基于生态视角的区域营商环境评价指标体系构建研究

薛晴予， 董元方

(1.长春理工大学 经济管理学院， 长春 130022； 2.中国科学院 苏州生物医学工程技术研究所， 江苏 苏州 215163)

营商环境是企业从事创业等活动时“所面临的外部环境的一个综合性的生态系统”[1]。生态视角认为，营商环境生态的承载力(carrying capacity)和生态内政府与市场关系(竞争与合作)，决定该生态下的新企业创建率和发展状况[2]，从而对创业存在着至关重要的影响。随着中国改革开放的不断深入，优化营商环境成为助力企业创新创业、促进城市经济高质量发展的重要抓手和突破口，受到了党和国家各级部门的关注和重视。优化营商环境已经成为以习近平同志为核心的党中央提出的经济发展新方略，也成为党的十九大之后“放管服”改革的新目标。2019年，李克强总理在国务院政府工作报告中重点强调要激发市场主体活力，着力优化营商环境。同年10月，《优化营商环境条例》出台，从国家层面夯实了优化营商环境的法治基础。同时，2020年以来，各地纷纷出台区域性的营商环境政策和举措，旨在大力推动自身区域的营商环境系统性优化，打造“创业者乐园、创新者天堂”。

在此背景下，设计形成科学、有效的区域营商环境评价指标体系，从推动企业创新创业发展的视角去评估和检验区域营商环境相关措施的有效性，并以评促改，推动各区持续提升营商环境改革质量，提出对策建议，具有必要性和迫切性。

1 文献综述

1.1 营商环境的概念与内涵

区域视角观认为营商环境是指商事主体从事商事组织或经营行为的各种境况和条件，包括影响商事主体行为的政治要素、经济要素、文化要素等，是一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托，体现了该国或地区的经济软实力。环境视角观认为将营商环境划分为硬环境和软环境，“硬环境”，也叫物质环境，主要指自然禀赋和硬件设施等，“软环境”也叫制度环境，是社会经济运行过程中发挥作用的除有形的硬件设施之外的各种要素的总和，主要指政策、文化、制度、法律、思想观念等外部因素和条件的总和[3]。辽宁省、北京市等地方政府也在出台的优化营商环境政策文本中将“营商环境”划分为“硬”环境和“软”环境两部分。一言以蔽之，无论是关于营商环境的理论研究，还是有关其实务操作都需要将其作为一个系统工程进行分析，既要改善基础设施等硬环境，也要同步发挥软环境的支撑、保障和激励作用。

1.2 营商环境评价指标体系

在营商环境的评价指标体系构建方面，学者们主要从国内外比较与借鉴、“放管服”与政务服务、法治视角以及企业需求视角开展了一系列探索。

国内外比较与借鉴视角的研究基于一些普遍认同的指标体系进行后续分析[4-6]。目前来说，国内外较为成熟且知名度较高的营商环境评价指标体系包括：世界银行的《全球营商环境报告》、世界经济论坛的《全球竞争力指数报告》《经济学人》杂志的《营商环境指数》、万博新经济研究院的《中国营商环境指数报告》、普华永道的《中国城市营商环境报告》、粤港澳大湾区研究院的《中国城市营商环境评价报告》，以及中国社会科学院信息化研究中心的中国营商环境评估体系。

“放管服”与政务服务视角的营商环境指标体系构建是近年来的研究热点之一。孙萍等在界定营商政务环境内涵基础上，以政府干预理论为依据，将营商政务环境划分为公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务[7]；段易含等以整体政府理论为逻辑起点，从价值导向、制度保障、技术手段以及操作流程4个维度构建政务环境的评价指标体系，并基于吉林省12个市州“只跑一次”改革的实施成效调查，对政务环境建设状况进行评价[8]。

法治视角的营商环境评价指标体系构建是近些年的另一研究热点。郑方辉等构建集客观评价和主观评价(专家评议、企业满意度、公众满意度)于一体，包括营商立法、执法、司法、守法等 4个维度、13 项二级指标及 50 项三级指标的指标体系[9]；冯烨构建了包含市场环境、法律环境、生态环境、软环境等 4个一级指标、11个二级指标以及28个三级指标的法治化营商环境评价体系[10]。

此外，一些学者从企业发展与需求视角开展了营商环境评价指标体系的构建。刘刚等以企业需求为导向，构筑了一个覆盖企业经营全过程、服务企业经营全方位的新时代中国特色营商环境体系[11]；刘江会等围绕社会环境、市场环境、创融环境、法制环境和政务效率等方面构建了一个评价尺度更“宽”、针对性更强，能够更好契合“全球城市”发展需要，能够反映大数据时代特征的营商环境评价指数[4]；李志军结合国内外营商环境评价状况与当前中国营商环境的现状，构建了包括政府效率、人力资源、金融服务、公共服务、市场环境、创新环境6个指标的城市营商环境评价指标体系[1]。

1.3 简要述评

现有研究围绕区域营商环境评价指标体系已经开展了一系列研究，且多家权威组织和机构已经出台和应用了各具特色的评价指标体系，但在指标的科学性和有效性方面仍存在有待进一步改进和完善的方面，其中最突出的表现之一是现有评价指标体系在“系统性”和“用户思维”等方面有所欠缺。从经济学的视角来说，优化营商环境的本质在于降低市场主体的交易成本。市场主体始终嵌入于一个涉及经济、政治、技术、法律、行政等因素的环境中，因此，营商环境不仅仅等同于政务环境、法制环境，还包含了产业环境、创新环境、社会环境等；同时，应立足企业的视角，要遵循“用户思维”，注重“用户体验”，摸准“用户需求”，围绕企业创新创业全生命周期各个阶段，对于各种创新创业要素的需求满足度进行营商环境的评价。此外，对于数字经济时代下营商环境的新变化关注有所不足。

2 理论框架

企业创新创业的成效是一个多因素作用的结果，其影响因素是多层次、多维度的，区域创新创业生态系统的优良与否决定了该区域企业创新创业活动的规模和质量，因此，基于“生态”逻辑打造区域营商环境具有必要性。

总体来看，现有的研究主要从“生态”视角和“网络”视角对创新创业生态系统进行了定义。“生态”视角的研究认为：类似于自然界的生态系统，创新生态系统系是“多个创新主体基于特定的技术、人才、规则、文化、运作模式、市场等共同的创新因素而形成的，相互依赖、共生共赢的一种组织体系”[12-13]。“网络”视角的研究则将创新生态系统看成是一种为企业提供资源、合作伙伴以及重要市场信息的网络，认为“这种网络是基于网络内部成员企业之间的长期互动关系形成的，构建并发展创新生态系统需要企业家精神与战略思维互相匹配”[14]。

无论基于哪个视角，创新创业生态系统的构成都应该包括3个层次：要素层次，即是企业开展创新创业活动所必需的资源，包括人才、资本、技术以及基础设施等；环境层次，即是与企业创新创业密切相关经济、政治、文化、法治、生态等环境；支撑层次，即是对于企业获取创新创业要素、进行内外互动合作、开展创新创业活动具有直接或间接促进作用的机构及其措施和模式等。

基于创新创业生态系统理论，本文提出了一个基于“生态”视角的区域营商环境评价指标体系理论模型，如图1所示，主要包括要素、环境和支撑3个层面，其中：要素层面包括基础设施、人才、创新、资本以及其他创新创业核心主体；环境层面包括法治环境、市场环境、社会环境等；支撑层面包括政策支撑、政务服务、中介服务等。

图1 理论模型

3 指标体系构建与应用

3.1 指标体系构建

在理论模型的基础上，借鉴世界银行等权威机构提出的营商环境评价指标体系，并结合中国当前和未来发展的阶段特征和战略规划，对接信息技术变革和数字经济的时代发展趋势，采用焦点小组讨论方法开展了指标体系构建研究。焦点小组讨论的人员包括营商环境领域的学者、相关政府部门人员以及企业家共计30位。具体实施过程包括两个环节，首先是根据理论模型讨论确定二级指标，接着进一步讨论明确三级指标、评价重点和权重系数。最终形成的区域营商环境评价指标体系具体见表1。

表1 基于“生态”视角的区域营商环境评价指标体系

3.2 指标计算方法

评价指标的原始数据主要来自《中国统计年鉴》《中国城市数据库》《中国城乡建设数据库》《中国城市和产业创新力报告》，以及各城市的统计年鉴、统计公报等，在计算和评价的过程中，采用客观和主观相结合的方法，既在客观数据获取与计算的基础上，结合专家的主观判断进行调整和优化。

参考李志军等的做法，采用效用值方法对原始数据进行无量纲化处理，然后通过分层逐级加权计算得出最终得分[1]。效用值的取值范围为0～100，将同一指标下的最高值赋值为100，最低值赋值为0，并利用赋值计算公式完成所有指标效用值的计算。赋值公式包括正向指标和负向指标两类，分别如公式(1)和(2)所示。其中，α表示指标，β表示城市，xαβ表示β城市α指标的原始数值，xαmin表示该指标的最小值，xαmax表示该指标的最大值，yαβ表示β城市的该指标的效用值。

正向指标：

(1)

负向指标：

(2)

3.3 评价指标体系应用

基于构建的指标体系和计算方法，以江苏省为例，对其下辖的13个地级市进行了营商环境指标体系评价，各个城市的总体得分，以及区域环境、核心要素和核心支撑等各项指标的得分如图2所示。

图2 江苏省各城市2020年营商环境评价

从分析结果看出：就总分来看，江苏省营商环境排名前三的城市分别为苏州、南京和无锡；区域环境得分排名前三的分别为苏州、南京和无锡；核心要素排名前三的分别为南京、苏州、无锡；核心支撑排名前三的分别为苏州、南京和无锡。这一分析结果与国家发改委《中国营商环境报告2020》、全国工商联《2020年万家民营企业评营商环境报告》以及《2020年中国城市营商环境评价》等国内权威报告给出的排名基本一致。

4 总结与展望

面向当前营商环境优化的“热潮”，针对当前区域营商环境评价指标体系中普遍有待进一步强化的“系统性”和“用户思维”，在创新创业生态领域的理论基础上，基于“生态视角”，同时借鉴世界银行等权威机构提出的营商环境评价指标体系，从核心要素、区域环境和核心支撑3个大层面设计了区域营商环境评价指标体系。该评价体系结合了中国当前和未来发展的阶段特征和战略规划，对接了信息技术变革和数字经济的时代发展趋势，有助于从推动企业创新创业发展的视角去评估和检验区域营商环境政策和举措的有效性，并以评促改，推动各区持续提升营商环境改革质量，具有一定的理论价值和实践意义。

然而，本文的研究还存在一些有待进一步改进和完善的方面，其中最突出的一点是本文提出的区域营商环境评价指标体系在一定程度上仍停留在理论和框架层面，相关应用还不多，仅仅在少数区域层面进行了应用评价。在后续的研究中，将进一步开展评价指标体系的细化、落实、应用以及评估反馈等工作，以尽快在本文成果的基础上形成一套具备更高实用性、可操作性和可靠性的区域营商环境评价指标体系。