地方监察规范性文件备案审查论析

段鸿斌

地方各级监察机关通过制定和执行监察规范性文件，履行监察专责。如何通过备案审查机制，监督这一新的制度规范合法，保障監察权正确有效行使，成为当前的一个新课题。《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下称《工作办法》）授权地方各级人大常委会对本级监察委员会制定的有关规范性文件进行备案审查，此后，省级人大常委会开始修订规范性文件备案审查制度，部分地方将监察规范性文件纳入备案审查范围[1]。《法治中国规划（2020—2025）》明确提出，“强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查。”目前，地方“一府一委两院”制定的规范性文件已基本纳入同级地方人大常委会备案范围，接受人大监督[2]。但是，地方监察规范性文件备案审查的制度建设较为迟缓，制约审查工作的开展。地方监察规范性文件的备案审查，应当基于其制定目的、规范内容与地方监察机关独特的领导体制，建立三重备案审查机制，从而实现全面有效监督。

一、地方监察规范性文件备案审查的前提条件：厘清定义与依法公开

（一）地方监察规范性文件定义的不统一影响备案审查范围

国家监察体制改革之初，作为试验改革的三地监察机关就在制定监察规范性文件。《监察法》施行后，各级监察机关普遍制定、执行和适用监察规范性文件。党的十九大以来，以国家监察委名义制定《监察机关监督执法工作规定》等33件监察规范性文件，地方各级监察机关普遍制定了规范性文件[3]。十八届四中全会《决定》要求“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。根据宪法和立法法、监督法等法律的规定，备案审查制度主要包括备案、审查以及纠正三方面的内容[4]。实现审查全覆盖的条件是备案全覆盖。地方监察规范性文件纳入备案审查的前提是，对地方监察规范性文件作出规范定义。“没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题。”[5]《立法法》《监察法》《政务处分法》，以及《监察法实施条例》均没有对监察规范性文件的定义作出规定。《工作办法》也没有明确界定何谓地方监察规范性文件。监察规范性文件的立法定义有待明确[6]。

1.地方监察规范性文件现行定义的局限性

对监察规范性文件的定义，学术界和实务界的观点并不一致。有学者认为，监察规范性文件，是指“为了实施法律和执行政策，各级监察委员会依程序制定并公开发布的，或者经本级监察委员会批准而以监察委员会办公厅（室）名义发布的，约束不特定公民、组织的行为或者影响不特定公民、组织的权利义务，在一定时间内反复适用的监察法规以外的其他规范性文件”[7]。也有学者认为，“监察规范性文件，是相对于监察立法而言的，不对其他国家机构产生必然拘束力。”[8]多数省级人大常委会的备案审查条例规定，监察规范性文件，是指本行政区域内有关国家制定的涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力，在一定时期内反复适用的文件。地方监察机关对其制定的规范性文件的定义，采用“双重主体+规范要件+效力形式”三要素方式，即地方纪委监委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件[9]。这种定义模式，要素概括是否齐全、准确姑且不论，就审查的主体而言，已超出地方人大常委会的权限范围。

地方人大常委会、地方监察机关对监察规范性文件的上述定义，没有准确、完整地概括出文件独特的规范性质、规范形式与实践样态。“纪检监察法规制度不是静态的发条，而是动态的法治，需要形成连贯的治理过程和完整的治理体系。”[10]接受地方人大立法备案审查的主体包括地方立法机关、行政机关、监察机关、审判机关和检察机关，审查的对象范围既包括地方性法规、地方政府规章，又包括其他规范性文件。对监察规范性文件作出立法定义的要求是，种属关系清晰、内涵明确，抽象概括出地方监察机关及其联合其他机关所制定的规范性文件所具有的共同属性。

2.地方监察规范性文件合理定义的方法论

何为地方监察规范性文件，可循法语义学就特定对象进行定义的 “三领域”模式，即肯定的候选、否定的候选与中性候选的方法论进行概括。“三领域模式有助于让核心的方法论角色在概念上得以被相对明确的界定。”[11]具体而言，作为“肯定的候选对象”的地方监察规范性文件，是指地方监察机关按照程序制定的对监察对象、有关机关、单位和组织具有监察监督效力，在一定时期内反复适用的文件。这种定义，明确了文件的核心要素与典型特征，限定了制定主体、适用对象，效力特征与适用时限。凡是符合该特征的文件，应当纳入备案审查范围。

“否定的候选对象”意味着，地方监察机关所制定的内部管理文件，不属于备案审查对象。这主要包括涉及监察机关人事调整等日常事务，以及请示、报告、会议纪要、情况通报等公文。这些文件不涉及监察规范体系的整体运行与国家法制统一，无需接受备案审查。

地方监察机关与同级纪委合署办公，同时承担执纪监督与执法监察职责，制定的部分规范性文件较为特殊，超出“肯定的候选对象”的限定范围，具有语义学上的判断余地，可谓“中性候选对象”。“对法律的定义而言，最有可能被用来作为这个一般范畴的就是行为规则的一般范围。”[12]对这类文件，不能简单以制定主体要素判断，需要基于规范的目的、性质及其效力范围，确定是否属于监察规范性文件，包括三种类型。

第一类是地方监察机关联合本级执法部门、司法机关，派驻、派出的监察机构制定的规范性文件。这类文件内容涉及监察监督权、调查权或处置权的具体运用，集中体现地方监察机关的行权意志，联合发文机关主要是配合执行，属于监察规范性文件，应当纳入备案审查范围。第二类是监察机关内设机构制定的规范性文件，是否接受备案审查，需要从文件的条款效力进行具体判断，如对外发生效力，则应纳入审查范围。比如，法规室作出的咨询答复、规范解释，虽然以自身名义制定下发，仍属于监察规范性文件。第三类是监察机关与本级纪律检查机关联合制定的规范性文件，这类文件不属于监察规范性文件，需要通过衔接联动机制，接受备案审查。

（二）地方监察规范性文件信息公开不足制约备案审查的开展

对地方监察规范性文件进行备案审查，除了审查对象范围的确定，另一个先决条件是文件信息公开。“信息是权力运行的载体，信息公开是现代民主国家公民监督公权力行使的重要制度机制。”[13]地方监察工作信息公开的对象范围，不能排除监察规范性文件[14]。目前，极个别地方监察机关通过官网，零星公开了监察规范性文件，绝大多数文件的全文没有向社会公开[15]。地方监察规范性文件信息向社会公开极为不足的现实，致使地方立法机关的主动审查受阻，审查申请、审查要求无从提出，在监察信息公开争议无司法救济的条件下，违宪违法的文件主要诉诸于备案审查途径解决[16]。

地方监察规范性文件信息公开的主要原因是，立法规定不具体，制定机关主动公开的意愿较低。监察法只原则性规定了监察机关依法公开监察工作信息，缺少程序规范的明确约束。“监察信息公开的问题亟待制定监察法规，可采取肯定列举加详列豁免范围的模式，对监察信息公开范围进行立法。”[17]除涉密文件外，应当以公开为原则，不公开为例外，且需同时向备案审查机关和社会公开;不仅公开文件的内容，还定期公开规范性文件的目录清单。

实际上，监察法律、监察法规在立法过程中，立法草案均向公民和社会公开征求意见，部分意见被采纳[18]。既然监察立法性文件都能够依法公开，作为规范位阶较低的地方监察规范性文件，就不能不遵守监察信息公开。法律规范非公开则无效的程序正义原则，同样适用于地方监察法治。地方监察规范性文件不公开或者公开程度不高，备案审查难以实现全覆盖;同时，公民无从提起审查申请，相应的知情权、监督权难以保障，地方监察机关以此接受民主监督、社会监督和舆论监督，也就容易被弱化。

二、地方监察规范性文件现行立法备案审查制度之检视

（一）备案审查的范围尚未实现全覆盖

部分省级人大常委会将监察规范性文件纳入备案审查范围，但审查的文件类别、审查标准、审查程序和纠错机制等方面并没有完全参照《工作办法》，反映出审查监督强度不一致，备案审查工作推进不平衡。《工作办法》没有规定地方人大常委会开展审查的时限，但并不表明备案审查可以推迟[19];恰恰相反，“应当尽快督促各省级人大常委会对报送备案的监察规范性文件制定适当的审查程序”[20]。

地方人大及其常委会监督本级监察机关的工作，地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。宪法规定的地方人大及其常委会对本级监察机关进行监督，是一项宪法义务。监察机关制定监察规范性文件，其实质在于，通过设定非法律的抽象性规则，执行法律和监察法规，调整地方监察事务，监察本行政区域内监察对象，属于专责于监察职责的一项具体职权。对此，地方国家权力机关应予以同步监督，不得放弃或殆于行使。

地方各级监察机关由本级人大产生，对本级人大及其常委会负责，并接受其监督，地方国家权力机关监督本级监察机关在宪法作出授权的条件下，仍需要通过国家立法或者地方性法规予以具体化、程序化。“凡是人大监督对象制定的规范性文件，都要报送本级人大常委会备案并接受审查。”[21]这是对“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的正确理解[22]。地方人大及其常委会对本级监察机关进行监督，“坚持依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序”[23]。“人大常委会不是个人决定问题，而是权在集体。”[24]地方人大常委会在没有修订备案审查条例，将监察规范性文件纳入审查范围之前，即便有审查的行权意愿，也因缺少法定的程序机制而无法监督。

（二）合宪性审查缺失或程序规定过于简化

全国人大常委会法工委在近年的备案审查实践中，已经适用合宪性审查标准。部分地方人大常委会在新修订的规范性文件备案审查条例中，未将合宪性审查作为规范性文件的审查标准[25]。部分地方人大虽然将合宪性审查作为监察规范性文件的审查标准，但程序规定过于简化。比如，云南省人大常委会备案审查条例规定，发现规范性文件可能存在合宪性问题时，县级以上人大常委会应当按照相关规定向全国人大常委会提出申请请求。江苏省人大常委会规定“按照国家有关规定处理”， 天津市人大常委会规定“经主任会议同意，向全国人大常委会法工委报告”。我们认为，地方人大常委会应当对监察规范性文件是否合宪进行审查，并依法定程序作出处理。

宪法具有最高的法律地位与法律效力。地方人大及其常委会的首要职权是，在本行政区域内保证宪法的遵守和执行[26]。纠正本级监察机关制定的与宪法相抵触的规范性文件，是保证宪法实施、维护宪法权威的必要制度设计。地方人大常委会不是合宪性审查机关，但是，有权根据宪法规范、宪法原则和宪法精神，对监察规范性文件是否合宪作出判断，并依据法定程序向合宪性审查机关报告。地方监察机关遵守宪法，必然要求其制定的规范性文件合宪。要实现该目标，不能仅靠监察机关内部的合法性审核机制，还须接受合宪性审查标准之考验。

全国人大常委会备案审查机构认为，至少省级人大常委会应当将合宪性审查作为规范性文件的审查标准[27]。将合宪性审查排除在地方监察规范性文件的审查标准范围之外，不符合宪法赋予地方国家权力机关监督职权之根本目的，还会致使不合宪甚至违宪的地方监察规范性文件得不到及时纠正。对没有规定合宪性审查的省级人大规范性文件备案审查条例，全国人大常委会备案审查机构应当提出纠正意见。地方监察规范性文件合宪性审查的程序，应遵循合法性审查优先、合宪性嫌疑报告、违宪判断审慎等原则，作为我国合宪性审查程序机制的构成部分，由合宪性审查机关作出统一规定。

（三）适当性审查易消解文件的监察实效

部分地方人大常委会对监察规范性文件“是否明显不适當”进行审查，审查标准的具体构成，参考《工作办法》的规定，包括明显违背社会主义价值观和公序良俗，权利义务明显不合理，立法手段与立法目的明显不匹配，现实变化不宜实行，以及其他明显不适当的情形。立法监督中的适当性审查，其规范构成高度抽象，以对审查对象的价值判断为主，评价的角度、方式多元化。适当与合理的含义相近似。“一般认为，不适当就是不公平、不合理。”[28]溯源立法监督制度，适当性审查主要用于立法权约束行政权，保障合理行政。立法机关监督行政机关的抽象命令、规定是否适当，要结合授权范围、制定依据、规范的平等适用等，作出综合判断，“不合理的程度必须非常严重，表现出专横和武断的性质时，才能成为撤销的理由”[29]。我国地方人大的备案审查制度中的适当性审查标准，主要适用于地方政府规章和行政规范性文件的备案审查。对地方监察规范性文件的适当性进行审查，与规范目的难以契合，易消解文件的约束效力。

首先，审查监察规范性文件明显不适当，其“明显”的程度、“不适当”的具体表现，立法备案审查机构难以准确认定。“一般不适当与明显不适当的界限难以截然分清。”[30]“当前我们对法的‘合理性’的含义要强调的侧重点不是它的‘先进性’‘逻辑性’，而是它的‘适用性’‘有效性’。”[31]监察规范性文件集中体现监察机关的“高权性”，对监察对象形成有效震慑，严厉惩治腐败。审查机关运用适当性标准进行审查，审查理由的公正性、客观性不易确定，审查结论较难证成。因为，适当性审查判断的视角、方法多元化，其法理的聚合、逻辑的自洽面临一定困境，审查争议由此产生。并且，地方监察规范性文件同样约束立法机关的备案审查人员，后者若以“明显不适当”为理由，不当要求制定机关予以纠正，等于排除文件对自身的适用，这就会导致备案审查的公正权威性受到质疑，监察规范性文件的约束效力被消解。

其次，适当性审查所要求的权利与义务的对等、平衡关系，不宜适用于监察规范性文件。行政规范性文件适当性审查的核心要义是，对行政相对人权利的克减、义务的克行，须遵守比例行政，强调权利保护最大化，行政侵益最小化。德国、日本的传统行政法学理论认为，公职人员，尤其是国家公务员，与国家及其所在主体之间是“特别权力关系”。个人须服不定量之义务，不适用法律保留原则，采取特殊惩戒手段，并不得向法院提起争讼[32]。“如果立法机关处处干预，必然影响这些领域的管理效率，不利于制度设计本身的功能追求。”[33]而监察规范性文件调整公职人员权利义务的法理，与行政规范性文件有着本质的不同。例如，对惩处公务人员的抽象性规范的司法审查标准，在我国台湾地区采用的是“规范明确性标准”[34]。监察规范性文件属于“官僚法”的附属规范体系，首要目的是监督公权力，对公职人员施加强制义务。尽管监察规范性文件规定了公职人员的相关权利，但是，它与公民权利义务的内涵及其法理逻辑完全不同：此种权利以义务的存在为前提，并从属于义务，权能空间以义务的履行为限，不得因行权而获取个人利益，放弃行权则会加重义务之负担。所以，不能也无法适用权利与义务的对等性、适当性审查监察规范性文件。

最后，监察立法的义务规范向道德化引伸，进行适当性审查，容易引发监察规范目的体系的混乱。《公务员法》《国家监察法》《政务处分法》等公职人员的义务监督立法模式，包括消极义务与积极义务，“体现了维护社会公共利益以及控制公权力，保护公民权利的立法理念”[35]。义务规范体系以职业类型为区别，包含着道德义务的两种目标指向：一是禁止贪腐的最低义务，具有强烈的命令属性，以法律制裁为保障，多为禁为义务模式;二是要求敬业、勤勉、奉公的积极义务，警察等职业还负有见义勇为、排除公共危险的特定义务，这类义务构成了“道德的法律强制”命题，即运用法律的手段强制推行和实施道德[36]。同时，它又取决于个人的道德承诺，依赖行为理性选择。显然，公职人员所履行的义务，与立法要求公民的最低限度义务有着本质区别。“此种义务的履行与权利之享有，不具有绝对的等价关系，换言之，义务之履行应优先于权利之享有。”[37]监察规范性文件所设定的义务只是手段，终极目的在于防止公权力违法或不当行使，保护公共利益和个人权利。这类义务规范若接受“明显过度”“不必要”“显失公平”等价值判断，将不可避免地动摇监察规范目的体系的整体稳定。

三、地方监察规范性文件三重备案审查源自对地方监察机关的监督机制

根据备案审查制度原理和地方各级监察机关的领导体制，地方监察规范性文件应当接受三个机关的备案审查，我们称之为“三重备案审查机制”。这一审查机制在现行备案审查制度体系中颇具特殊性。

（一）地方人大常委会审查本级监察规范性文件作为一种权力监督方式

地方国家权力机关与地方监察机关之间是监督与被监督的关系。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，并接受本级人大及其常委会的法律监督和工作监督。我国的国家机关“由谁产生，对谁负责”，“负责”关系的一个具体表现是，地方监察机关的产生、运行以及监察权的行使，要接受本级人大及其常委会的监督，主要途径包括法律监督、工作监督、备案审查监督和职务任免监督。地方监察机关制定的规范性文件，有的执行上位规范，有的创设新的规范。“高级规范在低级规范的创造中还是‘被适用’。”[38]“监察权是促进善治、强化究责，落实监督、澄清吏治的重要职权。”[39]通过备案审维护法制统一，监督法律和监察法规是否得到执行，监察权的行使是否正确。

（二）地方监察机关领导下级监察机关必然审查由后者制定的规范性文件

深化国家监察体制改革的一项重要组织制度创新是，国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。这里的“领导”不是行政管理意义上的领导管理关系，而是具有法定的“管理、监督、督促”的规范含义。上级监察机关行使的领导职权是具体、全过程和全方位的，监察法有11个规范授予上级监察委的具体领导职权。从监察专责机关的属性和职责来看，上下級监察机关“领导的程度其实要远强于行政机关和检察机关内部”[40]。《工作办法》首次规定，全国人大常委会法工委对地方监察规范性文件提出的审查建议，移送省级人大常委会的同时，可同时移送国家监察委。国家监察委通过审查地方监察规范性文件，集中统一领导地方监察机关。监察规范性文件赋予制定机关的具体权力，上级监察机关通过备案审查机制，监督下级监察机关，同时给予其必要的支持，防止下级机关履职受到干涉[41]。地方监察机关制定监察规范性文件，遵守重大事项报告制度，必须向上级监察机关请示报告，这实际上是抽象规范设定的前置审查和同步监督。上级监察机关对下级监察规范性文件的备案审查，具有职权强化、判断专业、纠错高效的优势，但属于监察系统的自我同体审查，不能因此而弱化或者替代同级国家权力机关的备案审查监督。

（三）地方党委审查本级监委规范性文件是贯彻全面领导监察工作的必要途径

地方各级监察委员会在同级党委和上级监察委员会双重领导下工作。同级党委对监察规范性文件进行备案审查，是地方党委履行本地区反腐败职责，推进法治建设的必要，符合一体推进反腐败工作需要。地方党委在本地区法治建设中发挥领导核心作用，落实全面从严治党，推进反腐败工作。“党内监督和国家监察具有高度的内在一致性，也决定了实行党内监督和国家监察相统一的必然性。”[42]地方纪检监察机关对同级党委负责，接受党委领导和监督。地方党委审查同级监察规范性文件，具有主导性、全程性和嵌入性。地方党委加强对纪委监委工作的领导、管理和监督，定期听取、审议本级纪律检查委员会和监察委员会的工作报告。地方纪检监察机关对涉及问题线索处置、立案审查调查、纪律审理和监督调查中的重要事项，都应当向本级党委报告，既报告过程，又报告结果。地方纪检监察机关制定的规范性文件，向同级党委法规部门备案，后者依据《党内法规和规范性文件备案审查条例》进行审查。

实践中，地方纪委与同级监委联合发布大量的规范性文件，这类文件的制定依据既有党纪党规，又有法律、监察法规。它不是党内规范性文件，也不是监察规范性文件，同时规范党员行为，监督非党员的公职人员[43]。地方人大常委會显然无权对此类文件进行备案审查，应当由同级党委进行备案审查。地方监察机关以自身名义或者联合执法部门、司法机关制定的规范性文件，也应当向同级党委备案审查。

四、地方监察规范性文件三重备案审查机制的适用及其衔接联动

（一）审查标准的规范体系需要融贯协调

1.审查标准的设定应当基于备案审查制度的内在法理

地方党委审查同级监察规范性文件，具有鲜明的政治色彩，旨在维护党章、党内法规和党的政策的统一性、权威性，落实党的地方组织领导制度，加强对本级纪委、本级国家机关的领导监督，并保证它们工作开展，对本地区党风廉政建设和反腐败工作统一领导。

地方人大常委会对同级监察规范性文件进行审查，以权力监督为导向，它基于地方人大对于由其产生的本级监察机关的法律监督、工作监督，保障监察权正确有效行使。备案审查标准的适用目标，一是保障宪法法律实施，维护国家法制统一与法律规范体系的系统协调;二是保护权利，防止监察机关侵害监察对象、公民、法人和其他组织的合法权利。

地方监察机关审查下级监察规范性文件，基于法定的领导组织体制，以纵深推进监察法治为导向。一方面，对下级监察机关的抽象规则制定权进行控制，防止抵触、违反上位规范;另一方面，又对抽象规则之形成给予必要的政策空间，支持下级监察机关改革创新。规范控权与必要赋权的场域设定及其界分，决定着审查的标准是否科学。

2.审查标准的规范体系之间注重有机协调

对同一部地方监察规范性文件的备案审查，地方党委的审查标准包括政治性审查、合规性审查、合理性审查和规范性审查。同级人大常委会适用的审查标准包括政策性审查、合宪性审查、合法性审查、适当性审查[44]。称谓相同的审查标准，其规范内涵存在差异，审查的基准也不尽相同。例如，地方党委的合法性审查为“是否同宪法和法律相一致”，此处的“合法性”“法律”属于广义概念，前者包括合宪性审查与合法性审查，后者除了狭义的法律，还包括行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等上位法规范，审查的基准为“是否不一致”[45]。地方人大常委会关于合法性审查的重点是：违反法律保留、违反立法授权、超越法定权限、违反上位法规定、与地方性法规、人大决议决定相抵触等，审查基准包括违法、违反上位规范、与上位规范相违背相抵触等四种情形。

地方监察机关审查下级监察规范性文件的具体标准，尚未完全建立。1994年中纪委办公厅下发《关于纪检条规备案工作的通知》要求，纪检机关与监察机关联名发布的规范性文件，联名报送备案，以供备查。2003年，中纪委办公厅下发《关于进一步加强和改进纪检监察法规备案工作的通知》规定，对省级纪委制定的纪检监察规范性文件的审查标准有三项：是否超越权限，是否同法律、法规、规章和党内法规以及党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败的方针、政策相抵触，是否符合制定程序和规范化要求。国家监察体制改革后，“纪检监察法规建设是一个系统工程，应当坚持制定和执行一体推进。要完善备案审查机制”[46]。地方监察规范性文件的备案审查，不宜适用该标准。

地方监察机关审查下级监察规范性文件，重点从政治性、专业性和形式性三方面进行审查，审查的标准包括政治性、合法合规性、合理性和规范性[47]。值得注意的是，监察规范性文件的上位规范层级十分复杂，同位阶规定繁多，是否合法、合规、合理及其程度表现，需要根据被审查的条款内容进行具体分析。对下级监察规范性文件关于改革创新的规范审查，上级监察机关应当秉持“不抵触、有特色、可操作”的审查思路，给予鼓励和探索空间。

（二）审查的衔接联动应当设定合理程序

1.审查的衔接联动由上级监察机关主导

规范性文件的审查衔接联动机制是由地方党委主导，本级人大、政府的备案审查机构之间开展工作的一种方式。由于地方监察规范性文件需要向上级监察机关备案审查，衔接联动需突破同级范围，向上一级延伸。

应当由上级监察机关主导地方监察规范性文件的审查衔接联动，理由是：上级监察机关领导、监督下一级监察机关，纠正违法监察规范性文件，更具专业优势，时效性更强。上级监察机关有权就下级党委的备案审查工作，以及对从事该项工作的人员进行再监督。根据地方国家权力机关的宪制结构安排，上级监察机关与下一级人大之间没有直接的领导、监督关系，不干预后者的备案审查工作，无权改变、撤销其审查结论。上级监察机关应当充分尊重地方人大常委会备案审查机构的意见，后者遇到复杂的专业性问题，可以告知上级监察机关的备案审查机构，共同研究解决。地方监察机关主导推进审查衔接联动工作，需要完善提议审查、征求意见、信息共享等具体工作程序。

2.审查工作中的沟通协商应保持适度分合

“沟通”与“协商”是符合中国国情的备案审查方式，贯穿于备案审查程序[48]。 地方监察规范性文件因为接受三重备案审查，需要建立科学、高效的沟通协商机制。三个审查主体有各自的权力属性，所依据的审查标准、审查程序、处理方式不完全一致，各备案审查工作机构之间的沟通协商应当保持适度的分合。审查工作中的沟通协商不是必经程序。审查机关之间不必事事沟通、协商，否则会降低审查效率，甚至规避审查职责。各个备案审查机构应当依法独立开展审查，只有出现重大疑难问题或者审查争议时，才通过联席会议等形式进行协商研究。“联席会议制度是适合的衔接联动机制。对于重大、疑难问题，必须建立联席讨论制度。”[49]实行独立负责、适度分合的沟通协商，可以提高审查效率，更有利于强化审查监督效果。

3.审查的纠错处理方式需要协调一致

地方监察规范性文件的审查处理，由“沟通前置、自行修改、强制纠错”三个阶段程序组成，次第形成监督链条。地方人大常委会的审查纠错具有全程性、谦抑性。纠错贯穿于发现错误、审查研究、提出审查意见、函告提醒等审查全过程，其方式包括沟通、函询、约谈、通报、提醒、撤销等[50]。只要制定机关按照纠错要求自行纠正，审查即告中止。作為最为严厉的撤销处理，只适用于制定机关未按照书面审查意见予以修改、废止文件的情形。

上级监察机关对下级监察规范性文件的纠错，既坚持有错必纠，又做到纠错恰当[51]。个别地方规定的处理方式为建议自行纠正和撤销[52]。地方党委对纪检监察规范性文件的纠错处理方式，具有较高的强制性，根据文件“错情”的性质、类型和影响等，采取直接通过、提出建议、告知、提醒、不予通过等方式。在多种纠错处理方式并存的条件下，可能造成被审查条款的效力不确定，甚至出现合法与不合法并存的审查结论。这就需要各个审查工作机构在纠错处理中，尽量形成共识，确保审查结论一致。

（三）建立法定化的审查意见存疑处理机制

备案审查具有抽象规范的“争议裁决”属性，根本功能在于防止和解决立法规范不统一所造成的法律后果。“备案审查具有某种程度上的结果‘非确定性’的特点[53]。审查中需要对立法事实的确立，规范内容的形成，法律漏洞的填补，以及立法技术等，再次进行判断、分析、认定，在一定意义上可谓“二次立法”。影响审查结论的因素相当复杂，备案审查工作机构的专业能力、审查人员的判断、部门或地方利益的保护主义等，都可能导致审查意见不客观、不公正，甚至错误。并且，地方监察规范性文件同时接受三个主体的主动审查，以及本级人大常委会的依申请审查，容易产生审查争议。“‘有错必究’不仅针对规范性文件，亦同样适用于审查结论存疑，这是确保审查结论最终正确的重要方式。”[54]

我们认为，可以建立论证咨询、衔接联动与申请复审三种处理机制，最大化阻却审查错误，消除审查争议[55]。地方党委、本级人大和上级监察机关的备案审查机构应当建立各自的备案审查专家库，听取相关方意见，通过“开门审查”，保证审查结论科学公正。当审查结论不一致或者存在争议时，应当由上一级监察机关的备案审查机构牵头召开联合审查会议进行共同审查。审查要求人、审查建议人或制定机关对审查结论持有异议的，有权提出复审申请，审查机关认为理由成立的，应当重新审查并将结论予以反馈。

注释：

[1]经笔者统计，目前有11个省级人大常委会通过修订规范性文件备案审查条例，将本级监察规范性文件纳入备案审查范围。

[2]沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》，来源于中国人大网。

[3]李靔：《从鼓励创新到统一规范——搭建纪检监察法规制度的“四梁八柱”》，载《中国纪检监察杂志》2021年第2期，第57页。

[4]全国人大常委会法工委国家法室：《中华人民共和国各级人民代表大会监督法》，中国民主法制出版社2013年版，第94页。

[5]【美】博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第486页。

[6]全国人大常委会在赋予国家监察委监察法规制定权时认为，通过修改立法法赋予国家监察委监察法规制定权，“是比较理想的方式”。由于立法法需要的修改内容较多，“近期尚未提上立法工作日程”，因此通过立法决定的方式明确监察法规制定权，比较适当可行。这也可以视为，立法法暂未规定地方监察规范性文件制定权的原因。参见沈春耀：《关于〈全国人民代表大会关于国家监察委员会制定监察法规的决定（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2019年第6号。

[7]游钟豪、林来梵：《监察法规立法规制探讨》，载《福建师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第6期。

[8]秦前红、石泽华：《监察法规的性质、地位及其法治化》，载《法学论坛》2020年第6期。

[9]参见《天津市纪委监委规范性文件制定办法》《西藏自治区纪检监察机关规范性文件制定和备案工作办法》《开封市纪委监委规范性文件制定和管理办法》。

[10][46]中央纪委国家监委法规室：《从讲政治的高度扎实推进纪检监察法规制度建设》，载《中国纪检监察》2021年第5期。

[11]【奥】恩斯特·A·克莱默：《法律方法论》，周万里译，法律出版社2019年版，第31页。

[12]哈特：《法律的概念》，法律出版社2018年版，第65页。

[13]任喜荣 、樊英：《论党政机关联合制定文件的信息公开》，载《内蒙古社会科学》2020年第1期。

[14]《监察法实施条例》第二百五十五条规定，监察法规作为监察工作信息应当向社会及时准确公开，地方监察规范性文件向社会公开的依据，属于该条第三款规定的“其他依法应当公开的监察工作信息”。

[15]笔者通过检索省级监察机关官方网站发现，均设置了“信息公开”栏目，公开的内容多数属于本级纪委监委共同制定的规范性文件，各地公开的数量差异较大;以监察委名义制定的规范性文件内容鲜有公开。以地方各级监察机关制定的特约监察员工作办法为例，省级监察机关对文件的公开程度低于市级监察机关。

[16]2020年全國人大常委会法工委备案审查室收到的公民、组织提出的各类审查建议5146件，为历年最多。没有针对地方监察规范性文件提出审查建议（参见梁鹰：《2020年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2021年第2期）。这其中的一个原因是，地方监察规范性文件向社会公开过少，无法提出审查建议。

[17]王可利、刘旺洪：《监察信息公开范围初探》，载《江苏社会科学》2020年第2期。

[18]《监察法》起草过程中，全国人大常委会法工委将草案送有关机关、专家学者征求意见，并公开草案全文向社会公众意见;《政务处分法》草案也公开征求了社会公众意见。参见李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》、中国人大网登载的《政务处分法（草案）》征求意见。

[19]地方人大常委会实现本级“一府一委两院”规范性文件备案审查全覆盖，因为受制于各种客观条件限制，时间表无法统一，省级人大应当尽快对本级监察规范性文件进行备案审查，由此指导、推动市、县级人大也将本级监察规范性文件纳入审查范围。

[20]秦前红：《关于〈监察法实施条例（征求意见稿）〉的研究意见》，载《中国法律评论》网络版。

[21]沈春耀：《全国人大常委会法工委2018年备案审查工作报告》，载《全国人大常委会公报》2018年第2号。

[22][30]全国人大常委会法工委法规备案审查室：《〈法规、司法解释备案审查工作办法〉导读》，中国民主法制出版社2020年版，第152、110页。

[23]栗战书：《全国人大常委会工作报告》（2019年），载《全国人大常委会公报》2019年第2号。

[24]彭真：《彭真文选》，人民出版社1991年版，第386页。

[25]在地方省级人大常委会规范性文件备案审查条例中，未将合宪性审查作为审查标准的有河北、福建、辽宁、新疆、青海等地。

[26]蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2004年版，第371页。

[27]全国人大常委会法工委法规备案审查室：《规范性文件备案审查理论与实务》，中国民主法制出版社2020年版，第113页。

[28]全国人大常委会法工委国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第303页。

[29]王名扬：《美国行政法》（上），北京大学出版社2016年版，第264页。

[31]严存生：《法的合理性研究》，载《法制与社会发展》2002年第4期。

[32]翁岳生：《行政法（上）》，中国法制出版社2002年版，第421页。

[33]刘春：《行政保留的法治逻辑及其规范构成》，载《中南大学学报（社会科学版）》2018年第1期。

[34]司法院大法官释字第491号指出，公职人员惩处处分之构成要件，法律以抽象概念表示者，不论其为不确定概念或概括条款，均须符合明确性之要求。其意义须非难以理解，且为一般受规范者所得预见，并得经由司法审查加以确认方可。

[35]郑功成：《中华人民共和国公务员法释义》，人民出版社2019年版，第58页。

[36]张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社2006年版，第353页。

[37]吴庚：《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第155页。

[38]【奥】凯尔森：《法与国家的一般原理》，沈宗灵译，商务印书馆2013年版，第205页。

[39]周阳山：《比较监察制度》，三民书局2020年版，第171页。

[40]秦前红：《我国监察机关的宪法定位——以国家机关相互间的关系为中心》，载《中外法学》2018年第3期。

[41]经检索地方纪检监察机关官网，已经制定的规范性文件备案审查制度有《中共云南省纪委云南省监委规范性文件制定和备案办法》《河南省纪委监委机关规范性文件制定和管理办法（试行）》《重庆市纪检监察机关规范性文件制定办法》，但这些《办法》的内容没有向社会公开，这也反映出监察工作信息社会公开程度较低的现状。

[42]李建国：《关于〈中华人民共和国监察法（草案）〉的说明》，载《全国人大常委会公报》2018年第2号。

[43]有学者认为，地方纪委监委联合发布的规范性文件，不能作为监察行为的规范依据（参见曾哲、丁俊文：《问题展开与路径阐释：依法监察理论与地方监察立法之证成》，载《河北法学》2020年第10期）。

[44]地方人大常委会参考《法规、司法解释备案审查工作办法》的审查标准规定，设定了具体审查标准，但各地规定不统一，有的完全依照《工作办法》的规定标准，有的只参照规定了部分标准。

[45]中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规制定条例及相关规定释义》，法律出版社2020年版，第156页。

[47]北京市纪委监委于2021年5月全面开展纪检监察规范性文件实质性备案审查，共189件规范性文件接受审查，合格直接通过的105件，参见2021年5月3日《北京日报》。

[48]李松锋：《“沟通”与“协商”是符合中国国情的备案审查方式》，载《法学》2019年第3期。

[49]马立新：《党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨》，载《学习与探索》2014年第12期。

[50]梁鹰：《加强备案审查建设法治中国》，载《备案审查研究》2021年第1辑。

[51]参见《天津市纪委监委规范性文件制定办法》。

[52]参见《驻马店市纪检监察机关规范性文件管理办法》。

[53]封丽霞：《制度与能力：备案审查制度的困境与出路》，载《政治与法律》2018年第12期。

[54]李雷：《人大备案审查结论存疑的优化机制探究》，载《法学》2021年第12期。

[55]关于备案审查结论存疑的处理，《工作办法》没有明确的制度规定，省级人大常委会只有《新疆维吾尔自治区人大常委会规范性文件备案审查条例》规定了对审查结论持有异议的处理程序。《全国人大常委会法工委2020年备案审查工作报告》中提出，有50件地方性法规的制定机关不同意司法部的审查意见，全国人大常委会法工委对这些法规逐一进行研究，对其中19件存在问题的地方性法规提出了审查意见。地方监察规范性文件接受三重审查，审查结论出现存疑的可能性更高。

（作者系四川师范大学党内法规研究中心研究员，法学博士）