国际比较视角下各国税收征管效率问题研究

赵苒琳

【摘要】一般来说提高政府财政收入的方式包括：周期性提高税率，开征新税种，优化新税源，改善税务管理，减少逃税等方面。但为提高财政收入而开征新税或者提高税率均是不可行的，在推进的过程中会遇到很大阻力同时不利于经济正常运行。所以提高税收收入主要在于挖掘现行税收制度的收入潜力，完善征管办法，同时阻塞税务管理中存在的种种漏洞。文章选取12个典型国家，运用三阶段DEA方法对其税收征管效率进行测算，根据测算结果从税收征管体制、税收征管法律建设、税收征管机构设置等方面对提升我国税收征管效率提供可行性建议。

【关键词】税收征管效率；三阶段DEA；税收征管体制

【中图分类号】F810.42

★基金项目：本文系天津市2019年度哲学社会科学规划课题“‘一带一路’倡议下天津‘走出去’企业财税问题案例研究”（课题编号：TJGL19XSX-037）的阶段性研究成果。

一、引言

税收行政效率是指税收管理机关以最小的成本取得最多的税收收入，也称为税收征管效率。征管成本由两部分构成，一是纳税人的纳税成本，二是征管主体产生的征收成本。税收征管成本高低直接影响税收征管效率。征税成本是征税机关为取得税收收入所发生的支出，一般包括征税机关发生的办公经费以及人员经费；纳税成本是纳税人为缴纳税款发生的支出，包括为完成纳税申报花费的时间成本、交通成本、人工成本等。税收遵从成本也是我们需要考虑的纳税成本之一，这也是最不易计量但占比很大的纳税成本，纳税人会产生为收集税收法律法规以及相关信息的时间成本，同样会产生税务咨询税务代理的货币成本。数据时代的到来，征纳双方如何通过信息技术节约成本，提升税收征管效率成为学界研究的重点。轻税政策一直以来是一些经济学家所推崇的刺激私人资本形成、促进产业发展和技术进步的重要政策，减税降费背景下，税收收入减少，提高税收征管效率成为增加税收收入的重要保证以及必要手段。进行税收征管效率的国际比较可以看到我国在税收征管工作过程中的差距以及优秀做法，一方面是对征税机关的征管绩效评价，另一方面也可以反映出税收职能的发挥效果，为今后宏观经济政策的实施走向提供参考建议，税收征管效率问题的研究是税制改革实践以及税收理论研究中的重要课题。

从文献的梳理来看，当前对税收征管效率的分析研究主要集中于国内各省的比较评价，鲜有从国际视角出发进行国际比较。当前各国经济往来越发频繁，疫情对国际间经济贸易有着重要影响，但国际国内双循环背景下全球治理依然被提上国际组织和各国政府议事日程，在此背景下，应丰富税收理论，提高我国税收征管效率，更好地服务于RCEP区域伙伴成员国，探索建立税收征管效率评价体系，对我国税收征管效率做出全面客观的评价。

早期税收原则提出的代表威廉·配第曾在税收三原则中提出了“简便原则”以及“节省原则”，其中阐明纳税形式的选择上要尽可能地给纳税人提供各种便利条件，征税时产生的费用要尽可能地节省。亚当·斯密也曾提出过“便利原则”和“最小征收费用原则”，以期征税过程中一切以纳税人的便利为出发点，减少税务机关日常的行政经费，使国民所缴纳的税款与国库实际收入之间差额最小。德国新历史学派主要代表瓦格纳在总结前人税收理论的基础上提出了“四端九项”的税收原则，其中“税务行政原则”便是针对税收征管过程中的确定性、便利性以及节省性所提出，这为近代税收原则奠定了基础，也便于我们更深刻理解体会税收效率原则所包含的深刻含义。伦敦经济学院Henrik Jacobsen Kleven教授、根本哈根大学Claus Thustrup Kreiner教授，以及加州大学伯克利分校的Emmanuel Saez教授表明经济增长带来的企業规模扩张使得老板与员工、员工与员工之间的收入信息变得更加“透明”，因为众多员工之间总会有人知道对方的收入信息，一旦有人向税务部门举报违规行为，那企业将会面临严重的处罚，考虑违约成本远高于守法成本，企业将会如实申报个人所得税信息，这为税收征管创造了便利条件。1996年诺贝尔经济学奖获得者James Mirrlees、William Vickrey在研究信息不对称对市场环境的影响中发现信息获取的难易程度决定了征税成本的高低。双循环背景下，企业跨国经营不可逆转，这也把税收学从封闭的经济范畴推向更开放的空间，当前研究并没有过多触及类似情况，这也为本文研究提供了可能。

刘蓉等（2017）对“一带一路”沿线国家的税收负担、征管效率和行政廉洁程度进行了比较，为我国企业在相关国家投资提供了参考指南。张斌（2018）利用四阶段DEA-Malmquist指数模型分解剖析了全要素征管效率变动的四大影响因素，计算结果表明2008—2014年间我国全要素征管效率年均增速10.1%，其中规模技术变化是驱动各地区税收征管全要素效率的核心因素。

二、文献综述

（一）税收征管效率评价方法

在评价税收征管效率的方法上，国内学者多采用DEA模型进行省际税收征管效率的评价，郭玲、汪洋（2020）利用三阶段DEA模型，通过剔除环境因素和随机干扰因素，对我国中东西三个区域的税收征管效率进行考察，发现我国税收征管效率呈现“东高西低”的分布特点。

传统的DEA方法，无论是CCR、BCC还是SBM，都是根据一定的标准选取一些投入和产出指标，通过一次性的计算得到各评估决策单元（DMU）的效率值，这种只有一阶段的DEA往往没有把各DMU所面临的不同客观环境考虑在内，出于上述原因，Fired等（2003）提出如何在DEA模型中剥离环境因素和随机白噪声的影响，即三阶段DEA。李建军（2013）基于Allingham和Sandmo（1972）的经典逃税模型以及Aizenman和Jinjarak（2008）的税收惩罚支付模型推算出税务机关征管投入、经济社会结构、纳税检查概率以及惩罚比率四个因素对个人所得税征管效率的影响。分离前沿技术进步、技术效率指数方法有两类，一是参数分析方法，二是非参数分析方法；刘穷志等（2009）选取后者中的Malmquist指数法从税收征管全要素效率中分离出税收征管前沿技术进步和技术效率两项指标并考察了税收分权与两者之间的长期动态关系。樊勇等（2006）同样利用Malmquist指数法计算分析我国各地区税收征管效率技术进步水平对税收收入增长的影响。Joshua Aizenman和Yothin Jinjarak（2005）通过对Cukierman，Edwards and Tabellini（1992）税收征管效率模型的延伸建立了最佳代理人逃税模型，通过计算得到政治的不稳定性和两极分化的经济格局（城镇化率低、对外开放程度低、农业化程度高）将降低税收征管效率。

（二）影响税收征管效率的因素

税收成本是影响税收征管效率的重要因素，但降低税收成本不是提高税收征管效率的唯一途径。税制改革的实施并没有降低税收成本，但从前期看可以促进经济运行，从而增加税收征管效率。

（三）税收征管效率概念及相关理论

李建军（2013）在论述税收征管效率与实际税率关系的过程中提出：我国税收征管效率还有很大提升空间。自2016年以来，我国实行了大规模的减税降费，在此情况下为取得既定的税收收入提供高水平公共产品和公共服务，必须加强税收征管，提高我国征管效率和水平，变“高税率、松征管”为“低税率，严征管”，尽量实现税收应收尽收，为降低名义税率营造良好的税收营商环境做出更大的贡献。通过新兴科技手段优化治理过程，解决征纳双方信息不对称问题，加强技术与业务的融合，进而提高税法遵从度和税收征收率。税收征管的制度化、规范化、程序化是税收征管效率的基础保障和关键指标，税收征管效率的提高能体现出纳税方的遵从性以及征税方的有效性，这样使得税收征管变成征纳主体的自主自愿行为（王秀芝，2015）。

三、实证分析

研究采用三阶段DEA模型，该模型首次由Fried提出，在剔除环境因素和随机误差后得出各评估决策单元（DMU）的效率，使效率的计算更加精准。

（一）BCC模型

（三）调整后的DEA模型效率测度

用调整后的投入值，再次进行第一阶段的DEA运算，得到新的效率值，该效率值比只进行一阶段DEA更接近现实。

（四）数据选取

截至2018年世界银行发展指标中共分享34个国家的税收收入情况，本文选取其中OECD以及G20代表国家，对其税收征管效率进行测算。其中共收集12个国家2005—2018年相关指标的完整信息，参考李建军等的做法展示的是税收征管的投入指标、税收征管的产出指标（表1），最终共得到了2183个观测值。

四、实证结果分析

（一）第一阶段

第一阶段在不考虑环境变量和随机因素影响的情形下，运用Deap2.1软件对2008—2018年12个主要国家的税收征管效率进行BCC模型测度，分析结果如下：

从表2看，2008—2018年世界主要地区的税收征管的综合技术效率平均值比较稳定，规模效率平均值在2016年之前比较稳定，后呈明显下降趋势。可以看出单纯依靠扩大税务机关规模以及征税人员数量已不能满足现代税收征管的技术要求。

其中，韩国、土耳其以及印度效率值较高，个别年份为1。通过对三个国家税收征管情况分析，呈现如下特点：

首先，从税收征管体制来看，韩国、印度、土耳其属于集权制。以土耳其为例，其税收立法权和征收权集中在中央，税务主管当局是财政部和税务管理机构。土耳其财政部负责相关财政及税务工作，其下设立的税务检查委员会负责相关税务检查工作。土耳其税收法律行为的实施必须由议会授权的特别机关发布公告规定，这些公告具有普遍法律约束力，未经授权发布的公告仅对税务机关具有约束力。

其次，从税收法律制度的完善程度来看，韩国、印度、土耳其均拥有体系健全、执行程度较高的税收法律制度。韩国拥有比较完善的税收制度，透明度较高，执法较严。韩国的赋税主要分为中央税和地方税两大类，现行中央税有14种。从表3可以看出韩国税收法律制度完善，除教育税和农渔村特别税外其余税种均有完善的法律、总统令以及部级令。土耳其有着经济合作与发展组织国家中最具竞争力的企业税收制度，实行属地税法与属人税法相结合的税收体系。土耳其税收程序法确定了企业会计、估价原则和记账方法。根据土耳其政府法规规定，税率经部长理事会授权，税收征管由中央部长理事会通过颁发条例或财政部制定管理细则实施。印度1961年《所得税法》是印度税法体系中的核心法律，构成直接税成文法主体；《货物与劳务税法》构成间接税成文法主体，加上各邦的地方税，形成了目前税收体系。

最后，从税收征管机构来看，韩国、印度、土耳其负责税收征管的部门均为财政部下属机构。韩国负责税收征管部门为税务与海关总署，其属于财政部下属机构下设：税政局、财产与消费税局。印度税务局是印度政府管理税务的中央公共服务行政机构，该机构在联邦政府财政部税务部门的管理下履行職能，主要负责联邦政府应计收的各项直接税和间接税征管事宜。土耳其实行中央一级征税制度，税收立法权和征收权集中在中央，税务主管当局是财政部和税务管理机构，财政部又下设税务检查委员会等部门。

（二）第二阶段

将第一阶段投入变量的松弛量作为被解释变量，将上文选取经济增长水平、对外开放程度、国民受教育水平、企业开办成本作为解释变量，对投入松弛变量作回归，系数为负值表示对投入松弛变量的有利因素。根据表4回归结果得出，经济增长水平对于经济部门管理水平、组织财政收入的能力、政策实施效率、公共部门管理能力和效率等投入变量的松弛变量在1%的显著性水平下通过了检验，说明了人均经济增长率的提高，能够显著影响一国的税收征管效率，由于是对投入变量的松弛变量进行回归，系数为正代表对投入松弛变量的不利因素。其中人均GDP的提高会增加各松弛变量的冗余，不利于税收征管效率的提升：一方面经济发展水平高带来充足的税源，税务部门较容易完成征收计划，因此无助于征管效率的改善；另一方面经济状况较好的地区，经济活动更为复杂且诱发纳税人采取更加隐蔽的避税手段，加大了税收征管的难度，这也就解释了第一阶段英、美等发达国家税收征管效率并不高的原因。对外开放程度对于各投入松弛变量的系数显著为负，说明对外开放程度显著影响一国的税收征管效率，且利于投入冗余的减少。对外开放程度较高的地区将显著提高税收部门的征管水平，公民纳税参与度与税收遵从程度也显著提高，这些都为推动本地区税收征管效率起到积极作用。另外教育水平显著性通过了检验，与松弛变量系数显著为负，表明国民的受教育程度对经济发展起到积极导向作用，能够促使政府部门经营管理优化，提升税务部门投入产出效率。

企业开办成本没有直接影响投入冗余，但是却反映出税收征管部门的征管能力和潜力，企业开办成本低能够反映出政府行政效率高，相应税务部门的征管能力与水平也就更高。回归结果表明环境变量和随机因素影响了税收征管效率，经过调整的税收征管效率避免了效率评估过程可能会出现的失误。

（三）第三阶段

根据第二阶段调整后的投入变量，对2008—2018年各国税收征管效率再次运用BCC模型分析，得出各国税收征管效率最终值如表5所示。

通过第三阶段和第一阶段的DEA结果比较，这里选取具有代表性的6个国家，印度、韩国为总效率较高的国家，美国、英国为税收征管总效率较低的国家，中国、墨西哥为效率中等国家。可以看出在剔除环境和随机变量因素后，决策单元的效率表现出显著差异（实证数据略）。

五、结论

（一）相对于第一阶段的效率变化趋势

各国税收征管的综合技术效率值、纯技术效率值、规模效率值总体上呈现出上升趋势。且综合技术效率上升的主要原因表现为纯技术效率的上升。各国税收征管的纯技术效率和规模效率受环境变量和随机因素影响较大，对比后可以明显看出美国、英国、德国投入冗余现象严重，纯技术效率第三阶段高于第一阶段；资源投入与支出的不匹配严重导致了效率的低下。

（二）调整后的技术效率分析

大部分国家调整后的纯技术效率相比于综合技术效率有提升，其中中国纯技术效率有明显提高，说明这些国家在税收征管方面不存在投入拥挤和产出不足现象，但各国的现有规模和投入产出情况有不匹配的现象，中国、英国都处于规模报酬递减阶段。因此，促进税收征管效率的提升，主要应进一步优化税收征管规模。

（三）调整后的税收征管规模效率分析

从实证测算结果看，经过调整投入变量，各国的规模效率略有提高，但相比较纯技术效率规模效率变化并不明显，中国在这一时期规模效率在后期有明显下降趋势，一方面由于“金税工程”的推进，税收征管信息化的普及提高了纯技术效率，另一方面税收征管成本投入过度又导致规模效率的下降。规模效率的降低可通过优化税收征管规模，降低征管成本，符合各国目前发展的实际。

主要参考文献：

[1]刘蓉，王鑫，毛锐.“一带一路”沿线国家税收征管竞争力比较[J].税务研究，2017（2）：3-8.

[2]张斌.中国区域税收征管效率评价及影响因素研究[J].财经理论与实践，2018，39（2）：88-94.

[3]郭玲，汪洋.我国税收征管效率的时空差异及其影响因素：基于区域环境视角研究[J].税收经济研究，2020，25（4）：35-43.

[4]李建军.个人所得税征管效率：理论与实证分析[J].经济科学，2013（2）：109-119.

[5]刘穷志，卢盛峰，陈思霞.税权分配与税收征管效率：基于中国省际面板数据的实证分析[J].经济评论，2009（5）：60-67.

[6]Joshua Aizenman，YothinJinjarak.The Collection Efficiency of the Value Added Tax： Theory and International Evidence [J].Nation Bureau of Economic Research，2009（5）.

[7]李建軍.税收征管效率与实际税率关系的实证研究：兼论我国“税收痛苦指数”降低的有效途径[J].当代财经，2013（4）：37-47.

[8]王秀芝.税收能力提升的必由之路：税收征管现代化建设[J].中国人民大学学报，2015，29（6）：27-36.

[9]姜铭.中国税收征管效率研究[D].秦皇岛：燕山大学，2011.

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