旧厂房改造型体育设施厂房征收问题与承租人权益保护进路探索

郑美艳，王正伦，孙海燕

(1.南京体育学院 体育产业与休闲学院，江苏 南京 210014；2.江苏省体育局 体育产业指导中心，江苏 南京 210029)

1 问题的提出

在2014年9月2日的国务院常务会议上，李克强总理提出：让体育产业强健人民体魄,让大众健身消费助力经济社会发展。但面对人均体育场地面积不足2m2的现实状况，除了通过政府购买的方式，调动体育场馆经营积极性，提高体育场馆公共服务能力外，另一方面，向存量建设用地“要效益”，鼓励存量建设用地更新改造，促“老树开花”也应成为体育设施建设扩容的有力方式[1]。2014年10月国务院印发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中明确提出，盘活存量资源，改造旧厂房、仓库、老旧商业设施等用于体育健身。2020年10月国务院办公厅印发的《关于加强全民健身场地设施建设发展群众体育的意见》中强调挖掘存量建设用地潜力，并首次提出支持以租赁方式向社会力量提供用于建设的土地。2021年8月国务院发布的《全民健身计划(2021-2025)》中进一步明确指出，在加大全民健身场地设施供给过程中，应支持以租赁方式供地，充分挖掘存量建设用地潜力。

作为旧厂房转型的一种新形式，厂房式体育设施正逐步走入民众视野，“体育工厂”如雨后春笋般冒出。在走访江苏、安徽20余家“体育工厂”过程中发现，现阶段此类项目基本采用纯租赁模式，即旧厂房产权方将厂房直接出租给承租人使用，以获取相对固定的租金收益，这是基于闲置厂房资源共享的社会化利用，符合“共享经济”所倡导的改买为租的崭新理念[2]。这也是国家在顶层设计——“以租赁方式供地”这一全民健身场地建设新思路的落地雏形。而随着租赁改造项目的推进，问题隐患也会接踵而至，其中厂房被征收这一问题就成为旧厂房改造型体育设施的最大隐患，将对承租人造成多方面损失。

20世纪90年代中期开始，国内出现了少量关于旧工业建筑的论文，主要以介绍西方国家旧工业建筑改造项目的案例为主，自主性的突破研究较少。进入21世纪，国内关于旧厂房改造方向的研究日渐增多，研究特点表现在对旧厂房改造的核心价值有所觉察、设计策略有所探讨、运营模式有所思考，但介入到旧厂房改造研究领域的学科还没有完全打开[3]。旧厂房改造为体育设施领域的探讨还处于起步阶段，对许多问题的分析过于笼统，针对“厂改馆”项目厂房征收这一突出现实问题的研究仍比较薄弱，理论和学术探讨明显落后于实践发展的需要，惟此着眼于体育市场中旧厂房改造再利用领域的实际问题，探索解决问题的办法，才能为旧厂房改造型体育设施项目健康发展提供有力的智力支持，避免一哄而上后的集体失败。

2 旧厂房改造型体育设施项目厂房征收中承租人利益损失的范围

近年来体育设施承租运营项目因征收拆迁等原因被迫停运的项目屡见不鲜，如：2011年江西九江市老体育局游泳场馆在场馆租赁合同存续期还有9年的情况下，由于征收拆迁，面临其租赁利益的保护问题。再如：2014年震动一时的深圳莲花山足球场虽然仍在租赁存续期内，且运营业绩良好，但也因重新规划而被征收。作为场馆承租人，其需要直接面临——停业的经济损失；搬迁临时安置的经济损失；承担违约责任的经济损失：如承租人与消费者签订体育场馆会员协议、服务合同，但在租赁期内厂房被征收，无法向会员提供承诺服务，导致承租人因合同违约赔偿，造成其经济损失。同时还需间接承担——契约权利类无形资产损失；关系类无形资产损失，如教练人才流失、管理团队濒临瓦解所带来的损失；综合类无形资产损失，如承租人深耕细作建立的商誉、品牌资产，形成的场馆辐射网络都将遭到破坏，数量稳定的目标消费群流失，恢复与重建成本较高，风险较大。而旧厂房租赁改造型体育设施因厂房征收导致的承租人损失除了上述内容外，其还必须为厂房改造、器材设备购置的损失买单，即承租人对旧厂房进行装修改造，添置各类体育器材设备，当厂房被征收，体育器材物品必然要产生不同程度的损失，而装修改造费用也演变为沉没成本。

南京轩辕体育馆作为“厂改馆”项目的一个典型案例，其由南京宝通鼓风机厂的废旧厂房改造而成。南京轩辕体育场馆项目所在厂房片区占地面积15亩，场馆利用面积达到5 000m2(图1、图2)。该厂房位于南京市江宁区科学园科建路，距离南京地铁1号线竹山路站口仅1km左右，交通便捷。有效经营半径内城市新型住宅小区较为密集，主要居住客群为年轻人，运动消费需求旺盛。该改造项目实施前开展了深入地市场调查及投资评价工作，涉及选址勘察、功能定位多个方面，评价结果较为理想。

图1 轩辕体育馆整体鸟瞰

图2 轩辕体育场馆平面图

旧厂房改造工作于2014年6月启动，其中场地改造装修费用约160万元，购置各类体育器材约40万元，改造加购置总费用共计200余万元。厂房租金约定第一年105万元，逐年递增。旧厂房改造后的场馆高度约8m，具体包括12片羽毛球场地，8片篮球场地，4张乒乓球台，1片室外5人制足球场，运动健身项目内容较为丰富(图3、图4)。

图3 轩辕体育馆羽毛球场地

图4 轩辕体育馆篮球场地

2014年8月份南京轩辕体育馆部分场地开始运营。该项目聘请了专业的体育场馆团队负责运营管理工作，精准定位服务民众和园区企业，迅速凭借亲民的价格优质的服务、综合的运动项目以及便捷的交通优势在南京江宁区域打响了品牌。仅2014年8至11月期间，该场馆承接南京江宁科学园园区内企业羽毛球、篮球赛事达三十余场，日均客流量破百，吸纳会员近千位。正如调研中轩辕体育场馆投资人所言，他们将半条命交给了厂房出租方，并努力使之形成新型厂房生态。2014年12月因为旧厂房被征收，厂房产权方终止了厂房租约，轩辕体育场馆改造项目结束了6个月时间的运营(图5、图6)。南京轩辕体育馆在“厂改馆”领域的先行先试，发现了体育健身市场痛点，创新了运动健身模式，但却因承租厂房被征收以及合同约定内容不够准确，而遭遇了颠覆性危机，轩辕体育场馆投资方作为厂房承租人，其虽得到一定款项的补偿，但是直接、间接损失仍是较为沉重的，具体包括，厂房改造和器材设备购置损失、人才流失成本、品牌声誉受损、客群流失损失。现今,该场馆所在地块已经正式挂牌为某房地产开发商(图7)。

图5 轩辕体育馆厂房征收初期场景之一

图6 轩辕体育馆厂房征收初期场景之二

图7 轩辕体育馆厂房区域征收改建后场景

3 旧厂房改造型体育设施项目承租人利益保护之法律困境

过去20年间，我国关于房屋征收租赁问题的相关法规主要有两部：2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》、2011年1月21日国务院印发的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，业界分别称其为《老条例》与《新条例》。而伴随《国有土地上房屋征收与补偿条例》的公布实施，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。《新条例》共五章三十五条，其中第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”；第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”；《新条例》的其余条款也没有涉及对房屋承租人利益补偿的相关规定。可见，《新条例》的重点保护对象为被征收房屋所有权人，保障其合法权益，而对于房屋承租人则直接将其排除在补偿范围之外，使当前房屋征收过程中对承租人合法权益的法律保护呈现缺失状态。

4 旧厂房改造型体育设施项目承租人利益保护进路的理念之辩

现实中，面对诸如南京轩辕体育馆这类因厂房征收而使承租人合法权益受到侵害的厂房改造型体育设施项目，承租人非常被动，其就厂房被征收事宜申请行政裁决、行政复议、行政诉讼的权利尚且不谈，就连以当事人身份参与厂房征收补偿谈判的资格都不具备。这对于“体育工厂”这类投资规模较大的旧厂房改造项目，若不能妥善处理好包括员工安置在内的各种矛盾，极易从个体事件发酵为群体性事件，不利于社会稳定。由此，我们不禁要问：旧厂房承租人的合法权益是否应该受到应有的保护呢？如果应该受到保护，那么应如何保护？只有厘清上述这些问题，才能有效拓展旧厂房租赁改造型体育设施项目的发展空间。

4.1 租赁权的法律属性反映出保护承租人利益的必要性

“厂改馆”项目中，厂房设施的出租、承租双方签订租赁契约，二者间产生债权关系。而自出租方交付厂房，承租人对旧厂房进行装修改造、运营管理、获取收益，当事双方之间就产生用益物权关系。虽然所有权的全部特征用益物权并不一一具备，但它仍是以物的使用价值为中心的物权，属于他物权，具有占有权、使用权、收益权以及一定范围内的处分权[4]。试想，若过度强调厂房租赁的债权关系，将使租赁权的得失很大程度依赖于第三方对租赁合同的好恶，甚至产生承租人在依照租赁契约支付对价后仅得到空壳合同的现象，这显然是非理性的。综上，“厂改馆”项目厂房租赁权的实质是：使承租人最终获得“物权性质”的厂房租赁权。作为改造对象的废旧厂房，即使破漏不堪，“风可进,雨可进,国王不可进[5]。”也就是说“厂改馆”项目，承租人享有要求一切人就其对厂房的支配状态予以尊重的权利。

4.2 “买卖不破租赁”的原则意味着承租人利益理应受到保护

近世以来，以德、法、日为代表的大陆法系国家纷纷采用“买卖不破租赁”的原则强化租赁权，在其国家社会经济生活中也不断加强租赁权对抗效力的保护功能，以实现对不动产承租人的合理有效保护[6]。当前，我国《合同法》第二百二十九条规定：“租赁物在租赁期间发生所有权变动的，不影响租赁合同的效力”。同时，《民通意见》第一百一十九条也规定：“私有房屋在租赁期内，因买卖、赠与或者继承发生房屋产权转移的，原合同对租赁人和新房主继续有效”。对于废旧厂房改造开放为体育设施项目，“买卖不破租赁”原则也就意味着在厂房租赁关系存续期间，即使厂房设施被征收，征收人不能以其成为厂房新所有人为由，进而否认该厂房原有租赁关系的存在，并回避对承租人的具体赔偿问题。

4.3 消除厂房征收实操程序的桎梏需要有效保护承租人利益

“厂改馆”这类项目，出租方虽是厂房产权所有人，但与厂房改造开发关系最密切的则是承租方。这就要求在厂房被征收的实际过程中，征收方不仅要与厂房产权方进行商谈，更需要与厂房实际改造、使用并获益的承租方沟通协商。若按照《新条例》规定，补偿安置范围只局限于被征收厂房产权人，而不予考虑厂房承租人的损失补偿，势必会增大“厂改馆”项目厂房征收阻力：一方面，厂房被征收意味着承租人投入的大量人力物力财力都将成为无法挽回的沉没成本,此时承租人很容易采取过激行为，抗议厂房被征收而拒绝搬迁；另一方面，对“厂改馆”体育民生类项目采取强拆，将会激化各种矛盾，造成社会负面影响。因此，“厂改馆”项目厂房征收过程中对承租人利益的保护非常必要。

5 旧厂房改造型体育设施项目承租人利益保护的进路选择

5.1 确立“厂改馆”项目承租人在征收补偿关系中的主体地位

《国有土地上房屋征收与补偿条例》开宗明义对于征收补偿主体的规定是房屋征收部门与被征收人，被征收人即被征收房屋所有人。业界专家认为《新条例》对于“补偿”的淡化旨在简化征收关系[7]。但“厂改馆”项目中的厂房租赁非住宅租赁，其作为经营性租赁，于承租人而言，厂房被征收使其面临体育设施装修改造乃至停业等诸多损失，却不能在《新条例》中得合理的保护。那么这种财产损失只能理解是体育场馆投资方为公共利益需要所做的特别牺牲或奉献，这对于承租人而言是不公平的。因此，旧厂房改造为体育设施等公共体育服务项目从征收补偿的合理性及可操作性上来说，确立承租人的征收补偿主体地位非常关键，这应体现为由厂房征收方直接对承接方予以补偿。首先，厂房征收方应与承租人就“厂改馆”项目的补偿范围、数额进行直接沟通和协商对话，使双方能够达成共识；其次，由厂房征收方直接将补偿款项交付给承租人，避开出租方环节，有效减少隐患和弊端，保证对承租人的有效补偿。综上，对于旧厂房租赁改造型体育设施项目，应确立承租人的征收补偿主体地位，即通过征收人(由市、县级人民政府确定的征收部门)来完成对承租人的损失补偿事宜。

5.2 明确“厂改馆”项目承租人的损失补偿范围和权利救济途径

旧厂房被租赁改造型体育设项目，作为其物质载体的废旧厂房被征收后，涉及到体育设施投资改造方，即承租人方方面面的利益和损失。上文综合梳理可知，“厂改馆”项目承租人的损失涉及有形资产与无形资产损失两方面。为使承租人利益能够得到有效保护，首先需要对此类项目征收补偿的范围做出合理界定。由于在“厂改馆”项目改造、运营阶段，由政府征收行为所造成的承租人有形资产损失是客观存在的，且损失价值评估有据可依，在租赁双方本身均未有过错的情况下，有形资产损失应纳入该类项目补偿范围。但其中最具争议的还是承租人所享有的无形资产损失是否应纳入赔偿范畴？首先，该类损失是政府征收行为所产生的厂房承租人的间接经济损失；其次，“体育工厂”无形资产收益只能预期，不是现实利益；再者，欠缺相应的法律依据而难于计算该类损失。综上，本文认为厂房承租人的无形资产损失不应纳入“厂改馆”项目的厂房征收补偿范围。另一方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》对征收决定和补偿内容不服的救济途径只针对被征收房屋所有权人，而“厂改馆”项目承租人，其既不是补偿协议主体，又无救济途径，对于其而言将面临着救济途径落空的局面，成为被遗弃的主体。鉴于此，建议依据《新条例》中为房屋所有权人设置的救济程序，给予“厂改馆”项目承租人同样的程序权利，以从程序上保障承租人的利益不被侵害。

5.3 规范整治“厂改馆”项目租赁合同条款以规避合同风险

在当前法律权利保护缺失的背景下，“厂改馆”项目承租人在与出租方形成租赁合同关系时，通过“合同约束”这一折衷方式维护自身权益，虽说无奈但也不失为明智之举[8]。但“厂改馆”项目租赁合同在当前实际操作中，出租方与承租方对厂房征收所涉及到的诸多问题却“没有约定”或“约定不明”：第一种情况，“厂改馆”项目厂房租赁合同双方仅停留在口头协议层面，未采取书面契约方式。《合同法》第二百一十五条规定：“租赁期限六个月以上的，应当采用书面形式”。“口头协议”发生争议时举证困难，对厂房租赁双方而言均存在潜在风险。第二种情况，“厂改馆”项目中存在的“不定期”租赁合同，由于其对厂房租赁无明确的期限约定，使之在实践中对厂房征收问题不具有法律惩戒与约束。《合同法》第二百三十二条对此做出明确规定：“不定期租赁任何一方均可以随时提出解除合同，只要租赁合同给对方合理的准备时间即可”。第三种情况，承租人盲目追求租金优惠而签订风险可预知的厂房租赁合同。这类租赁合同明确约定：租赁期限内因第三方原因导致租赁合同终止的，厂房出租方将不给予承租人相关补偿，或者合同中写明此种情况下厂房承租人自行放弃补偿权利。签订此类合同的“体育工厂”，其厂房被征收时，承租人权益将很难得到保障。因此，规范“厂改馆”项目厂房租赁合同，是有效规避合同风险，提高合同履约质量的真正起点。

5.4 借力社会组织化解“厂改馆”项目厂房征收中的多元矛盾

在社会转型时期，面对体育设施发展的超前性与经济立法与司法活动滞后性的矛盾，还应充分发挥社会组织化解、调解功能。在厂房型场馆项目因厂房征收引发的矛盾纠纷中，引入旧厂房出租方、承租方、征收方之外的第四方——社会组织参与调解机制，以最大限度减少厂房征收纠纷的发生与激化。厂房改造型体育场馆的厂房征收问题涉及业务面广，程序复杂，由诸如体育场馆协会、租赁行业协会、法律援助协会等单一社会组织独立调解此类问题从专业融合角度来看，工作量大、效果不佳。因此建议组建体育市场厂房改造项目的专业调解委员会，从各单项专业协会选配具有该类问题所涉细分领域专业知识和职业背景的专业人员，作为调解专家参与调解协商工作，并健全矛盾纠纷解决机制。为满足工作需要，调解委员会应逐步建立专家数据库系统，积极拓展社会组织相关专业人士参与体育领域厂房改造项目矛盾纠纷调解的渠道。作为承租人，也应主动提升维权能力，这是对社会组织调解体系资源最大的节约，也有助于社会组织调解工作效率极大地提高。

6 结 语

改造旧厂房用于公共体育服务设施，其初衷是从根本上盘活存量资源，多渠道解决全民健身难题，体现出 “创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念与价值取向[9]。现阶段厂房征收这一问题却成为旧厂房改造为体育设施项目开发运营中的最大隐患，将给旧厂房承租人造成有形及无形多方面损失。通过对厂房租赁权的法律属性、“买卖不破租赁”原则、征收实际操作程序三层解读，明确 “厂改馆”项目在厂房被征收时保护承租人权益的必要性。在房屋征收过程中承租人合法权益法律保护缺失的背景下，建议“厂改馆”项目除了确立承租人在征收补偿关系中的主体地位、确定承租人损失补偿范围和权利救济途径之外，还需切实规范“厂改馆”项目厂房租赁合同，这是有效规避合同风险、提高合同履约质量的关键。当下，社会组织的力量与灵活性逐步显现，借力社会组织，鼓励其在厂房征收矛盾化解中发挥更大的作用。希望“厂改馆”这一新模式能够在公共体育设施领域，用规范发展之笔绘出“老树开花”花满枝的生动图景。