乡村振兴背景下农村公共危机治理困境及对策分析

  [提 要]实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署。习近平总书记在报告中指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。随着社会经济的快速发展和生产力水平的进一步提高，农村也呈现出全面发展的趋势。但现阶段，在农村公共危机治理过程中，仍存在着预防准备机制不完备、监测预警机制不健全、应急处理机制不完善和善后恢复机制不健全等问题。探究乡村振兴背景下农村公共危机治理困境及对策分析，对推動农村更好发展具有十分重要的现实意义。

[关键词]乡村振兴;农村;公共危机治理

[作者简介]沈亚琪，福建师范大学马克思主义学院硕士研究生，研究方向为马克思主义中国化。（福建福州 350117）

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出要实施乡村振兴战略，走好新时代中国特色社会主义乡村振兴之路。党的十九届五中全会以优先发展农业农村为要求，首次提出“全面推进乡村振兴”，加快实现农业农村现代化的进程。[1]2021年中央1号文件指出，民族要复兴，乡村必振兴。改革开放以来，在经济快速发展的同时，城乡地区发展不平衡现象逐渐凸显，导致农村人口不断流出，农村资源日益衰竭，各类公共危机事件时有发生，既给农村社会带来不良影响，又严重阻碍乡村振兴战略的实施。因此，采取有效应对措施及时预防公共危机事件的发生并努力减少其产生的不良影响，有利于乡村振兴战略的顺利实施。

一、农村公共危机治理对于乡村振兴战略实施的重要意义

农村公共危机是指农村社会遭受某些突发事件，农村生产遭遇严重破坏，农民生命财产受到直接威胁，社会秩序陷于混乱的一种非正常状态。[2]农村公共危机治理是振兴乡村的一个重要部分，对于乡村振兴战略的实施具有重大意义。

（一）有利于健全乡村产业体系，助推乡村产业振兴

乡村振兴，产业兴旺是重点。乡村振兴离不开产业兴旺，然而农村公共危机严重影响农村的生产发展，当地震、洪水、台风和火灾等发生时，会造成农作物减产、规模化经营受损，给农业生产带来巨大危害。此外，农村地区公共服务由于结构不合理、供给总量不足和脱离实际情况，在社会保障方面质量较差，这就会造成农业生产要素缺乏、效率不高等难题，严重打击农民的生产积极性。因此，农村公共危机治理有利于加快构建现代农业产业体系、生产体系和经营体系，提升农业创新力和竞争力，推动乡村产业振兴。

（二）有利于打造强大人才队伍，助推乡村人才振兴

乡村振兴，人才是基石。目前，我国农村人才匮乏，以留守老人和妇女为主的农业生产者适应生产力发展和市场竞争的能力明显不足。农村公共危机时有发生的很大一部分原因在于人才流失，农村空心化问题严重，缺乏优秀人才的智慧结晶。农村公共危机治理通过积极培养本土人才，鼓励外出能人返乡创业，鼓励大学生村官扎根基层，为乡村振兴提供了人才保障。因此，农村公共危机治理有利于激活农村的创新活力，对打造一支强大的乡村振兴人才队伍具有重大意义。

（三）有利于加强思想道德建设，助推乡村文化振兴

乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，要物质文明和精神文明一起抓。农村公共危机的表现形式具有多元化的特征，既有个人利益与集体利益的冲突，文化与经济的摩擦，也有历史与现实问题的交织。当传统与现代相碰撞时，不免有些文化代沟和观念隔阂，这不仅加大了农村公共危机的治理难度，也阻碍了乡村振兴战略的顺利实施。因此，农村公共危机治理要求加强农村思想道德建设和公共文化建设，有利于弘扬主旋律和社会正气，改善农民精神风貌，推动乡村文化振兴。

（四）有利于营造良好生态环境，助推乡村生态振兴

乡村振兴，生态宜居是关键。近年来，为积极响应国家号召，各基层政府致力于推动农村社会经济的发展，却忽视了生态环境的重要性。工业城镇污染向农村转移，化肥、农药等农业投入品增量使用，废旧地膜和包装废弃物等处理不当，这些都属于农村公共危机的范畴。因此，加强农村突出环境问题综合治理，改善农村人居环境，补齐农村生态环境建设短板，既是治理农村公共危机的有效措施，又有利于推动乡村生态振兴。

（五）有利于完善乡村治理体制，助推乡村组织振兴

目前，我国农村公共危机的治理主体除单一政府部门外，还有非政府组织、村委会和村民自身等多元主体。总体上，村民自治在管理和服务村民事务及带领农民致富方面具有积极意义，但部分农村缺乏年轻党员，一些地方农村党组织软弱涣散，难以在农村公共危机治理中发挥领导核心作用。农村基层党组织强不强，直接关系乡村振兴战略的实施效果好不好。因此，农村公共危机的治理有利于加强基层党组织对乡村振兴的全面领导，完善乡村治理体制，助推乡村组织振兴。

二、乡村振兴背景下农村公共危机治理的成效

农村公共危机的治理与乡村振兴战略的实施是一个相得益彰的过程。在乡村振兴背景下，我国通过自我总结和借鉴国外农村地区有效实践经验，也取得了一些治理成效。

（一）建立了公共危机治理的组织体系和问责机制

为打造充满活力、和谐有序的善治乡村，夯实乡村振兴的基础和保障，我们坚持改革组织架构，着力健全完善乡村组织体系。目前，已在全国多县试点推行了自治、法治、德治相结合的乡村善治工程，其既可组建临时危机治理领导小组，又可以对相关部门进行统一安排、组织协调，做到有领导有秩序有安排地处理农村公共危机事件。此外，还建立了公共危机治理问责机制，该机制的建立减少了政府部门及其工作人员的不作为，有利于提高应对危机的积极性和构建责任政府。

（二）出台了相应的法律法规和应急预案

迄今为止，我国在农村公共危机治理的法律法规和应急预案方面已取得了可观的成绩。近年来，相继颁布了《中华人民共和国传染病防治法》《卫生检疫法》《国家自然灾害救助应急预案》等法律法规，为乡村振兴提供了强有力的法治保障。此外，已初步形成了较全面的农村公共危机治理应急预案体系，包括突发公共事件总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案、地方应急预案、企事业单位应急预案和重大活动应急预案等，这使农村地区在应对公共危机时有法可依、有章可循、有例可鉴。

（三）进一步完善了农村社会保障与公共服务

为谱写新时代乡村振兴新篇章，在现阶段振兴乡村过程中，我国政府部门把健全完善农村社会保障体系和公共服务供给作为一个重要抓手推进。近年来采取了取消农业税、成立公共项目资金、推进新农村建设等措施，这都为农村公共危机的预防和救治提供了可靠的物质保证。目前，农村义务教育、财政管理、卫生医疗等改革正深入推进，各类卫生所、文化广场、活动中心、养老院等相关配套公共设施也建设到位。这不仅改善了村民生活环境的质量，还极大提高了农村承受危机的能力。[3]

（四）村民的危機意识和参与程度有所提升

乡村振兴战略实施以来，我国通过采取村民通俗易懂的方式，开展丰富多彩的社区活动，提高村民参与公共事务和危机治理的积极性，让村民充分认识和了解村民自治和农村治理的重要性。[4]根据中华人民共和国中央人民政府网统计，在2021年10月份留言数量分布情况中，个人诉求和意见建议占比61.2%，其中关于城乡建设和农村农业的留言内容数量分别位居第二和第三，共有1335条，相比去年10月份增加了612条。由此可见，村民对于农村治理的参与程度大大提高。

三、乡村振兴背景下农村公共危机治理的困境

随着乡村振兴战略的有效实施，为促进城乡区域协调发展，我国政府加大对农村公共危机的关注力度，更加重视农村公共危机的治理工作。但由于种种原因我国在农村公共危机治理的过程中还存在许多问题，主要体现在以下几个方面：

（一）预防准备机制不完备

1.治理理念滞后

当前基层政府对农村公共危机治理仍存在思想认识误区，治理理念没有得到及时转变。这成为影响危机治理和乡村振兴的重要问题。具体表现在：一方面，政府部门及其工作人员仍把主要的关注点放在城市经济发展方面，对农村公共危机治理的时间和精力投入不足。[5]另一方面，政府在应对危机时，长期存在着“轻预防、重救治”的倾向，危机防范意识不足。一直以来，政府在危机领域的政绩主要是通过危机过后政府采取了哪些有效措施来衡量的，这就导致忽视了危机的预防工作。[6]事情发生后再来补救并不能从根本上改善问题。

2.危机应对资金缺乏

随着市场经济体制的不断完善、各项乡村振兴专项惠农政策的陆续出台以及监管要求的提高，目前各有关单位的部分专项资金管理规定已经不能完全适应新形势的要求。基层政府的资金来源主要是上级财政拨款，大部分用于所承担的公共事务，而乡村振兴专项资金主要倾向于农业农村的经济发展，用于危机治理的更是少之又少。此外，由于农村地理位置及现有资源的限制，难以引进外来企业，没有额外的资金投入危机治理。村民的收入本就不高，没有闲暇资金用于危机的预防及应对，来源于社会救助的资金也只能起到杯水车薪的作用。

（二）监测预警机制不健全

1.农村信息沟通不畅

振兴乡村，发展农业，农村信息化是一个必然趋势。在大数据时代，通信技术、传感技术、计算机技术、微电子技术等信息技术的应用创新，为各领域及时了解公共危机信息提供了可靠保障。但我国部分农村地区网络应用的基础条件还很匮乏，尤其是中西部农村地区由于信息技术发展滞后，通信设施不完备，从而导致危机预警系统不健全，在危机来临或即将来临时，农民并不知晓周边险情，产生危机的地方也来不及采取任何应对措施，这导致了一些难以挽救的后果。[7]

2.缺乏应对危机的专门机构

专门机构的设立能让脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，然而现阶段各农村地区由于分布零散、缺乏互动，村委会及村干部长期依靠乡镇政府的领导，自治意识严重不足，尚未形成高效的危机预警网络。当危机出现时，按照有关程序，先上报乡镇政府再下达给各村，极有可能会错过危机处理的最佳时间，之后采取的一系列措施效果不佳。此外，参与危机治理的组织结构不合理、临时组建应急治理小组、组织体系之间缺乏沟通，都会导致危机监测预警工作难以落实，从而影响治理效果。[8]

（三）应急处理机制不完善

1.治理主体发挥力量不均衡

农村公共危机治理涉及到许多利益相关群体，但从目前来看，存在着治理主体发挥力量不均衡的问题。主要体现在以下两方面：一方面，政府发挥力量过多。基层政府作为农村公共服务的供给者，掌握着丰富的公共资源，自然而然是危机治理的中坚力量。但是这种把政府当做唯一责任人的做法会让其疲惫不堪，为危机的爆发和扩散埋下隐患;另一方面，其它主体参与不足。广大农民群众是危机治理和乡村振兴的主力军，此外还包括非政府组织和村民自治委员会等，这些治理主体没有将自己的作用发挥到极致。

2.组织结构不合理

在振兴乡村的过程中，农村地区仍然没有形成一个统一权威的组织管理体系。现阶段应对农村公共危机的各级县乡政府，主要是根据上级的要求制定一系列临时方案和采取一些应急措施，并没有成立一个相对稳定的应急管理中心，因而在治理过程中容易出现多头领导、指挥混乱和各自为政的不稳局面。同时，农村地区在应对危机时缺乏经验丰富的优秀人才，只能依靠一些缺乏公共危机治理相关知识的“门外汉”组成临时的危机应对小组，他们不能根据事发当地的实际情况提出合理、有效、可行的意见建议，总是出现各种各样的问题。

（四）善后恢复机制不健全

1.社会保障体系不完善

脱贫攻坚实现了全面建成小康社会的门槛和最基础目标，但是乡村振兴仍需继续补齐一些短板。当前，对我国农村公共危机的治理还只是一种治标不治本的做法，过分注重危机过后的救济工作，给农民提供的只是短期的基本保障。这只能起到临时的作用，不能发挥其长效功能。从目前来看，在危机治理的善后工作中面临的最大困境是农民缺乏完善的社会保障体系，仅仅依靠基层政府和社会组织的救助是远远不够的。为了帮助农民尽快摆脱危机带来的影响，恢复正常的生产生活，一个完善的社会保障体系发挥着不可或缺的作用。

2.责任机制不健全

责任政府建立责任机制，狠抓责任政策工作落实能为全面推进乡村振兴提供坚实支撑。但在现实生活中，一些地方政府在群众中的公信力逐渐下降。虽然我国已经制定了危机应急管理的问责制度，可是当危机爆发时，问责制并未发挥其应有的作用。此外，农村公共危机治理还存在着责任追究对象不明确、权责不明晰的问题。

四、乡村振兴背景下农村公共危机治理困境的原因分析

为尽快突破上述我国农村公共危机治理存在的诸多困境，必须从乡村振兴战略角度出发，对农村公共危机治理困境进行系统分析。

（一）物质经济基础薄弱

随着中央加强对“三农”问题的重视，深化农村金融改革，在建设新农村时逐渐增加财政资金。但是，城镇化作为我国发展重点，且经济下行存在较大压力，与建设新农村要求比，投入资金仍存在一定缺口。在应对农村公共危机方面，基层政府的公共服务支出主要分为基础性公共服务和物质性公共服务。在基础性公共服务过程中，农村公共基础设施发展滞后，农村地区的学校、卫生所、文体中心、公园等设施的建设规模和速度都有待提高;在物质性公共服务过程中，农村地区缺乏丰富的物质经济支持，应对危机的各种软性条件也不能有效发挥其巨大影响力。[9]没有了物质基础的支持，危机治理寸步难行。

（二）法律规范支持不足

目前我国现有的一系列与公共危机有关的法律法规，仅仅是根据不同类型的农村公共危机而分别立法的，这些法律法规没有统一的规范标准。因此，不可避免地会出现法律规范之间的冲突，在这一地区适用于这一类型危机的立法，可能并不适用于另一地区其它类型的公共危机。这就给一些部门之间的相互沟通造成了障碍。此外，还存在着部分法律内容缺失或不具体的问题，随着乡村振兴战略的实施，农村出现了大量的新型法律纠纷，如土地流转和征用、拆迁安置等，现有法律法规难以支撑农村法律援助这项庞大的系统工程。

（三）农村基层党组织主导作用弱化

东西南北中，党是领导一切的核心。乡村振兴更要建强基层党组织。但是，随着市场经济的不断推进和农村社会出现的结构性改变，一些农村基层党组织开始出现主导作用弱化的现象。[10]对于党中央提出的重要战略思想、颁发的三农政策、提出的农村路线，基层党组织没有深刻解读和有效执行。[11]

（四）缺乏对农村公共危机的分析总结

各级政府在振兴乡村时将重点放在具体实施过程中，而对事后的分析总结工作关注过少。这就造成我国农村公共危机治理的情况是，在面对一个个接踵而来的危机事件时，各级政府和其他治理主体只能在没有分析总结的前提下，凭借着“经验”和“感觉”去处理当前的危机事件以及对将来的状况做出预测。而当在面对更加复杂特殊的危机事件时，各部门为尽早解决问题，只能是“八仙过海，各显神通”[12]。频发的危机事件，过少的分析总结，这将导致资金的浪费、危机治理实践水平的止步不前和我国农村公共危机应急管理体制难以完善和优化。

五、乡村振兴背景下农村公共危机治理困境的对策分析

受到多重因素影响，农村公共危机的治理工作任重而道远，要结合新形势对农村公共危机治理进行创新和路径选择。根据乡村振兴背景下农村公共危机治理存在的困境及原因，从以下四个方面提出一些对策建议：

（一）健全预防准备机制

1.提高危机意识，加强教育培训

从基层政府层面来说，应注重强调预防在危机管理中的重要性，改变“亡羊补牢”的传统观念。从村民自身来说，要积极学习日常的科普知识，了解一些危机的基本预防方法，提高危机意识，增强自身承受危机的能力，这样就能在一些危机事故中进行简单的自救，尽可能减小受到危害的程度。同时，坚持乡村振兴战略需要什么就培训什么的原则，加强危机治理中的教育培训工作。可以深入农民群众，根据他们的兴趣爱好进行宣传教育，还要经常性地开展实战应急演练，倡导农村基层部门组织村民进行地震、消防演练，增强自救知识和学习使用逃生器材等，以便危机来临时能更好地应对危机。[13]

2.加大资金投入，完善公共服务

资金投入和公共服务是应对农村公共危机的必要基础和可靠保证。一是建立危机治理的专项资金，加大应对危机的物质储备。在农村，应建立专项资金，加强乡村振兴专项资金使用监管，做到专款专用，不能挪用，努力提高专项资金使用效率。二是提高乡镇政府的筹资能力，加强社会资本的融入程度。基层政府要降低社会资本参与农村公共危机治理的门槛，把社会资本调动起来，多渠道增加应对危机的资金投入，助推乡村振兴。此外，政府还要加大直接服务于人民的各种公共服务和公共物品的投入，健全农村公共财政机制，兴修各类公共基础设施。

（二）加强监测预警机制

1.拓展危机信息公布渠道

为更好地开展全面推进乡村振兴战略信息公开工作，巩固脱贫攻坚成果，政府应充分利用网络技术、自媒体等中介，自觉主动地收集信息，拓展危机信息的公布渠道。一是转变政府危机管理的独治观念，树立危机信息共享理念。政府部门要充分认识到农民有权了解危机发生的状态，有权及时知晓危机信息，应着力保护现代社会公众的知情权，应在获取信息的第一时间及时将危机信息状态公之于众。二是强化各类媒介的危机信息传播责任理念。社会媒体在危机信息传播过程中要切实遵守职业道德和职业操守，履行及时、准确、全面传播危机信息的责任。

2.建立专门预警机构

乡村振兴是各级各部门和全社会的共同责任，要各司其职、密切配合、齐抓共管，监测预警机制的建设既对危机治理有预见防范作用，也是推动乡村振兴的强大合力。一是建立常设的应急治理机构。一般而言，一个常设的农村公共危机治理機构应该包含危机信息收集、危机咨询、危机监测与评估和危机决策等部门，其能够有效组织有关部门应对危机，形成一个权威的应对指挥系统，将各部门所具职责和潜力发挥到最大。二是建立危机信息披露机制。我们要建立一套全方位、高效的情报分析和信息披露机构体系，其主要包括预警机制、安全网、移动互联网络与卫星监控网络等高效网络的建设，形成快捷的信息反馈机制。[14]

（三）完善应急处理机制

1.整合危机治理主体力量

在乡村振兴大背景下，以政府为主导已无法承担所有农村治理的职责和重任。因此，有必要整合危机治理的主体力量。首先，应从政府入手，下放危机处理的权力。基层政府应给予其它治理主体一定的指标、资源和地位，和其它治理主体各司其职、各尽其责。其次，推动其他治理主体积极参与。在危机治理具体实践过程中，要引导广大社会组织和农民积极参与其中，真正把广大农民群众的创造潜力转化成全面推进乡村振兴的强大动力。最后，通过对治理主体力量的有效整合，实现国家与社会、政府组织与非政府组织、社区与村民的相互交流和沟通，形成共同参与、共同决策、共同治理的多元参与模式。

2.完善危机管理组织体系

农村公共危机的预防和治理不仅仅是一个独立部门的事情，需要整个社会力量的统筹和规划。因此，为及时高效地应对和处理危机，有效地调动各方面的物质基础和人力资源，要尽快依法建立应急处理中枢指挥系统，由政府牵头建立相关部门的责任人制度，明确危机事件的权责划分，推进各部门迅速联合协调应对危机。同时，必须高度重视组织体系的队伍建设。[15]农村公共危机治理是一项费时费力、硬性要求高的工作，需要由专业人员完成。因此，在组建队伍时，要注重选拔素质高、反应快、能力强的成员，以提高应急管理组织体系整体水平，为乡村振兴提供强有力的保障。

（四）规范善后恢复机制

1.制定长期的恢复性规划

公共危机的善后恢复工作既是当前农村地区的重難点，也是乡村振兴重要的基础工作。可从以下三方面出发：首先，树立正确的危机观。基层政府及其工作人员要增强公仆意识，从人民群众的根本利益出发，正确对待公共危机，将亲民爱民为民融入现有危机观中。其次，树立善后恢复可持续发展思想。应制定一整套长期的恢复性规划，各治理主体要始终把这种可持续发展观贯彻落实到善后恢复工作的各个环节。[16]最后，建立健全以社会保障为基础的扶贫体系，构建符合农村脱贫地区乡村振兴新发展阶段需求特征的社会保障体系，发挥社会保障的基础兜底作用。

2.完善危机治理问责制度

全面推行行政问责制，是贯彻依法治国的重要途径，是深化行政管理体制改革的基本条件，是建设服务型政府的必然要求。首先，应在借鉴现有的有关权责事项的法规条例的基础上，进一步进行规范整合，制定专门的公共危机应急管理行政问责法规，使行政问责制成为一种真正的长效机制。其次，健全行政问责配套机制建设，比如明确职责划分、严格责权对等和促进政务公开等，逐级压实责任，逐步构建责任清晰、各负其责、执行有力的乡村振兴领导问责机制。最后，营造良好的行政问责文化，强调政府人员在农村公共危机治理中真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，增强责任感和律己意识，重塑基层政府公信力。

农村的稳定关乎着整个国家的稳定，而农村公共危机是造成农村社会不稳定的一大因素。因此，农村公共危机的治理迫在眉睫。本文主要研究分析了乡村振兴背景下我国农村公共危机治理面临的困境，并提出了健全预防准备机制、加强监测预警机制、完善应急处理机制和规范善后恢复机制等应对措施。

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[责任编辑：熊文瑾]