营商环境建设的问题与对策:从基层人大所起作用谈起

吕秀军

一、营商环境概念的提出及在当下的发展

不言而喻，营商环境这一术语在经济领域主要意指市场主体在准入、生产、清退出等相应的过程中，涉及政务环境、市场环境、法治环境、人文环境等有关外部因素和条件的总和 [1]。具体而言，在营商环境这个概念的整体要素中包含着影响企业生产经营活动的各种社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放诸多领域的系统工程。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时会影响到区域内企业的经营及外界对其发展信心的树立，最终对区域经济发展状况、财税收入、社会就业情况势必产生重要影响。一言以蔽之，良好的营商环境建设是一个地区乃至整个国家经济软实力的重要体现，是一个国家或地区提高综合竞争力的重要方面。

针对此种现实，党中央和国务院秉承民有所呼、必有所应的原则，顺应社会发展期盼，积极部署，通过自上而下持续推进“放管服”等改革措施，国家整体营商环境得到显著改善。另外，为了持续优化营商环境、解放和发展社会生产力、加快现代化经济体系建设步伐，推动并实现经济社会的高质量发展，则有必要制定专门行政法规，从顶层设计角度、从制度改革层面为优化营商环境提供更为有力的保障和支撑。简单梳理一下，从 2018年初，李克强总理的政府工作报告就已经引人注目地出现了“优化营商环境”这个概念。同样地，在 2019年的政府工作报告中又再次强调“激发市场主体活力，着力优化营商环境”的重点任务，进一步指出要深化“放管服”改革，推动降低制度性交易成本，下硬功夫打造好经济发展的软环境。于是，优化营商环境的综合性行政法规 ——《优化营商环境条例》经 2019年 10月 8日国务院第六十六次常务会议通过并公布，自 2020年1月 1日起开始施行。在总体上，《优化营商环境条例》指出了优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场经济主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际国内先进水平，为各类市场主体投资兴业营造出稳定、公平、透明、可预期的良好环境。随之，一些省市地区严格按照中央部署相继出台相关法规条例，这也标志着我国营商环境建设在制度层面上迈上新的台阶。借助于国内营商环境的持续向好，中国市场经济也为全球企业敞开了自己的大门，不断地“引得凤凰来”。世界银行 2019年发布的《全球营商环境报告》显示，中国营商环境的大幅改善，使其在全球整体排名较上一年提高了15位，跃升为世界第 31位，较 2015年提高 59位，已经成为世界主要经济体中营商环境改善最快的国家之一。

二、当前基层政权营商环境建设工作存在的突出问题

优化营商环境，是针对当下中国经济社会面临发展瓶颈的精准发力。党的十九大报告中指出，随着社会的发展，中国社会主义进入新时代，社会矛盾已经发生了明显的变化，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾已经上升为中国社会的主要矛盾 [2]。在经济社会全面发展的过程中，营商环境欠优、放管服改革滞后与现实的矛盾有着千丝万缕的联系，而这些状况，在我国人大监督工作实践过程中，也不难发现仍然存在一些“痛点”“难点”，在基层人大中表现得更加突出和强烈。

（一）制度建设存在短板，监督考核还不到位

制度建设问题依然是当下营商环境建设提升过程中存在的突出问题。众所周知，我国政治制度中的“基层”多指县（区）级及其下属地区，由于基层政权缺少立法权限，一些体制机制问题，只能依靠上级相关部门的授权进行，这就导致了基层政权在处理与营商环境建设工作相关问题的时候缺乏灵活性，而推进营商环境建设又恰恰是一项大的系统工程，需要上下级政府之间以及同级政府中的发展改革委、商务局、行政审批服务局及相关职能部门的通力合作方可实现。当前，营商环境建设改革中单兵突进、碎片化管理的问题依然突出，在市场环境建设上囿于诸多条框所限，一些程序性障碍仍待破解。另外，营商指标监督考核工作力度仍有待加强，在营商环境改善的督办、营商工作人员的考核、负面清单的考评等等，都需要从基层政权自身的角度分析谋划和考虑，出台具有指导性、纲领性并合时宜的规定和制度。常态化督查和专项性督查的着力点更要精准对位，避免基层政府工作的“抓大放小”，对待营商环境建设问题的重视不够。一些企业对政府优化营商环境的决心和举措的认识不足，工作中接到的投诉举报线索不多，政府与企业之间的情况沟通、问题反馈、建议提出的渠道有待拓宽。

（二）政策执行力度欠缺，协同服务仍需加强

当前，基层政府在支持中小企业发展的政策上普遍存在着配套措施少、可操作性差等问题。在社会经济发展实践中，一些商事活动涉及非公经济的部门众多，基层政府在处理相关问题中存在着相互扯皮、政策落实不到位的状况，有些地方的基层政府在招商引资时随意许诺，想方法先“办”进来，项目落地之后又习惯性的吃拿卡要，一些官员把钱财揣进自己腰包，力图实现自己私利的最大化而全然不顾公共利益的损失，进而出现“关门打狗”和“投资不过山海关”等等棘手问题 [3]。同时，政策兑现难，补贴资金迟迟不能到位，补贴到位率低的现状也影响着企业现金流。，兑现招商引资时“新官不理旧账”履行、承诺的合法优惠条件不及时，的服务理“柔性服务”念有差距，政策够用不管用、政策优惠难享用现象严重，部门之间存在着，宣传和推广“信息孤岛”“网办”力度仍然有所欠缺，交易平台与行政监督部门仍存在信息壁垒，信息库之间互认共享仍然不足。一些稳岗补贴、优惠政策、创业担保贷款等涉企政策知晓度不高，产业政策的入户率还需进一步提高，难以给企业吃上一颗“定心丸” [4]。

（三）部门统筹力度不强，基层力量较为薄弱

如前所述，营商环境建设工作中会涉及市场环境、政策环境、法治环境、人文环境等诸多个方面。2018年着手开始的政府机构改革中，基层政权尤其是一些县（区）级政府虽然也都成立了营商环境局，但作为一个职能部门，要全面统筹营商环境建设，抓手不够、力度不强、人员不足等问题近几年逐渐显露出来。概括地说，这些层级的营商环境局或具有相关职能的部门仅能在狭义的业务范围内来开展此项工作，相关的领导和工作人员大多是从其他部门抽调而来，业务不够熟练，专业知识不够精准，缺乏对整个地区经济发展大环境的统筹，这些都势必会影响该地区營商环境建设工作的开展与推进。而在政务服务工作上，基层的营商环境局由于没有审批权限，具体工作中也仅仅是在扮演着“协调员”和“统计员”的角色，无法真正完全融入此项工作中。另外，当前营商环境建设条例等相关政策要求“一窗受理、集成服务”，使得窗口服务工作人员必须从“单科受理”变为“全科受理”。而当前基层政府行政服务中心的从业人员多数为聘用制人员，这些人员中业务能力不足、服务意识不强的问题尤为突出。营商环境建设中一些深层次、亟待破解的问题沉淀在基层，优化营商环境“领唱”作用有待进一步发挥，谋创新的力度远远不够。

（四）人才集聚作用发挥欠缺，思想解放不够到位

促进营商环境建设、改进工作人才作用发挥不到位，很大的一个重要原因就在于各方面、各专业的人才在基层政府及其相关部门中无法实现聚集，不能做到互相配合，形成的合力无法发挥到最大。当前，许多基层政府立足于本区域的发展实际，有针对性地开展实施了一些人才引进的相关举措，通过发放安家费、高额生活补贴、住房补贴等优惠政策条件吸引一些国内重点高校的毕业生到当地工作，投入当地经济社会建设发展中。当然，这些政策的出台，对各地在吸引人才方面起到了一定的积极作用。但是一个突出的问题依然存在，那就是如何处理好“引得进”这个起点、这个保障、这个“留得住”“用得好”目的三者之间的微妙关系。囿于基层政府中长期存在的一些“官本位”的现实，一些基层政府在引进人才后没有大力发挥人才的优势，依然奉行善用关系户的本位思想进行人才管理，致使一些人才在基层政府中不能充分发挥所学，人才政策举措的根本目的没有最终实现。当然，基层政府营商环境建设工作提升空间的不足也同样地表现在工作人员在提升营商环境建设工作中解放思想不到位，工作中因循守旧，胆子不大、步子不快。基层政府部门实质授权不到位、工作协同性差，没有把“最多跑一次”改革作

三、基层人大在解决营商环境建设中的作用发挥

按照中央部署，全国各省市地区相继出台了一些优化营商环境的政策办法，这些政策出台之后，全国各地的营商环境相较之前得到很大改善。而作为基层法律监督部门，基层人大及其常委会在今后的工作中势必要针对此项工作，在强化法律监督职能、发挥代表作用上下大功夫，使营商环境得到更大的优化。

（一）对标先进做法，持续优化营商环境

“他山之石可以攻玉”这句谚语同样适用于营商环境建设工作。基层人大在解决营商环境建设的具体工作中，尤其要注重人大机关自身作用的发挥，要善于学习借鉴先进地区在监督本区域内优化营商环境方面的先进工作经验，尤其是一些经济发达地区如江苏、浙江、福建、广东等地基层人大在监督营商环境建设改善方面的成功经验，严格按照对标先进城区、对标一流标准、对标先进经验工作做法，探索构建“互连相容共促”等工作机制。当然，学习先进不等于照搬照抄，要善于活学活用，因地制宜，结合自身实际，把走访调研学习过程中学到的相关经验和做法，用于解决本区域内在营商环境建设过程中的问题。适时放权简政，监督辖区政府及其行政服务中心整合企业开办所需的工商登记、银行开户申领发票等诸多事項的工作流程，多渠道减少企业业户“跑腿”次数，降低企业和群众办证审批成本。同时，在辖区内择优推荐选树一批诚实守信发展态势良好的企业作为典型代表，大力营造“知信、用信、守信”的良好经济发展氛围，为区域内经济发展提供有力的信用保障。