部与中工国际签署了《关于在白俄罗斯共和国境内建立中国—白俄罗斯工业园区的合作协议》。2011年9月，中国与白俄罗斯进一步签署《中华人民共和国与白俄罗斯共和国关于中白工业园区的协定》。2013年6月，中白工业园总体规划通过白俄罗斯政府审批，2014年6月19日正式启动建设。白俄罗斯总统曾于2012年、2014年和2017年先后颁布三个总统令，为中白工业园创造了良好的投资环境，提供了前所未有的优惠条件。2015年5月10日，习近平主席同白俄罗斯总统卢卡申科举行会谈，指出“要把中白工业园建设作为合作重点，发挥政府间协调机制作用，谋划好园区未来发展，将园区项目打造成丝绸之路经济带上的明珠和双方互利合作的典范”[13]。中白工业园区已成为目前中国建设面积最大、合作层次最高的境外经贸合作区，是“一带一路”的标志性工程[14]。

再如柬埔寨西哈努克港经济特区，其作为商务部第一批招标投资的境外经贸合作区，是第一个签订双边政府协定、建立双边政府协调机制的合作区。2010年12月，两国政府共同签署《关于西哈努克港经济特区的协定》，建立了双边副部长级协调机制，确定了该特区的法律地位。两国领导人非常重视经济特区建设。2010年12月，柬埔寨首相洪森向园区成功建立致贺信。2016年10月，习近平主席出访柬埔寨期间，发表署名文件指出，“蓬勃发展的西哈努克港经济特区是中柬务实合作的样板”。在两国领导人推动下，两国政府积极协调和沟通，双边副部长级协调委员会先后召开三次会议，以解决开发过程中的重大问题。

（二）政策优惠

企业在境外的投资活动通常面临比国内更大的政策不确定性，因而需要有充足的经济激励。总结中国在“一带一路”沿线国家的经济合作区经验，不难发现良好的政策优惠是吸引企业入驻园区的重要条件。以中白工业园为例，2017年5月颁布的白俄罗斯总统令规定了零地价、入园企业前10年免税、后40年减半征收等一系列政策优惠。西哈努克港经济特区可以提供政府和其他公共事务“一站式”服务，柬埔寨发展理事会、商务部、劳动部以及海关、检验检疫、银行、税务、保险等机构都在特区设有办事机构，方便企业办理各类事务。西哈努克港经济特区内的企业用于投资建厂的生产设备、建材、零配件以及用于生产的原材料等免征进口关税;企业可享受最高9年的免税期;利润用于再投资可免征所得税;产品出口免征出口税;外汇资金可自由出入。中国—埃塞俄比亚东方工业园园区企业所得税可享受5—10年免税期，比区外外资企业多2年，若企业出口产品比重高于50%，则可享受更长时间的免税优惠;外汇可留存30%，比区外企业高10%;区内设保税仓库，为企业提供保税服务;埃塞俄比亚国家船运公司优先承接区内企业海陆运输服务，运费比平均价低5%。该工业园还可为企业提供注册、登记、报关、报税、仓储运输、政府事务、法律咨询等各类服务。埃塞俄比亚派驻海关、税务、商检、质检等机构在园区设立直属机构，给园区企业提供“一站式”服务。

（三）园区选址与产业发展定位

除良好的双边政府间关系和政策优惠外，园区本身的区位选择以及产业发展定位也是影响园区建设的关键因素。从目前中国在“一带一路”沿线国家的经贸合作区来看，发展较好的园区一般建设在“一带一路”沿线的关键节点位置，或处于重要的交通位置，或可以快速便捷地进入消费市场。在此基础上，园区根据两国间的资源要素禀赋的比较优势发展互补性产业，取得了较好的成效。以中白工业园为例，其处于“一带一路”进入欧盟市场的最前沿位置，可以通过铁路、柏林到莫斯科的洲际公路快速到达欧盟市场，且与欧盟国家有自由贸易协定和免税安排。考虑到白俄罗斯本身的人口素质和市场优势，以及中国高科技产业到欧盟市场发展的长期需要，园区重点发展电子信息、机械制造、精细化工、新型材料、生物医药五大主导产业，并建设仓储物流等配套服务业，配套开发商业住宅项目，旨在打造生态环保的产业化国际园区。到2020年，园区吸引了70多家企业入驻，合同投资额超过20亿美元。西哈努克港经济特区位于东南亚地区的重要港口，处于“21世纪海上丝绸之路”的重要航线上，产品可快速抵达东南亚和欧美市场，且可以在一定程度上规避中国与其他国家的贸易摩擦。根据柬埔寨劳动力比较优势明显的特点，园区目前重点发展加工制造业，一期建设以纺织服装、箱包、鞋帽、皮具、木制品等为主，二期将重点引入机械、建材、家电、化工等产业。截至2020年6月，西哈努克港经济特区已经吸引来自中国、东南亚、欧美国家的165家企业入驻，解决当地就业3万多个，产出占园区所在省份工业总产值的约80%。中国—埃塞俄比亚东方工业园毗邻港口，位于“一带一路”在非洲的重要节点位置，在非洲具有重要的战略地位。埃塞俄比亚劳动力和自然资源丰富，也是非洲自由贸易区的成员，且与欧盟有免税安排，是中国进入非洲、中东甚至欧盟市场的重要中转站。据此，该园区目前主要发展建筑材料、纺织服装、食品、鞋帽、电子配件、汽车组装等产品的加工制造，已经成为中国在非洲投资企业最多、就业规模最大的合作区之一，是埃塞俄比亚重大示范项目。截至2020年，园区签约企业120家，协议投资9亿美元，实际累计投资额超过6.8亿美元，总产值15亿美元，给埃塞俄比亚上缴税费1.2亿美元，直接提供就业岗位1.8万个。

四、推动“一带一路”境外经贸合作区高质量发展的思路和举措

在新发展阶段，共建“一带一路”境外经贸合作区要有助于构建中国与世界经济共同发展的新市场，并成为中国经济发展的新资源能源供给地，保证新发展格局的安全稳定。共建“一带一路”境外经贸合作区也要有助于形成中国与“一带一路”沿线国家的新产业链和供应链，从而既能成为“国内大循环”的延伸，又能有利于推动“国内国际双循环相互促进”。顺利实现这一目标，需要谋划更好建设境外经贸合作区的思路和举措。

（一）利用共建“一带一路”契机完善境外经贸合作区政府间合作机制

从中国境外经贸合作区的建设经验来看，政府的鼓励及政策支持非常重要。中国在“一带一路”沿线国家的境外经贸合作区多涉及两个国家，因而有效的政府间合作机制必不可少，否则很容易陷入多头管理或者无人管理的困境。例如，西哈努克港经济特区就有定期的副部长级协调会议;中白工业园有正式的法律协定和安排，两国领导人对园区建设也非常重视，进行了多次磋商交流。但是，关于经贸合作区的规划、设计和建设等具体事务，如园区的管理体制、组织和人员安排、资金跨国流通、基础设施建设、企业入园的批准、法律与政策问题，仅有高层指示还不够，还需要建立政府间沟通和协调机制。

针对这一问题，可以在各类型境外经贸合作区建立一个部长级或副部长级的关于两国经贸合作區建设的沟通协调机制或机构。可由中国商务部倡议，联合各省市商务厅或者商务委员会，建立一个中国境外经贸合作区建设开发委员会，制定相关政策，统筹有关境外经贸合作区的各项政府事务的协调工作。中国境外经贸合作区建设开发委员会要积极与境外园区企业交流，与东道主国家商议，解决园区发展的相关问题。此外，也可以在中国与其他国家的“一带一路”框架性协议中加入境外经贸合作区建设的正式安排，作为以后政府间协调的依据。

（二）与东道国共同规范完善境外经贸合作区管理体制

目前，中国的大多数境外经贸合作区仍处于开发建设的早期阶段，管理体制存在不规范或者缺乏集中有效的园区管理委员会等问题。这使得园区建设比较低效，企业入园面临较大困难，已入园企业也面临诸多风险。以中白工业园为例，中白工业园管委会只是白俄罗斯政府的派出机构，不负责土地开发的收入和支出，因而缺乏经济激励。而负责土地一级开发和招商引资的是中国的园区开发企业，基本由中国出资设立。因此，园区开发的大部分责任和风险均由中国企业承担。本该属于白俄罗斯园区管委会的诸多职责也由园区开发企业负担，如已入驻企业的后续管理和服务问题、企业设备入关手续等服务性工作。此外，园区建设开发的成效在很大程度上取决于招商引资的数量和质量，但是招商引资的项目审批权不属于园区开发公司，而是由管委会负责。由于管委会缺乏有效的经济激励，因而对项目审批的积极性不高，拖延、否决、决策失误等时有发生，从而给入园企业造成了较大损失。因此，推动境外经贸合作区的高质量发展，应建立权责明晰的管理体制。

具体而言，应从如下方面着手：第一，厘清两国政府在园区管理上的关系，构建相互合作、职责清晰的高效管理体制。其重点是要清楚界定境外经贸合作区管理委员会的架构、组织体系、人事安排、权责安排等。经贸合作区管理委员会要在各项政府事务的协调联系上发挥主要作用。第二，厘清经贸合作区管理委员会与园区一级开发企业的关系，不能将本该属于园区管理委员会的事务都推给园区开发企业，尽可能减少开发企业的风险和成本。第三，明晰入园企业的审批权归属。在条件允许情况下，可以将企业入园的审批权从园区管委会转移给园区开发企业，提高企业入园审批的效率。第四，尽可能提高园区管理体制的市场化和规范化，可以引入其他国家的企业共同参与园区开发建设，推动园区管理体制更加市场化。

（三）推动中国与“一带一路”沿线国家各项标准的互认互通

在境外经贸合作区的建设过程中，各项标准的差异导致园区建设推进缓慢。标准的不同导致境外经贸合作区建设的交易成本和转换成本较大，给中国的园区开发企业带来了很大的成本负担和风险。这些标准主要包括：一是基础设施建设方面的标准。在诸如建筑设计、道路桥梁建设、运输工具、铁路建设标准等方面，中国与“一带一路”沿线国家有很多不同，存在标准的衔接问题。特别是建筑业的标准，各国差异较大，到底用什么标准、两种标准如何转换、如何降低转换成本，这些问题都亟须双方共同研究解决。二是环保、材料污染物含量、污染物质排放、噪音等相关标准。三是生产环节的各项技术标准以及产品进入市场的各项标准等。这一类标准更多，标准的不同会造成很大的不确定性和交易成本。

针对这一问题，可以先考虑推动中国与“一带一路”沿线国家之间的标准互认。对于各项具体标准，先从成本和收益角度选择某一方的标准，或建议对于东道国某项技术标准低于中国技术标准的领域，直接采纳中国的标准。此外，可以考虑由中国相关部门特别是中国标准委员会倡议，联合沿线国家共同制定一套“一带一路”标准体系，可以先从基础设施领域，特别是建筑业、铁路、道路建设和交通工具领域开始，再逐步扩大到其他技术领域。

（四）提高境外经贸合作区的金融服务供给水平

境外经贸合作区面临的另一个难题是投融资等金融服务供给。一般而言，境外经贸合作区以生产性企业为主，中国金融企业入驻境外经贸合作区的较少。园区的金融机构一般都是东道主国家的商业银行，中国企业在国外银行难以得到融资服务，且服务质量也难以与国内金融机构相比。而国内金融机构若想给境外企业提供金融服务，也面临较大的困难，以致园区企业经常面临资金短缺问题。

为此，建议从如下方面着手：第一，中国大型银行类金融机构，如中国工商银行、中国建设银行、中国银行、招商银行、中信银行等应当争取在境外经贸合作区设立分支机构。一方面，这有利于解决中资企业的融资问题;另一方面，也可促进中国金融机构的海外发展，推进中国与“一带一路”沿线国家的金融领域合作。第二，对于有实力的大公司，可以允许其通过在境外发行人民币债券进行融资。第三，对于国内企业与境外经贸合作区的外汇业务，可以适当放宽管制、简化审批流程。第四，园区企业特别是一级开发企业要更多考虑在东道主国家进行融资，可以组织东道国的银行进行银团贷款。第五，积极发挥亚洲基础设施投资银行、丝路基金、中国开发银行、中国进出口银行等开发型金融机构的投融资功能，为园区开发和企业经营提供必要的资金支持。

（五）充分发挥跨境电商和数字贸易的作用

未来的国际贸易将更多进入数字贸易发展阶段，跨境电商的作用将更加突出，数字产品的贸易比重将逐渐增大，并成为国际贸易新的动力[15]。国内国际双循环不仅是有形商品物理意义上的循环，而且包括信息、服务和数字产品的循环。因此，未来需要更加重视跨境电商和数字贸易在境外经贸合作区建设中的作用。具体而言，要做好如下方面的工作：第一，利用跨境电商和数字贸易促进“一带一路”境外经贸合作区与国内市场、企业和个人更好地对接。可以考虑在“一带一路”境外经贸合作区引进专门的跨境电商企业，特别是大型的跨境电商龙头企业。第二，可以在“一带一路”境外经贸合作区建立数字产品和数字贸易的“园中园”，集中于生产数字产品，这样既可以提高园区的科技含量促进产业升级，又有利于充分发挥中国在数字产品和数字贸易方面的人才优势和市场优势。第三，中国可以积极倡导与“一带一路”沿线国家共同构建数字贸易平台，积极对接、构建甚至引领全球数字贸易新模式、新规则、新标准。

（六）积极发挥中欧班列的运输和物流作用

中欧班列的大量开行、海外站点和海外仓库的建立，不仅开创了亚欧大陆新的运输物流贸易方式，而且改变了传统的经济合作形式，形成了新的经济循环形式。未来随着中欧班列的普及以及运营模式的成熟，它将不仅是一种运输手段，而且将形成新的生产分工模式，形成新的中国与“一带一路”沿线国家之间的国际产业链供应链。具体而言，要从如下方面着手：第一，进一步打通中国与“一带一路”沿线国家之间的陆上运输通道。陆上交通运输方式具有高效且安全的特性，它是形成共建“一带一路”国际产业鏈供应链网络的基本依托。未来要进一步修建完善中国与东南亚各国的高铁运输通道，同时完善中国与中亚、西亚和中欧国家之间的陆路运输方式，可帮助它们修建若干铁路，从而使得中欧班列更加畅通。第二，鼓励中欧班列在境外经贸合作区设立海外站点和保税仓库，加强境外经贸合作区与中国国内大市场、国内经济大循环的联系。第三，积极鼓励国内商贸企业、电子商务企业在境外经贸合作区建立分拨、集拼、采购和分销基地，利用中欧班列将经贸合作区的产品销往欧洲市场。

（七）在总结园区发展经验的基础上创新园区类型

未来的产业发展和经贸合作区建设将呈现新的发展趋势：一是产业将向高科技、数字化、服务化、绿色环保转型;二是经贸合作区运营主体将向多元化趋势发展，多方合作促进园区发展将成为常态;三是“产城融合”将成为境外经贸合作区发展的新方向和新模式。中国在“一带一路”沿线国家共建的境外经贸合作区需要在传统的六大境外经贸合作区类型的基础上有所创新、有所发展。具体而言，要从如下方面着手：第一，在研究和总结中国及其他国家境外经贸合作区建设运营管理经验、优点和先进做法的基础上，探索编制一套海外园区建设的经验手册，以供各园区和未来要建设的园区学习和借鉴。第二，传统产业的境外经贸合作区要在巩固现有优势产业的基础上进行产业升级，在突出发展主导产业的基础上，同时发展商贸、物流、仓储服务，进行一定程度的数字化、绿色化转型。第三，中国可以选择若干个发展良好且有条件的境外经贸合作区，倡议建设若干个产城一体化的境外经贸合作区，即鼓励园区和城市发展同步建设。这样不仅可以对当地经济发展起到更大的带动作用，而且能产生更广泛的社会影响，极大提高中国的国际形象。第四，境外经贸合作区的市场化取向要更加明确，鼓励更多的中国民营企业参与园区建设和开发以及后期的生产经营。这样才能使得园区的市场定位更加清晰，产品的生产、销售更有目的性和导向性，同时也能产生更好的经济效应和社会效应。要针对各境外经贸合作区的区位、资源禀赋与内外市场环境等，精准定位和规划园区产业、产品与服务取向。

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The Logic and Thoughts of "the Belt and Road Initiative" Overseas Economic and Trade Cooperation Zone to Empower the New Development Pattern

LIU Hong-kui

Abstract： Overseas economic and trade cooperation zone is an important grasp in the co-construction of "the Belt and Road Initiative". It can help to promote the high-quality， large-scale and synergistic "going out" of Chinese enterprises， build a China-led "the Belt and Road Initiative" international supply chain， and create a good international environment for co-construction of "the Belt and Road Initiative". Government promotion and guidance， preferential policies， park site selection and industrial positioning are important preconditions for the construction and development of overseas economic and trade cooperation zones. In the future， we should improve the inter-governmental cooperation mechanism， standardize the management system， promote the mutual recognition and exchange of standards between China and the countries along the border， raise the level of financial services supply， make better use of cross-border e-commerce and digital trade， and actively utilize the transport and logistics role of "China-Europe Railway"， and summarize the development experience and innovate the types of zones.

Key words： overseas economic and trade cooperation zone; the Belt and Road Initiative; new development pattern; dual circulation

作者简介：刘洪愧，中国社会科学院经济研究所副研究员，中国社会科学院大学经济学院副教授。

①在各类文献和报告中，经贸合作区又被称为经济园区、经贸园区、产业园区、产业合作园区、科技园区、特殊经济区等，本文统称为经贸合作区。如果是由中国主导在其他国家建立的经贸合作区，则称为境外经贸合作区。

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