基于层次分析法的社会稳定风险评估案例研究——以旧区改造房屋征收项目为例

陈唯一

（上海申元工程投资咨询有限公司，上海 200070）

0 引言

社会风险评估制度是具有中国特色和独特优势的国家治理制度，其推动了科学决策[1]。2015 年，上海提出城市更新这一新的概念，城市更新涵盖了旧区改造、旧住房改造、城中村改造等。本文以“十三五”期间上海某区旧区改造案例经验作为分析案例，总结旧区改造房屋征收项目社会稳定风险的经验与方法，探索“十四五”期间新时代背景下城市更新类项目开展社会稳定风险评估的方法。

1 社会稳定风险评估内容

社会稳定风险分析包括风险调查、风险识别、风险估计、风险防范与化解措施、落实风险防范化解措施后的风险的等级判断[2]。风险等级可分为高、中、低。高风险指大部分群众对项目有意见，反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件；中风险指部分群众对项目有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突；低风险指多少群众理解支持但少部分人对项目有意见，通过有效工作可防范和化解矛盾。

2 层次分析法介绍

层次分析法是美国运筹学家萨蒂于20 世纪70 年代初提出的一种实用的多方案或多目标的决策方法，是一种定性与定量相结合的决策分析方法，用层次分析法确定指标权重主要分为以下4 个步骤。

2.1 建立指标体系

确定研究的总目标，根据总目标确定影响目标的主要因素，分析各个因素之间的联系，根据因素间和目标之间的关系把问题层次化，构造层次分析的结构模型[3]。

2.2 构建判断矩阵

首先，将一级风险指标两两比较，建立一级风险指标之间的判断矩阵，构建n×n 的判断矩阵B；其次，采用相同方法依次得出一级风险指标下各二级风险指标之间的判断矩阵C[3]。层次分析法比例量度如表1 所示。

表1 层次分析法比例量度

2.3 确定指标权重W 及一致性检验

计算判断矩阵B 的最大特征值λmax及特征向量W，即可得到同层次相应因素对上一层某一因素相对重要性的层次单排序权值[3]。

根据矩阵理论，引入判断矩阵的一致性指标CI，即CI=（λmaxn）/（n-1）。CI 值越小，表明判断矩阵越接近于完全一致性。对于多阶判断矩阵，引入判断矩阵的平均随机一致性指标RI。把判断矩阵的一致性指标CI 与同阶平均随机一致性指标RI 之比称为随机一致性比率CR。当CR＜0.10 时，认为层次单排序结果具有满意的一致性，反之则需要调整矩阵的元素值[4]。

2.4 计算结果层次排序，得出评价结论

计算个风险指标占总目标层的权重值并排序。

3 实例分析

3.1 项目概况

上海市某区旧区改造房屋征收项目涉及被征收居住房屋及个体非居住房屋3570 证3866 户，户籍人数13177 人，证均建筑面积32m2。居住房屋的权属类型为公房、私房，其中公房约占77%，私房约占23%；房屋类型为旧里、新工房、新里、公寓，其中旧里约占73%，新工房约占25%，剩余2%为新里、公寓。

3.2 建立指标体系

根据调研情况结合专家访谈、经验分析，确定该项目一级风险因素指标有：项目的合法合规性B1、房屋征收补偿方案的接受度B2、被征收人家庭内部矛盾B3、社会舆情影响B4、拆房施工影响B5。二级风险因素指标有C1-C17。

项目的合法合规性B1 的二级指标分别为：房屋征收范围的确定C1、征收流程是否公平公正公开C2、征收补偿资金是否足额到位C3；房屋征收补偿方案的接受度B2 的二级指标分别为：奖励和补贴C4、房屋评估价格C5、产权调换房源C6、建筑面积认定C7；被征收人家庭内部矛盾B3 的二级指标分别为：私房共有产分割C8、公房同住人补偿款分割C9、老年人赡养C10、租赁关系处理C11；社会舆情影响B4 的二级指标分别为：征收后地块的规划用途C12、文物点和优秀历史建筑及风貌街坊的保护保留方式C13、司法强制执行C14；拆房施工影响B5 的二级指标分别为：交通组织C15、环境影响C16、空置房屋管理C17。

3.3 构建判断矩阵

通过风险因素辨识、分析和筛选，确定了具备代表性的5 个一级社会稳定风险因素指标和17 个二级风险因素指标，构建判断矩阵 A-B、B1-C、B2-C、B3-C、B4-C、B5-C，详见表 2~表 7。

表2 判断矩阵A-B

表3 判断矩阵B1-C

表4 判断矩阵B2-C

表5 判断矩阵B3-C

表6 判断矩阵B4-C

表7 判断矩阵B5-C

3.4 确定指标权重W 及一致性检验（略）

3.5 计算结果层次排序，得出评价结论

通过对5 个一级社会稳定风险因素指标逐一计算和分析，得到该目社会稳定风险因素的相对重要性，汇总如表8 所示。

表8 层次总排序

由表2 的计算结果可得知，从总体看，该项目5 个一级风险因素中，房屋征收补偿方案的接受度B2 为主要风险因素，其次为被征收人家庭内部矛盾B3、社会舆情影响B4、项目的合法合规性B1 及拆房施工影响B5。该项目的17 个二级风险因素中，前6 个相对重要的风险因素分别为奖励和补贴C4、公房同住人补偿款分割C9、房屋评估价格C5、私房共有产分割C8、产权调换房源C6、文物点保护保留方式C13。以下对前6 个相对重要的风险因素分别进行分析。

3.5.1 奖励和补贴C4

近年来，上海持续推进旧区改造，多数被征收人会拿本地块《房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》对比区内其他地块甚至外区，寻找与自身房屋面积相似、地段相仿、类型相近的房屋进行比照。若本地块被征收人获得的实际补偿与可比照地块之间存在不合理的差距，则可能导致本地块被征收人心理失衡，认为得到了不公平对待，存在引发小规模风险事件的可能。

3.5.2 公房同住人补偿款分割C9

该项目征收范围中公房约占77%，2011 年之前，上海市房屋拆迁采取的是“数人头”补偿方式，本地块空挂户口的现象较为普遍，变更承租人时部分空挂户口的居民也想当承租人。另外，同住人间因份额认定自主协商不成，无法确定新的承租人，也可能影响签约进度。

3.5.3 房屋评估价格C5

房屋评估价格很大程度上影响补偿款的金额，因此房屋评估价格是被征收人最关心的因素，居民通过与周边房价、产权调换房源的购买价格比照以及同区其他旧区改造基地房屋评估均价比较后，心里都有一定的预期，认为房屋评估价格应考虑被征收地块的区位优势及本市房地产市场的环境。

3.5.4 私房共有产分割C8

本地块私房约占23%，私房中产权人亡的约占15%。私房因产权人死亡，因此涉及婚姻、继承、共有产分割等法律问题，情况一般较为复杂。另外，私房搭建面积多，认定面积少也可能导致居住在不予认定面积内的被征收人无法获得足够补偿款购买新房。因此，私房的共有产分割极易引发家庭内部矛盾从而影响基地的签约进程。

3.5.5 产权调换房源C6

该项目属于征收规模较大的基地，但该项目《房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》中仅提供了3 处房源。目前，该区加大了对选择产权调换房源被征收人的补贴，选择产权调换房源的被征收人比例有上升趋势，被征收人对增加产权调换房源数量的诉求较为集中。

3.5.6 文物点、优秀历史建筑、风貌街坊的保护保留方式C13

在“留改拆并举，以保留保护为主”的城市更新理念的指导下，历史文化风貌保护和传承工作得到了前所未有的重视和加强。该项目征收范围内文物点、优秀历史建筑、风貌保护街坊并存，3 种对象保护责任主体不同，更新改造适用法律法规不尽相同，该项目征收后的保护保留或改造方案引发舆论关注的可能性较高，受关注的层面、视角、内容均不尽相同，其中一些片面舆论容易误导群众，给征收后期的工作带来阻碍。

3.6 化解相对重要风险因素的措施建议

（1）建议征收部门深入分析被征收人的意见和诉求，充分吸纳梳理《房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》公示期间搜集到的居民意见及诉求，对征求意见稿进行完善，合理设计奖励及补贴，使最终的《房屋征收与补偿方案》与近期本区域其他地块的补偿水平有一个合理的平衡和衔接，若有区别，需要对差异加强宣传解释。

（2）征收部门在依法合规地选定评估机构的基础上，要求评估机构在进行房地产价格评估时，严格按照相关评估管理规定、评估技术规范的要求开展评估，确保独立、客观、公正，公开评估结果，及时做好异议处理工作。

（3）积极搭建公信平台，提供法律援助。为顺利推进征收工作，区征收部门可加强与区司法局、法院等部门沟通，在基地设立人民调解工作室、法律援助咨询点等，居民提供免费的法律服务。对已处理的家庭内部矛盾建立回访制度，巩固调解效果，防止矛盾反弹。

（4）进一步甄别地块内建筑物、构筑物、花卉苗木的保留、保护价值，对于房屋征收过程中暴露出来的有特殊意义的历史建筑，建议由规资、房管、文旅部门组织人员评估其历史价值，判断其是否有保留价值，同时联合各部门、专家探讨其改造方式并及时向市民公示。对于有记载的历史保护建筑征收需严格执行《中华人民共和国文物保护法》《上海市文物保护条例》《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等法律法规条例，研究合理科学的保护与传承方式。

（5）针对本地块居民的需求，建议区征收部门加强与市、区相关部门和单位的沟通，积极筹措更多房源，在区域的分布上提供更多的选择性。同时，加强对安置房建设质量和进度等方面的监督管理。确保群众关注度高的市政配套和公共配套设施与产权调换房屋同时启动、同时投入使用[5]。

3.7 措施后风险等级判断

若风险防范化解措施落实到位，该项目的措施后风险等级可控制在低风险。

4 结论

笔者通过该项目《房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》公示期间搜集到项目资料、被征收人的意见及诉求，运用层次分析法初步构建了该项目的社会稳定风险评估体系分析模型，从定量的角度分析旧区改造房屋征收项目主要社会稳定风险因素，并对主要风险因素进行了排序。同时，针对主要风险因素提出了部分风险防范化解措施，为旧区改造房屋征收项目实施中规避社会稳定风险提供参考。

笔者实践经验和研究能力尚有不足，风险因素识别存在主观性。随着项目的推进及房屋征收政策的不断变化，需要以动态及辩证的观点对风险指标体系进行动态修正，调整指标体系层级，使评估结果更为科学。旧区改造房屋征收作为城市更新的一种，本文可为其他城市更新类项目在进行社会稳定风险评估分析时提供思路。