总体国家安全观下我国种子安全问题

刘育金,李春雷

(中国人民公安大学 犯罪学学院,北京 100038)

引 言

仓廪实,天下安。粮食安全是保障14亿中国人吃饭安全的重大战略问题。种子作为粮食生产的前端要素及生产资料,是我国农业发展的“芯片”,其安全具有重要的战略意义。用“杂交水稻之父”袁隆平院士的话说：“关键时刻,一粒小小的种子可以绊倒一个大国”,种子安全是我国粮食安全的前提条件,是总体国家安全观的重要组成部分。种子安全事关我国农业安全发展、民众安居乐业、社会大局稳定。

依据《种子法》,种子是指“农作物和林木的种植材料或者繁殖材料,包括籽粒、果实、根、茎、苗、芽、叶、花等”。我国国家标准GB 20464-2006将种子分类为粮食作物种子、瓜菜作物种子、经济作物种子、牧草种子以及果苗树木五大类。目前,我国种业市场主要产品结构包括七种重要农作物:以玉米、水稻、小麦、大豆、马铃薯为主的粮食作物种子,以棉花为主的经济作物种子,以及以油菜为主的瓜菜作物种子[1]。

当前,我国学者对种子的研究主要集中在:第一,生物育种技术开发。例如生物育种技术与装备研发[2]、种子发育的关键特异基因克隆分析[3]等。第二,农业安全。种子安全被认为是农业安全的重要组成部分,程同顺等将粮食安全与种子安全一同列为影响农业安全的重要因素[4],黄少安则认为以种子技术为核心的农业关键技术将会从供给侧影响我国农业安全[5]。第三,种业市场发展及隐忧。这一部分主要通过对我国种业研发情况、企业发展概况以及国际竞争力的比较，分析我国当前在国际市场中的劣势地位[6]。第四，涉种子知识产权问题。主要包括法学角度的种子知识产权的法律保护制度探究[7]、以知识产权为重要发展战略的企业发展研究[8]等。

我国学者从多元角度对种子安全问题进行了深入探究,但是目前从总体国家安全观角度对涉及种子生产规模、种子企业发展、种业科技探索、种业执法等话题的全链条论述不足,以“总体安全观”为视阈的研究仍处在起步阶段。综上,从总体国家安全观角度充分把握我国种子安全问题及行业发展现状,寻求保障我国种子安全最优路径,具有重要的现实意义。

一、我国种子安全现状

(一)国内种业市场发展平稳,国际市场份额占有不足

据自然资源部公布的《第三次全国国土主要数据公报》显示,我国现有耕地19.18亿亩,具有十分庞大的农作物育种制种面积。除西藏自治区和港澳台地区外,2019年我国七大重要农作物用种面积达17.04亿亩,用种量达99.03亿公斤。我国新种产量均超过市场需求,其中杂交玉米总产9.9亿公斤、杂交水稻总产2.38亿公斤、常规水稻总产8.64亿公斤、冬小麦总产49.51亿公斤、马铃薯总产55.6亿公斤、棉花总产1.53亿公斤、大豆总产5.75亿公斤、冬油菜总产1 432.06万公斤,主粮保障稳定为我国种业发展提供了重要支撑[9]5。我国种子市场规模随着市场化发展而迅速增长,2019年我国七大重要农作物种子市值共计842.55亿元,全国种子市场总规模达1 187.55亿元,较1999年增长了260%(见图1),种子市场规模为世界第二,仅次于美国(1)资料来源:美国农业部外国农业服务局,https://www.fas.usda.gov.。我国种业市场发展平稳,远景乐观。

图1 1999-2019年中国农作物种子市场规模(2)数据来源:农业农村部种业管理司,全国农业技术推广服务中心,农业农村部科技发展中心，《2020年中国农作物种业发展报告》。

我国庞大的种业市场规模的背后是蓬勃发展的种子企业的支撑。截至2019年,我国持生产经营许可证的企业为6 393家,企业资产总额达2 479.47亿元,实现种子销售742.91亿元,种子销售利润达58.33亿元,共有110家企业收入逾亿元[9]59-64。国内种业的蓬勃生长势必走向国际化。自2001年加入世界贸易组织(WTO)及《中华人民共和国种子法》(以下简称《种子法》)颁布实施后,我国种业市场对外开放程度不断加强。然而,由于国外种业发展历史悠久、生物育种技术处于世界领先水平,我国种业对外贸易仍处于劣势地位。2019年,我国农作物种子进出口总量为9.11万吨,进出口总额达6.46亿美元,其中进口额是出口额的两倍有余,自2014年起近六年种子进口额均大于出口额,我国种业常年处于贸易逆差(见图2)。

图2 2014-2019年中国农作物种子进出口贸易情况(3)数据来源:中国种子贸易协会秘书处。

(二)转基因种子市场快速发展,种质资源保护态势严峻

耕地面积不足一直是制约我国农业发展的障碍,转基因技术的出现缓解了传统自然杂交耗时费力、育种周期长的难题,实现了物种间基因的定向迁移,不仅提高了作物单位产量,而且减少了农药化肥施用量。据国际农业生物技术应用服务组织(international service for the acquisition of agri-biotech applications，ISAAA)发布的统计数据显示,转基因作物自1996年投入商业化应用以来,其市场规模以2%的增速逐年增长,自2013年以来,转基因种子全球市场规模始终超过非转基因种子。截至2018年,全球转基因种子市场累计经济效益已超过200亿美元(见图3),至2019年全球转基因作物种植面积已经达到28.56亿亩。目前,我国批准商业化种植的转基因作物主要有棉花及木瓜,种植面积达4 800万亩,1996年至2018年,我国已从转基因作物种植上获利232亿美元,位居世界第五[10]。

图3 2013-2018年全球转基因作物/非转基因作物市场规模(4)数据来源:作者整理自国际农业生物技术应用服务组织历年统计数据。

转基因技术的核心是优质基因资源,其来源于广泛的种子资源发掘。我国种质资源发掘保护现状堪忧,据农业农村部办公厅于2015年发布的《全国农作物种质资源保护与利用中长期发展规划(2015-2030年)》(以下简称《规划》)显示,广西壮族自治区1981年有野生稻分布点1 342个,目前仅剩325个,48万余份种子资源中仅有2%左右进行了深度鉴定。我国地方品种和主要作物野生近缘种丧失速度加快,势态十分严峻。鉴于此,国家高度重视种子资源的保护与相关设施建设,《规划》系统部署了第三次全国农作物种质资源普查与收集行动。截至2019年,第三次全国农作物种质资源普查与收集行动抢救性收集各类作物种质资源累计54 179份,发掘保存了一系列具有重要价值的新资源及战略资源,如优质、抗病、抗逆、特殊营养价值等,我国作物种质资源保存总量已达517 299份,居世界第二位[9]21。

图4 2016-2019年种业专利申请情况(5)数据来源:《2020年中国农作物种业发展报告》,农业农村部种业管理司,全国农业技术推广服务中心,农业农村部科技发展中心。

(三)创新成果丰富,核心领域潜力有待发掘

据全国农业技术推广服务中心种业监测处数据显示,我国种业科技创新能力“多点开花”。2019年我国科学家在影响因子4.0以上的4种作物遗传育种国际期刊累计发表文章1 017篇,其中高水平论文21篇;种业专利数量11 143件,与2016年相比增加了4 587件(见图4),涵盖了传统育种、现代育种及种业加工三个技术领域。种业市场的飞速扩大促进了种企的科研投入,2019年的种业授权专利中,企业申请数量达2 247件,占授权总量的39.18%,仅次于教学科研单位[9]10。

但与此同时,我国育种技术仍处在“传统杂交+分子育种”阶段,且科研人员多致力于传统杂交选育,而育种强国已进入“常规育种+生物技术+信息技术+人工智能”的育种“4.0时代”[11]。我国生物育种前沿阵地占有明显不足，同时为追求经济效益,新种育成同质化严重,忽视了品种收集、选育等关键工作,导致育成品种商业价值较低。

(四)种子市场监管严格,市场秩序仍需进一步规范

加强种业知识产权保护,严格管理新品种审定工作,严厉打击“假劣种子”,进而实现种业市场环境的净化,是当前种子市场监管的主要工作。为积极响应国家顶层部署,农业农村部于2019年首次颁发《全国种业市场监管工作方案》,针对种业市场违法生产经营行为开展了专项整治与日常执法监管相结合的行动,全国累计查办案件3 062件,罚没种子77.5万公斤,农作物种子质量检测合格率稳定在98%以上[9]84。

但与此同时,基层种子市场秩序仍需进一步规范:第一,销售主体多元,个体经营、经销、代销等经营方式多样;第二,种业市场入市门槛低,种子经营者限制较少,甚至存在蔬菜店、烟酒店卖种子的行为;第三,商户经营分散,种子质量参差不齐、品种繁多。据统计,仅陕西蓝田一县,便有种子经营商户130户,玉米品种竟多达80余个[12]。

(五)涉粮食安全犯罪现状复杂,公安机关打击严厉

当前,涉粮食安全犯罪现状复杂,主要表现在:其一,犯罪主体既有以不法分子兜售假劣种子的自然人,又有以公司名义行套牌侵权之实的法人犯罪。其二,不法分子走街串巷进行兜售,且不留字据,犯罪行为隐蔽。其三,因果认定困难,部分案件无法绝对证明确因种子质量问题导致农民繁种与减产乃至绝产之间存在因果联系。

公安机关高度重视粮食的安全有序生产,以“零容忍”的态度严厉打击危害粮食生产安全犯罪,并于2019年7月部署了严厉打击危害食品、药品、生态环境安全的“昆仑”行动。在“昆仑2020”专项行动中,公安机关重点突出对危害粮食生产安全犯罪的打击,以凌厉攻势办理了诸如涉案金额达1 500余万元、抓获25名犯罪嫌疑人的“石家庄高某某等特大制售假劣玉米种子案”等一系列特大案件。2020年以来,全国共破获制售假劣农资犯罪案件1 200余起,抓获犯罪嫌疑人2 000余人,捣毁窝点600余个,打掉犯罪团伙260余个,涉案总价值20.5亿元[13]。

(六)种子安全得到重视,总体国家安全观进一步落实

“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”是党的十八大以来习近平总书记提出的新粮食安全观,是治国理政的头等大事[14]。种子安全则是粮食安全的根本依存,是保障总体安全观的重要防线。

在对外开放的势态下,种子安全面临多方面的考验。为此,国家已形成一系列保障种子安全的理论及实践。在2020年的中央经济工作会议中,国家明确将“解决种子问题”纳入经济工作的八大任务之中;《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调了“基因与生物技术”作为前沿领域进行技术攻关的地位;2021年的中央一号文件更是指出,要“加强农业种质资源保护开发利用”,打好种业翻身仗。

二、我国种子安全存在的问题

(一)种业市场外企垄断,民族种业发展迟滞

随着我国国际化进程不断加快,外资种子企业以在我国设立独资、合资企业和研发机构,以及通过出口贸易向我国销售种子的形式加速融入我国市场[15]。当前,跨国企业掀起并购整合浪潮,形成美国科迪华(杜邦先锋)、德国拜耳(孟山都)、中国先正达三足鼎立之势。但其中仅拜耳一家便占有全球市场份额的25%,我国先正达及隆平高科的市场份额合计不足前者的一半[16]。

值得高度注意的是,外企对国内部分种子生产近乎垄断。例如,我国曾是世界上最大的大豆生产国,然而自2000年以来,我国已成为世界最大的大豆进口国,对外依存度达到了80%[17]。2019年,我国种业对外贸易逆差高达2.24亿美元,黑麦草种子、蔬菜种子的进口额及进口量一直处于高位[9]42。自给能力不足,民族企业生存空间备受压缩。经测算,我国种业国际贸易TC指数(6)TC指数=(出口-进口)/(出口+进口)，指数越接近于1，竞争力越大；指数越接近于-1，表示竞争力越弱。均小于0,表明竞争力低下,且呈逐年减弱的趋势[18]。与此同时,国内的种业呈“小、散、乱”状态,规模较外资企业小很多,并且存在市场集中度低、自主创新能力不足、研究经费占销售额比重小、产品同质化现象严重、生产销售成本高等问题,导致国际竞争能力低下,难以抵御跨国公司带来的挤压与冲击。政府丧失部分种子自主定价的权利,大量企业被迫出局。2018年,在全球前十位的种子企业中,我国仅有隆平高科入选,其研发经费仅为拜耳公司的5.2%(见图5)。种子话语权掌控在外资企业手中,这不仅直接影响着我国粮食安全,甚至不排除外企通过价格波动影响我国经济安全以至政治安全。

图5 2018年国际前十强种业研发支出(7)数据来源:Phillips McDougall公司于2020年为联合国粮农组织(FAO)提供的统计数据。

(二)转基因种子安全性尚存争议,知识产权布局被动

转基因种子安全性问题的争议首先体现在转基因技术对人类健康及生态安全的不确定性上。其中,转基因技术对人类健康问题的争议主要存在于转基因食品领域,而转基因种子对于人体健康是否存在威胁尚未成定论。在生态安全方面,业内对转基因种子安全的隐忧主要集中在转基因作物的非法进口与种植将产生基因漂移现象,可能导致超级杂草的产生、非转基因作物基因纯度下降,以及野生近缘种灭绝等问题，造成生态环境破坏[19]。

转基因作物的高利润性及广阔市场促使外国种业抢占我国种质资源,一方面外国种业通过注册特异性基因专利来攫取我国巨额利益,例如,孟山都对包括我国在内的众多国家进行广泛的专利布局,获得巨额利润[20],其收益的70%均来自于国际上转基因技术授权[21]。另一方面外国种业通过技术遏制迫使我国每年买种而无法自行繁育,如外企利用“终止子技术”在种子中嵌入自我攻击的基因,致使种子发芽时产生自体毒素抑制胚体生长,农民无法收割“两茬”以上的粮食,自行留种毫无意义,只能再次购买外企昂贵的种子[23]。这可能导致种子转基因技术与经济、政治相关联,在贸易摩擦中极易被竞争方所掌握,遏制我国种业发展,从而影响国家安全。

(三)种子市场鱼龙混杂,执法监管压力巨大

种子市场繁荣发展的背后,资本的逐利性成为滋生不法行为的土壤。第一,种子企业生产经营不规范,无序竞争现象严重。主要表现为部分种企互相抢购制种基地,造成育种隔离田距离不达标;另有生产商对亲本种子不采取复检,导致种子纯度、净度不合格[23]。第二,销售主体流动性大,部分无证商贩走街串户兜售无质量保证的种子,更有违法经营者故意不记录销售台账,导致后续追查取证困难[24]。第三,侵权套牌、包装虚假宣传、种子品种未审先推等现象严重,不法商贩提前串通农户上门套购杂交种子、夸大种植效果[25]。受此影响,一方面,不法商家的非法行为、恶性竞争导致正规企业收益亏损和种业市场秩序混乱;另一方面,假冒伪劣种子降低了农业用种的安全性,损害了农民收益,打击了农民对国产种业的信心。

同时,在处置以次充好、贩卖假劣种子等违法行为时,由于常规检测设备和专业人员缺乏而导致检测基础薄弱、手段落后,涉种质量案件难以及时、准确的认定。此外,由于执法力量薄弱、经费保障不足,面对庞杂的行政违法事件,市场监管工作难以有效进行。

(四)种子犯罪错综复杂,公安机关打击难度大

种子问题不仅涉及种子质量问题,还涉及知识产权纠纷、非法经营,甚至是毒品原植物种子的买卖等多个刑事罪名(8)具体包括:第一百四十七条,生产、销售伪劣农药、兽药、化肥、种子罪;第二百二十五条,非法经营罪;第三百五十一条,非法种植毒品原植物罪;第三百五十二条,非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪;第二百一十三条,侵犯注册商标的假冒注册商标罪;第二百一十四条,销售假冒注册商标的商品罪;第二百一十五条,非法制造、销售非法制造的注册商标标识罪等。。同时,由于此类案件犯罪行为、犯罪手段多样,往往导致案件办理及认定难度较大,主要表现在:第一,案件隐蔽性强,取证认定存在困难。前述种子市场经营主体的多元性及分散性导致的案件隐蔽性强的问题同样存在于公安机关侦查过程,此外,伪劣种子严重质量问题与种子变质等一般质量问题之间的区别与认定、被告人对于所生产销售种子具有伪劣性状的“主观明知”的认定等问题,都是司法实践中经常性的难题。第二,伪劣农产品种子的使用与农民粮食减产、经济受损之间的因果关系认定存在困难。农民生产受到损失,是因气候、环境或耕种管理等客观因素影响,还是确因种子自身问题导致,也是此类案件查办中的重点和难点问题。第三,对案件追赃以及农户理赔存在困难。在农户因播种不合格的种子而导致粮食减产情况发生后,涉事责任方推诿塞责而不愿赔偿损失的情况时有发生。及时对农户止损理赔,保障其利益,防止事态的扩大,这一方面仍需加强 。第四,涉案种子检验鉴定成为案件查办的阻碍。硬件设备更新较慢、专业检测人员的缺乏,导致无法及时测定部分检测指标。

(五)非传统安全问题抬头,粮食安全面临潜在威胁

近年来非传统安全问题凸显,逐渐成为影响国家安全的重要因素。在种子安全领域,农业恐怖主义(agroterrorism)逐渐进入大众视野,其为“生物恐怖主义的一个分支,被定义为蓄意引入动植物疾病,目的是制造恐惧,造成经济损失和/或破坏社会稳定。”[26]农业恐怖主义的参与主体包括从个人到组织机构乃至国家在内,具有低成本、隐蔽性强、有效性的特点,极易被不法分子所采用(9)吉尔摩委员会(gilmore commission)在1999年提交国会的第一份报告中指出:“对农业目标的生物攻击为恐怖分子提供了一种几乎没有风险的攻击形式,这种攻击成功的可能性很大,而且也有可能获得政治目标,例如破坏对政府能力的信心或使恐怖分子获得更好的谈判地位。”[27]。农业恐怖主义的渗透点涉及了“从种子到餐盘”(seed-to-plate)的作物生产和分配活动,肖恩等人指出农业企业的纵向一体化导致恐怖分子有机会从食物链的各个环节引进动物或植物病原体[28]。

关于农业恐怖主义的现实担忧来源于2002年美军在阿富汗发现的恐怖分子藏身处中发现描述制造动植物毒物方法的农业文件和手册[27],同年,美国便通过了《农业生物恐怖主义保护法》。在我国种业对外开放的态势下,国内对外经济贸易交流频繁,人员、物资大量流动,存在潜在风险。恐怖分子利用的方法路径更加多元,大宗贸易中混有经基因编辑而携带有疾病的种子或染病种子将成为可能,这将影响我国粮食安全乃至国家安全。

三、解决我国种子安全问题的进路

种子是实现农业现代化的基础。面对我国种业的短板,各责任主体应坚持问题导向思维,牢牢把握住我国种业的自主权,全方位保障种子安全。

(一)三位一体,做强民族种业

1.国家是种业发展的第一责任主体。一是完善种子相关法律法规。加快修订新品种及重要种质资源基因的保护条例,完善知识产权及监管相关规范,制定修订涉种子侵权案件的处罚、救济规章。二是加大科研经费投入,加强人才培养,促进种业科技创新,鼓励校企两方资源、人才的交流互通,做到产学研相结合。三是加强种质资源的保护。建立健全种质资源收集、保藏、利用、评价的体系,同时及时申请重要基因知识产权,并加强种子出入境管理,防止外企或境外机构对重要基因的非法收集占有;四是推动建设种业服务大数据平台。目前,我国种业大数据平台建设已取得突破性进展,2019年上线中国种业大数据平台PC智能终端——种业通App,其面向多元主体,聚焦政务管理、业务管理等综合服务[9]87。

2.行业互助是种业发展的重要保障。一是加强行业协会自身建设。健全完善种子协会机制体制,执行严格的会员管理、分流制度,加强分支机构管理。二是规范种业健康发展。制定行规行约、团体标准,规范业内商业活动,充分发挥行业协会的信用评价制度,建立企业黑名单及白名单。三是协调维护企业合法权益。一方面对行业内部矛盾纠纷予以及时的协调,另一方面对国际贸易争端中他国对我国种业反倾销、反补贴行为进行行业保护。四是积极开展行业调研及合作交流。通过收集行业发展现状,对行业未来发展进行规划。

3.企业自强是种业发展的必要条件。一是贯彻落实国家“育、繁、推一体化”布局要求,整合社会资源力量,加快种子行业洗牌兼并重组。推出具有国际竞争力的龙头企业,形成我国种业布局中坚力量。2017年中国化工收购瑞士种业先正达便是中国企业走出去、参与全球竞争的最佳案例。二是以优惠政策推动企业加大科研投入,鼓励企业成立科研人才团队,提升育种研发能力,同时通过在企业设置实习基地、重点实验室加强与科研院所的交流合作。三是统筹布局种子全链条产业,积极借鉴域外先进经验,如以孟山都和杜邦先锋为主的“育、繁、推一体化”模式,中小企业则可参考“公司(或个人)研发+制种公司(或农户)生产加工+分销公司(或个人)销售”的模式[29]。

(二)坚持自主创新,完善转基因种子安全性评定

党和国家高度重视转基因问题(10)习近平总书记立场鲜明的指出,转基因技术“一是确保安全,二是要自主创新”。资料来源:人民网《习近平:占领转基因技术制高点》,http://world.people.com.cn/n/2014/0928/c157278-25754424.html.,强调要提高我国国际竞争力,同时保障转基因种子的安全性。首先要保障转基因粮食的食用安全性，完善转基因食物的可食用性评价,应在坚持世界经济合作与发展组织(OECD)提出的“实质等同性”原则的同时,结合我国国情,在《转基因植物安全评价指南》提出的七项评价转基因植物食用安全性的内容(11)这七个评价内容分别是:新表达物质毒理学评价;致敏性评价;关键成分分析;全食品安全性评价;营养学评价;生产加工对安全性影响的评价;按个案分析的原则需要进行的其他安全性评价。的基础上,完善转基因食物的可食用性评价方法。同时,可参考美国、日本、欧盟的法律法规以及监管模式体系(见表1)。美国对转基因作物及食品的研发技术处于世界领先地位,出于占有国际市场的考量,其对转基因植物的商业化评定持支持态度,对于转基因作物的监管属于宽松模式,主要监管部门包括农业部和食品药品监督管理局。农业部主要负责转基因植物的商业化审批,食品药品监督管理局负责评估与审批由转基因种子生产的粮食。二者分工明确,在以《联邦种子法》《转基因技术研究指南》为主的法律法规指导下,共同完成对转基因种子、作物的安全性评定[30];欧盟转基因技术发展较美国落后,为防止美国采取市场垄断措施,同时留给自身技术研发一定空间,因此对植物性转基因食品的监管持严格限制的态度,出台了《转基因生物可追溯性和标识以及转基因食品和饲料可追溯条例》《欧盟转基因食品及饲料管理条例》等法律法规进行严格规制。欧盟严格区分转基因食品与非转基因食品,强制性要求转基因食品采取标识,并于2003年通过更为严格的转基因生物提案[31];日本耕地不足的现状使其对能够增加粮食产量的转基因技术采取中立的态度,所有商业化转基因食品均需经过农林水产省以及卫生部的审查调查[32],其主要法律法规有《主要农作物种子法》《生物技术战略大纲》等。我国可结合美国、欧盟、日本关于转基因技术评定的优点,一方面对由相对成熟的技术转化的转基因种子及其产品的评定采取按照流程审定的宽松态度,另一方面对待有待论证的技术采取严格的实验室试验、田间试验等审查过程,严把流通上市关口：一是在转基因种子检测技术上,结合目前常用的PCR检测法、基因芯片检测法以及外源蛋白检测法,开发更加经济的转基因检测技术,加快技术成果转化应用,建立健全集检测鉴定、安全评估、审查调查于一体的转基因种子安全评价体系。二是严格控制基因漂移现象。在控制技术层面上,可采用细胞质转基因技术、雄性不育技术、染色体倍性变化限制技术、闭花受精限制技术、基因弱化技术等方法[17],从生物学角度限制转基因作物与外界非转基因植物的基因交流。可以通过物理手段,预测风力风向,昆虫传粉等自然现象,提前阻断花粉传播途径。在监管层面上,我国农业农村部已发布约5项农业转基因生物环境监测的标准,对基因漂移的距离及异交率进行了详细的调查[33]。同时进一步优化主粮环境监测标准,针对具有不同增产性状的转基因主粮产品进行分别审查处理,形成单独的监测标准;对待由新技术研发的、具有新性状的转基因种子,应及时制定新的环境监测标准。三是坚持自主创新。应坚定不移地落实党中央国务院关于转基因技术“研究上要大胆,推广上要慎重”的战略部署,一方面加强重大育种科研立项,集中力量实施种子转基因核心技术攻关,对具有商业化价值的基因及种质资源进行集中保护,防止基因资源流失。另一方面要加强转基因技术的审核监管,对新技术、新产品实施严格审查,加强审定新品种环节监管。

表1 中、美、日、欧盟种子相关主要法律法规

(三)规范种子市场监管,提升监管能力

加强种子市场监管工作是推动种子市场健康有序发展、维护我国种子安全和粮食安全的重要保障。

1.从源头治理监管对象。种子研发机构、种子生产经营销售企业是种子市场监管的最前端,是保障种子安全的源头。一是严格落实市场准入机制。严格审核种子生产、经营企业资质,提高经销、代销商入市门槛,增加保证金、资格证书等条件。二是加强企业生产监督管理。对于具有种子生产资格的企业,市场监管部门应按时排查企业生产环境,对于检查不合格的企业应及时作限期整改处理,情节严重者应严格落实“双罚制”。三是落实企业主体责任。一方面,企业自身应树立责任意识,建立健全安全管理制度，另一方面,市场监管部门对于出现安全隐患的企业,及时对责任人进行约谈处理,落实研发单位的责任制度。

2.专项整顿重点问题。一是对违法经营高发地段、高发时间进行重点关注和巡查,同时通过以案说法震慑潜在不法分子。例如,甘肃省张掖市现场销毁24.4亩当地农户侵权生产种植的“丹玉405”玉米种子,极大地维护了种子知识产权[34]。二是全过程管理转基因种子入市问题。加强对研发机构的管理,落实标签制度,及时在上级部门备案,同时严格管控进出口,防止非法转基因种子流入我国,对非法种植转基因种子作物予以铲除处理。三是严格打击制售假劣种子行为,保障企业知识产权,提高企业自主研发的积极性。

3.完善种子安全监管模式,加强队伍建设。国际上存在以美国为代表的事后监管模式,以及以欧盟为代表的事前监管模式。事后监管模式注重企业发挥主观能动性,鼓励企业开展自我监督,监管机构的工作重心在市场环节;事前监管模式注重政府的行政许可,侧重于对加强对种子生产环节的控制管理[35]。当前,我国正处于事前监管的阶段,但是应认识到我国仍处于社会转型期中的深刻变化中,对于种子安全的市场监管要结合我国政策定位,既不能过分强调事前监管,过多干预企业的生产经营,也不能放手任由企业自我生长,直至违法行为发生。应探索符合我国国情的中国特色种子安全监管模式,在强调事前监管、严把种业准入门槛的同时,给予企业自我监管的空间,将违法行为扼杀在源头,同时加强市场监管,对于市场上售卖假劣种子的行为予以严厉打击,从种子研发生产的前端到终端全流程保障种子安全。此外,应加强市场监管队伍自身建设:一是完善种子质量检验能力。充分利用专项资金,完善种子质量检验中心仪器设备及专业化人才队伍。向一线市场监管人员配发快检设备,提高现场执法能力。二是提高执法透明度。及时通过社交媒体公开日常监管工作,对引起重大社会舆论的种子事件进行及时的通报,并公布处理结果,同时搭建面向大众的种子安全数据库,接受社会监督。三是建设信息化执法队伍。搭建省级、国家级种子安全监管平台,构建省内互通、省际互用的种子信息库,服务于种子真实性鉴定、种质资源保护以及转基因种子鉴定等任务。

4.保障一线快检设备。当前,科研院所可以利用先进设备及经费支持,潜心数年进行试验直至获得精确结果。但因许多前沿的种子鉴定方法研究耗时长、成本高、设备笨重而止步于实验室,无法应用于一线执法人员针对涉种子安全违法犯罪的案件查办。当务之急是解决好种子检验鉴定应用难点:科研院所作为种子鉴定基础性前沿性技术阵地,其主要目标应着眼于新方法研发,同时顾及市场及一线需要,探索更加省时节约的鉴定方法;企业作为成果转化的前线,更应该注重前沿技术方法的应用验证、更加经济的设备研发,以及通过与高校的理论和技术合作开发更加便携实惠的移动检测设备,及时装备维护种子安全的一线人员。

(四)多措并举,严厉打击涉种子违法犯罪

1.情境预防,斩断种子犯罪链条。打击涉种子类犯罪,应加强对犯罪高发地点、高发时间段的控制。一是加强案件高发时间段执法活动。针对春、秋两季农民用种需求量大的特点,联合市场监管部门统一开展联勤联动,以高压态势打击涉种子犯罪。二是加强对案件高发场所的管控。联合市场监管部门,针对农村农资产品店、普通商店,定期开展联合执法活动。三是提高侦查取证能力。充分发挥食品、药品、环境新警种在打击假劣种子以及涉知识产权犯罪方面的作用,构建数据导侦的信息串并联平台,提高打击精准性。同时,对于依法扣押的种子,应第一时间利用快检装备进行初步筛查定性,保证取证的时效性,有利于证据的及时固定。

2.行刑衔接,畅通案件移送。种子安全离不开行政执法与刑事司法的顺畅衔接,是打击涉种子安全犯罪的必然要求。一是加强公安和食品、药品、环境部门与工商部门、农业部门的联合执法,提升协同治理水平,将案件消化在日常执法过程中;二是顺畅线索共享体系,搭建涉种子犯罪信息共享平台,实现情报体系的完善;三是规范检测鉴定流程,开通行政执法单位与公安机关涉种子安全犯罪案件移交绿色通道,并制定双方公认假劣、转基因种子检测鉴定流程,保证案件移交中的证据互认原则。

3.开展教育,发动全民防范。开展科普教育,不仅有利于提高群众知识水平及防骗能力,还可以减轻一线警力工作负担。一是充分发挥社交媒体的宣传作用。宣传部门应针对当前涉种子案件中制售假较多的种子品牌、品种以及当前较多的犯罪行为方式，以民众喜闻乐见的形式宣传种子安全问题,提高群众的防骗能力。二是鼓励群众对违法犯罪案件及时举报。设置网站、微信、微博等多元投诉举报平台,便捷群众举报途径,实现全民打击涉种子犯罪。三是开展典型案例宣传。对具有重大社会影响的涉种子案件,公安机关应以此为鉴,开展细致的普法工作。例如公安部于2020年10月16日世界粮食日首次公布了打击危害粮食生产犯罪案例十例,通过以案释法,对农业生产人员起到了有效的提醒作用[36]。

(五)健全种子安全防控体系,协同保障国家安全

种子安全事关政治安全、社会安全、生态安全、生物安全、科技安全,是总体国家安全的重要组成部分。完善系统的种子安全风险防控体系的构建首先需要完备的法律支持。保障种子安全应以《国家安全法》为主,《种子法》《生物安全法》《农业转基因生物安全管理条例》等专门性法律法规为辅,提高我国防范种子安全问题的能力,从长远角度保护国家安全。同时,应加快育种技术、转基因技术科研攻坚,抢占育种技术前沿领域和市场,以技术优势、技术自信保障种子安全；建立集种子安全风险研判、预警、防控、处置的四位一体综合安全应对机制,协调统筹农业、市场、公安、商务、海关等部门,及时筛查化解潜在问题。

四、结 语

国以农为本，农以种为先。种子安全事关国计民生,保障种子安全是维护国家粮食安全的第一道防线。在我国种业深度融入国际市场的背景下,更应强化种子安全意识:对内行政执法单位应规范种业市场、加强市场监管及涉种各类犯罪打击；企业及科研单位应加强自主研发能力,提高我国种子在国际市场的竞争力。对外各单位应坚守总体国家安全观,对转基因种子、外资广泛注册我国本土种质资源专利问题以及潜在的农业恐怖主义问题进行严格审查排查,从源头守护百姓“舌尖上的安全”。