辽宁省水产品质量安全可追溯制度的完善

○费宏达李文清

（1.大连财经学院 文法学院 辽宁大连 116022；2.大连海洋大学海洋法律与人文学院 辽宁大连 116022）

追溯监管是迅速应对水产品安全事件的风险处置工具，也是确定水产品安全风险源头的唯一出路。完善辽宁省水产品质量安全可追溯制度，能够提高水产品质量安全监管部门行政效能和执法效率，也是人民群众身体健康和生命安全的有力保障。2016年，辽宁省政府办公厅首次提出要加快建设重要产品追溯体系，为建立辽宁省水产品质量安全可追溯制度提供了政策支持和引导。

一、水产品质量安全可追溯制度的概念

“食品（农产品）可追溯体系”最初是由法国等欧盟国家提出的，在欧盟178/2002号法令中将“食品的可追溯性”定义为：“对一种食品在生产、加工、销售等各阶段的踪迹均可追溯查寻。”在欧洲境内销售的食品，必须在整个农业生产活动和整个流通贸易过程中都可以被找到踪迹。

水产品质量安全可追溯制度，通过对各个环节的生产经营主体规定记录和上传质量相关追溯信息等义务和法律责任，实现对水产品从生产、运输、贮存到销售全过程的产业链的监管，以此保障水产品安全问题的可追溯。水产品身份识别制度是可追溯制度的基础制度，没有身份标识，就无法达到追溯链条的源头。通过在源头建立水产品产地信息识别制度，并设置信息传递规则，以各个环节中的信息标识和信息传递作为关键点，建立一条贯穿从生产到销售的全链条式的质量安全追踪和质量问题溯源的制度。

二、辽宁省水产品质量安全可追溯制度存在的问题

辽宁省依据《食品安全法》和《农产品质量安全法》，结合本省实际情况制定了水产品质量安全可追溯相关的法律制度，主要包括《辽宁省食品安全条例》。但由于目前，辽宁省没有水产品质量安全的专门地方立法，并且在现有制度中一些规定较为概括和原则，难免会出现操作性不佳等问题。具体来说，辽宁省水产品质量安全可追溯制度在以下几个方面仍存在亟需完善之处。

（一）产地质量安全可追溯制度的地方立法空白

《辽宁省农产品质量安全条例》第三条规定，水产品的从生产至进入市场销售前的质量安全监管并不适用该条例。该条例不适用水产品质量安全监管的主要原因，是先前已有《辽宁省水产品质量安全管理办法》作为水产品的专门性地方立法，因此将水产品质量安全监管排除在该法的规制范围以外。尔后，为优化营商环境，辽宁省人民政府令第342号将《辽宁省水产品质量安全管理办法》废止，辽宁省水产品质量安全唯一的专门性地方立法失效。由于水产品专门性地方立法的废止，加上《辽宁省农产品质量安全条例》规制范围对水产品的排除，导致在进入市场销售前的产地环节，辽宁省水产品质量安全可追溯相关的地方立法存在空白。

（二）产地质量安全信息记录制度不健全

过去发生的种种水产品安全事件，大部分是由于养殖环节渔药或鱼用饲料添加剂的不当使用而产生的药物残留超标等原因。因此，对水产品产地生产信息记录义务的具体规定，是保障水产品质量安全的第一道防线。虽然《辽宁省食品安全条例》第十三条，对生产销售经营者的质量安全信息记录义务作出了规定，但仍不能满足对于水产品可追溯性的要求。

（三）质量安全追溯信息化管理制度欠缺

目前，辽宁省并没有出台相关制度对水产品的质量安全追溯信息化管理作出具体规定。虽然农业农村部发布的《农产品质量安全信息化追溯管理办法（试行）》，针对农产品质量安全信息化追溯的运行和管理制定了相关制度，但内容多是以鼓励的方式规定生产经营主体的质量安全追溯信息上传义务，缺乏强制性。

（四）质量安全追溯信息披露制度不完善

辽宁省现有制度对水产品质量安全追溯信息披露的规定仍存在以下三点问题。其一，质量安全追溯信息发布主体分散。其二，水产品质量安全信息公开范围规定的较为模糊。其三，社会监督权利的救济保障制度有所欠缺。依据《辽宁省食品安全条例》第十一条的规定，公众可以通过对追溯信息的查询等方式对可追溯制度的实施社会监督，发现质量安全信息问题可以进行投诉举报。但现有制度对于水产品追溯信息相关的投诉举报的受理部门、受理程序以及相关法律责任等方面缺乏具体规定。另外，相关政府网站虽设置有公众交流的板块，但实际运作情况并不理想，公众的提问也不一定能得到答复，且大多数情况下得到的答复过分原则化和形式化。

（五）行业协会自我监督制度不完善

社会公众是水产品质量安全的利益相关者，能够起到弥补政府监管局限性、监督政府监管工作的作用。但自然人并不是总是以个体的形式出现，他们常常以行业协会等特定组织成员的身份存在。行业协会在信息收集、业内协调、标准制定以及服务范围等方面具有不可替代的功能。然而，在推进水产品质量安全可追溯制度实施方面，行业协会的自我监督作用没有得到充分重视。《农产品质量安全法》第二十七条和《辽宁省食品安全条例》第七条，对行业协会的权利义务作出了相关规定，但内容过于原则。行业协会能够在哪些方面以及能够以何种方式发挥自身作用，均缺乏相关的具体制度指导。

三、辽宁省水产品质量安全可追溯制度的完善建议

（一）加快制定水产品质量安全相关的专门性地方立法

辽宁省是水产大省，2020年水产品全省总产量达到462.3万吨，居全国第7位，出口创汇29.3亿美元，位居全国第4位。在水产品数量与规模不断发展的同时，其质量安全的可追溯性就显得更加重要。纵观辽宁省水产品质量安全可追溯相关法律制度，目前在产地质量安全信息记录、追溯信息管理、法律责任等制度方面，仍然存在不健全和不具体等问题，缺乏统一性、针对性和操作性。这些问题迫切需要具有较强针对性和可操作性的地方法规来解决。

目前，上海、福建、广东等多地都出台了适用于本区域的专门性水产品质量安全地方性法规、规章。由于这些地方性法规规章的出台，是紧密结合本地区的实际情况，实施运行情况较好、操作性较高，在保障水产品质量安全、加强违法行为处罚力度、维护社会公众利益等方面发挥了重要作用。

由于水产品自身的特殊性，其在生产运输销售过程中具有环节较多、耗时较长和不易保存的特点。并且，水产品质量安全的监管依据主要是《食品安全法》和《农产品质量安全法》，监管部门主要为两大行政主管部门即农业行政主管部门和市场监管部门。相较于其他农产品，水产品的质量安全监管涉及面更为广泛，涉及的监管部门也更为复杂，更加需要一个专门性的法律制度来进行指导和规制。通过法律手段赋予农业部门在收、贮、运环节的监管职责，明确相关主体在收、贮、运环节的法律责任。若是将水产品质量安全可追溯制度在辽宁省已有的法律制度的基础上进行完善，其效果可能不如单独出台专门性地方立法更加具有针对性和可操作性。因此，建议辽宁省加快制定符合本省实际情况的专门性水产品质量安全地方性立法。

（二）进一步细化产地信息记录制度

水产品养殖和初级加工环节是水产品供应链的第一道顺序，是确保水产品质量安全的第一环节。建议在已有的农产品信息记录制度的基础上，进一步细化水产品产地信息记录制度，适应水产品质量安全可追溯性的要求。

扩大产地信息记录主体范围，进一步细化生产信息记录内容。建议将水产品个体养殖户纳入到产地信息记录义务主体范围中，没有条件以电子形式记录相关信息的主体，可以将信息以纸质形式进行记录，由行政主管部门工作人员或农民合作经济组织定期进行电子汇总。同时，在已有信息记录制度的基础上，针对水产品的特殊性，进一步细化生产信息记录内容。将渔药、鱼用饲料等投入品采购以及使用停用日期、水域坏境监测信息、药物残留检测信息以及水产品生产主体档案等信息，进行如实记录。

加大对违反产地信息记录制度行为的处罚力度。提高对违反水产品生产经营信息记录义务主体的处罚力度，使之与《食品安全法》中对违法市场销售主体的处罚力度相协调，加强对水产品的源头管理。通过提高违法成本，倒逼水产品生产经营主体依法从事生产经营活动，保障水产品质量安全可追溯制度的实施和入市前的质量安全。

（三）建立质量安全追溯信息化管理制度

质量安全追溯信息记录和信息传递（信息上传）是现下“互联网+监管”追溯体系的两项基本要求。完善辽宁省水产品质量安全可追溯制度，需要根据本省实际情况，对水产品质量安全追溯信息化管理的具体内容作出明确规定，进一步细化水产品生产经营主体的质量安全信息上传义务和信息传递规则。

设置水产品各个环节的生产经营主体的追溯信息上传义务。首先，应当明确质量安全信息追溯信息上传义务的主体范围，包括但不限于水产品养殖生产企业、农民专业合作经济组织、批发经营企业、批发市场。其次，应当加强源头管理，要求水产品生产企业在进入市场前，在产品包装或标签上附上用于识别水产品身份的追溯码。最后，明确生产经营主体上传追溯信息的具体内容和上传期限，包括生产经营者资质证明、生产销售信息、水产品质量安全证明等追溯信息。规定上传产品追溯信息和变更生产经营主体资质证明的具体期限。

另外，在质量安全追溯信息上传的基础上，应当制定水产品生产销售上下游主体之间的追溯信息传递规则。例如，在产品流通过程中，出售水产品的一方有权要求购买方出示生产经营者身份追溯码，并负有上传销售相关追溯信息的义务。当出现其中一方交易主体未注册国家追溯平台账号时，由水产品交易中的另一方主体承担未注册一方追溯信息记录并上传的义务等。

（四）完善质量安全追溯信息披露制度

完善水产品质量安全追溯信息披露制度，能够降低行政部门、生产经营者与公众之间的追溯信息不对称，推动公众参与到质量安全追溯监管活动当中。在完善信息披露制度时，应当明确水产品质量安全追溯信息公开义务的主体和范围。质量安全追溯信息公开主体应当包括行政主管部门和生产经营主体。一方面，应当明确行政监管部门对水产品质量安全追溯监管信息公开的范围。将行政主管部门的日常追溯监管信息公开的范围进行具体规定，包括监管部门通过国家统一追溯平台在线监控、线下定期全链条核查和随机抽查等方式的监管工作过程和结果进行公开。另一方面，应当明确水产品生产经营主体的追溯信息公开义务，规定生产经营主体应当在其生产经营场所或企业网站对水产品产地证明、合格证明等追溯相关信息进行公开。

另外，应当加快完善辽宁省农产品质量安全监管服务平台，加大专业人员和技术投入，落实水产品质量安全信息的全面覆盖和共享。行政主体在掌握水产品质量安全可追溯相关信息方面具有天然的优势，可以通过质量安全追溯信息平台，将水产品从生产到最终销售过程中所产生的追溯信息进行汇总和发布。社会大众可以通过互联网、触摸屏、电话和手机短消息等多种方式查询可追溯水产品的质量安全信息，从而拓宽了公众获取质量安全追溯信息的渠道和方式。同时，积极发展网络参与和互联网的广泛应用，政府部门可以及时掌握网络舆情动态，组织宣传部门、新闻媒体在互联网上发布政府的相关政策。

（五）完善行业协会的自我监督制度

在可追溯制度实施过程中，行业协会能够发挥自身自律和协调作用，指导并监督水产品生产加工主体的可追溯体系建设，同时也可以起到连接社会公众和行政主体之间的桥梁作用，放大公众对于可追溯制度实施的社会监督作用。因此，作为与水产品质量安全监管工作紧密相关的行业协会，更需要得到法律制度的有利支撑，才能发挥其应有的作用。

在可追溯制度的建设中，应当重视行业协会在公众参与中的积极作用。必须要将食品安全监管的部分权利下放给社会监督力量的第三方机构和民间组织，食品安全咨询委员会、第三方检测机构等才能担负起完善食品安全监管体系的重要使命。