关于《中华人民共和国黄河保护法（草案）》的说明——2021年12月20日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议上

◎李国英

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受国务院委托，现对《中华人民共和国黄河保护法（草案）》作说明。

一、起草工作情况

党中央、国务院高度重视黄河立法工作。习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，要抓紧开展顶层设计，加强重大问题研究、科学论证，并对黄河立法作出重要指示。李克强总理作出重要批示，要求水利部、发展改革委牵头具体负责黄河立法起草等工作，抓紧按程序推进。

黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴的千秋大计。新中国成立后，党和国家开展了大规模的黄河治理保护工作，取得了举世瞩目的成就。特别是党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。但是，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，既有先天不足的客观制约，也有后天失养的人为因素，从制度层面看，主要存在黄河流域管理体制有待完善、规划协调衔接不够、管控措施需要强化以及生态保护与修复、水资源刚性约束、水沙调控与防洪安全、污染防治制度有待健全等问题，亟需通过制订黄河保护法予以解决。

2020年10月，中共中央、国务院印发《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），要求深入开展黄河立法工作。提请全国人大常委会审议黄河保护法草案已列入国务院2021年度立法工作计划。水利部、发展改革委牵头成立起草工作小组和专班，会同有关部门起草了《中华人民共和国黄河保护法（草案送审稿）》，并向社会公开征求意见。司法部先后两次征求有关部门、地方政府、行业协会、研究机构等方面意见，召开专家论证会和黄河九省区立法座谈会，进行实地调研，会同水利部、发展改革委等有关部门反复研究修改，形成了《中华人民共和国黄河保护法（草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院第151次常务会议讨论通过。

二、立法的总体思路

草案坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于黄河流域生态保护和高质量发展的重要指示批示精神和党中央、国务院决策部署，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，构建新发展格局，全面落实《规划纲要》部署安排，着力构建科学有效的黄河流域生态保护和高质量发展制度体系。一是坚持突出重点。紧紧围绕习近平总书记强调的黄河流域需要高度重视的六方面重大问题和五大目标任务，落实“重在保护、要在治理”的要求，确定章节结构和制度措施，就生态保护与修复、水资源节约集约利用、水沙调控与防洪安全等作出专章规定。二是坚持问题导向。针对黄河水少沙多、水沙关系不协调、生态环境脆弱的现状和特点，以水为核心、河为纽带、流域为基础，并结合黄河流域上下游、干支流、左右岸的不同问题，在规定流域管理通用制度的同时，对特定区域、特定问题采取特别制度措施。三是坚持统筹兼顾。注重加强与西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略的互促共进，平衡好保护与发展、保护与利用的关系。同时，既立足当前将黄河保护治理中行之有效的成熟做法上升为法律规定，又兼顾长远对仍需探索实践的内容先作原则规定，为进一步改革留出制度空间。

三、草案的主要内容

草案共11章105条，主要规定了以下内容：

（一）明确适用范围。按照《规划纲要》明确的范围，草案规定，黄河流域生态保护和高质量发展以及各类生产生活、开发建设活动，应当遵守本法；本法所称黄河流域，是指黄河干流、支流和湖泊的集水区域所涉及的青海省、四川省、甘肃省、宁夏回族自治区、内蒙古自治区、山西省、陕西省、河南省、山东省的相关县级行政区域。（第二条）

（二）完善管理体制。落实中央统筹、省负总责、市县落实的工作机制要求，草案规定，国家建立黄河流域生态保护和高质量发展统筹协调机制；国务院有关部门和黄河流域省级人民政府负责落实统筹协调机制的决策，按照职责分工负责黄河流域生态保护和高质量发展相关工作；黄河流域县级以上地方人民政府负责落实本行政区域生态保护和高质量发展相关工作。（第四条、第五条）

（三）完善规划与管控制度。充分发挥规划的引领、指导和约束作用，草案规定了黄河流域规划体系、黄河流域生态保护和高质量发展规划编制审批、规划水资源论证、国土空间用途管制、生态环境分区管控、水资源分区管控、河湖岸线管控、水沙统一调度等制度措施。（第二章）

（四）健全生态保护与修复制度。根据黄河河源区、黄土高原、河口及三角洲等不同区域生态保护修复要求，草案规定了生态修复规划、水土流失总量控制、淤地坝建设管理、整沟治理、生态流量管控、重点水域禁渔期等制度措施。（第三章）

（五）强化水资源节约集约利用制度。落实把水资源作为最大刚性约束条件的要求，草案规定了水资源强制性约束控制指标、水资源统一调度、地下水取用水总量和水位控制、取水许可限批、用水定额、行业节水、水资源配置工程建设等制度措施。（第四章）

（六）完善水沙调控与防洪安全制度。紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，保障黄河安澜，草案要求建立水沙调控和防洪体系、开展水沙调控和防洪工程建设，明确了水沙调度、防洪防凌调度、滩区防洪管理、河道综合治理、重点水库库区管理等制度措施。（第五章）

（七）健全污染防治制度。针对黄河流域污染严重的突出问题，草案规定了黄河流域水环境质量标准、水污染物排放标准、流域重点污染物排放总量控制、排污口监管、土壤和地下水污染防治、农业面源污染防治等制度措施。（第六章）

（八）完善推动高质量发展制度。落实推动黄河流域高质量发展的目标任务，草案规定了城乡融合、城市和县城发展、美丽乡村建设、绿色发展、基础设施完善、现代农业发展、科技创新等制度措施。（第七章）

（九）健全黄河文化保护传承弘扬制度。落实推进黄河文化遗产系统保护的要求，草案规定了黄河文化保护传承弘扬规划、黄河文化资源记录共享、文化遗产保护、公共文化服务、文化产业发展等制度措施。（第八章）

（十）完善保障与监督制度。加强黄河流域生态保护和高质量发展的政策支持和保障，草案明确了财政、税收、金融、价格、生态保护补偿等支持政策，规定了政府目标责任考核、执法和社会监督、约谈、定期工作报告等制度措施。（第九章）

此外，草案根据党中央、国务院关于用重典治理环境违法行为的要求，对违反本法规定的行为设定了严格的法律责任，并做好与相关法律、行政法规的衔接。（第十章）

草案和以上说明是否妥当，请审议。

保护中华民族母亲河