陕西乡村公共卫生体系建设路径研究

李永红　许亚莉

文章编号1673-9973（2022）01-0117-04

摘要：织牢公共卫生防护网是维护公共卫生安全的内在需要，是保障人民群众健康的基石，更是全面推进健康中国建设的必然要求。公共卫生防护网建设，重点在乡村，难点也在乡村。当前陕西乡村公共卫生体系建设还存在“医防”合力尚未完全形成，公共卫生经费投入不足，基層医疗卫生人才结构失衡，基础设施落后，“数字疾控”建设发展缓慢等突出短板。为此，亟须从突出“医防融合”发展，建立“引留用”人才机制，加快信息化建设等方面多点发力，补齐公共卫生防护网漏洞，助力健康中国建设。

关键词：乡村公共卫生;健康中国;建设路径

中图分类号：R19-0文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.022

Study on the Construction Path of Rural Public Health System in Shaanxi

LI Yong-hong，XU Ya-li

[Party School of Shaanxi Provincial Committee of CPC（Shaanxi Academy of Governance， Research Genter for the

Theory of Socialism with Chinese Characteristics）， Xi’an 710068， China]

Abstract：weaving a strong public health protection network is the internal need to maintain public health safety， the cornerstone to protect people's health， and the inevitable requirement to comprehensively promote the construction of a healthy China. The construction of public health protection network focuses on the countryside， and the difficulties also lie in the countryside. Taking Shaanxi as an example， there are still prominent shortcomings in the construction of rural public health system， such as the joint force of “medical prevention” has not been fully formed， the investment of public health funds is insufficient， the structure of grass-roots medical and health talents is unbalanced， the infrastructure is backward， and the construction and development of “digital disease control” is slow. To this end， it is urgent to focus on the development of “medical prevention integration”， establish a mechanism for “attracting and retaining” talents， speed up the construction of information network and other multi-point efforts， fill the loopholes of public health protection network and help build a healthy China.

Key words：rural public health; Healthy China; Construction path

习近平总书记2020年4月在来陕考察时强调：“加快补齐公共卫生服务短板，加强农村、社区等基层疫情防控能力建设，把各项防控措施常态化。”[1]这为我们织牢公共卫生防护网、筑牢群众健康安全线指明了方法和路径。织牢公共卫生防护网，重点在乡村，难点也在乡村。建立和完善乡村公共卫生体系是应对公共卫生突发事件的内在需要，是保障陕西省1500多万农民群众健康生活，提升其获得感、幸福感和安全感的迫切要求。

一、陕西省乡村公共卫生建设基本情况

近年来，陕西省始终坚持健康优先发展战略，多措并举，不断深入推进乡村公共卫生体系建设，取得了明显成效。

（一）公共卫生体系实现全覆盖

截至2020年9月底，陕西省以县级医疗卫生机构为依托、乡镇卫生院为主体、村卫生室为基础的三级公共服务体系实现全覆盖。2019年全省共有基层医疗卫生机构33619个，专业公共卫生机构493个（疾病预防控制中心/防疫站120个;专科疾病防治院/所/站5个、健康教育所/站/中心7个、急救中心/站5个、采供血机构11个、妇幼保健院/所/站115个;卫生监督所116个;计划生育技术服务机构114个;其他卫生机构83个）数据来源于陕西省2019年卫生健康事业发展统计公报。。

（二）城乡疾病防控取得新进展

城乡基层医疗卫生机构免费为群众提供基本公共卫生服务。建立了居民健康档案、健康教育、传染病报告和处理、国家免疫规划疫苗接种、儿童和孕产妇保健等基本公共卫生服务项目。地方病、传染病、慢性病等疾病得到有效控制，使城乡居民逐步能够享有均等化的基本公共卫生服务。

（三）农村人居环境有了新变化

农村人居环境整治以垃圾处理、污水治理，厕所革命和村容村貌提升为主攻方向。2019年以来，生活垃圾得到有效治理的行政村占比88.29%;纳入农村生活污水治理的行政村为1.67万个;建制村全部建成硬化路，建成农村安全饮水工程3987处，解决并改善513.9万人安全饮水问题;新建农村卫生厕所80.1万座;畜禽粪污资源化综合利用率达到83.3%，农作物秸秆综合利用率达到87%。[2]2022年2月第36卷第1期李永红，许亚莉：陕西乡村公共卫生体系建设路径研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

改革实践2022年2月第36卷第1期李永红，许亚莉：陕西乡村公共卫生体系建设路径研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

改革实践

（四）保障人民健康形成大格局

陕西省上下持续推进群众健康服务关口前移，健康服务理念逐步以“治病为中心”向“预防为中心”转变，全民健康导向基本形成。一是落实家庭医生签约服务。例如，宝鸡市眉县通过“1+1+X”（1名村医+1名卫生院医生+县级医疗卫生机构服务团队）模式，组建77个家庭医生签约服务团队，并制定个性化签约服务包，使常见病、多发病早发现、早治疗。二是医康养融合发展。实施中医药“治未病”健康工程，陕西省所有乡镇卫生院基本实现中医馆全覆盖，村医能够运用中医药技术开展治疗服务。三是卫生健康教育全面普及。通过电视、广播、报纸、杂志、网站、新媒体和“12320”热线电话等多种媒介，以喜闻乐见的形式加强群众卫生健康教育，普及卫生知识，提高群众文明卫生素质。

二、陕西乡村公共卫生建设存在的突出短板

（一）“医防”合力尚未完全形成

1. “医防分离”问题。2016年提出的新时期卫生与健康工作方针与以往相比内涵和外延更加丰富，但不变的是“预防”和“基层”。“保基本、强基层、建机制”是新时期医药卫生体制改革基本战略，强调资源下沉。但实践中的基层工作推进步伐相对缓慢，“预防为主”方针落地缺少强有力的支撑。长期以来，“重医轻防”致使大量的医疗卫生资源投入疾病谱后端的医疗机构，前端的资源投入则非常有限，客观上加大了“医防分离”。从体制上看，尽管均是技术型机构，但公共卫生机构属于公益一类事业单位，财政全额预算管理。而医疗机构是公益二类事业单位，实行差额管理。推进医防融合首先面临的问题是机构性质的壁垒。从机制上看，公共机构无对外经营收入，收入差距主要依靠技术职称和行政职务，分配存在激励机制无法建立的问题。而医疗机构主要是经营性收入，分配自主权较大。融合在一起，业务上尽管可以互补，但收入上的差异较大，很难统一。

2. 公共卫生多头管理、权责不清。农村公共卫生服务的项目范围很广，部分项目归属医疗部门管理，有些项目則属于预防保健部门的职责范围，公共卫生服务项目的分散化导致集体行动的效果欠佳。[3]某县疾控中心负责人说：“2004年疾控体系建设指导意见中对省市县三级疾控机构的职能进行了明确划定，但十多年来，县级疾控业务范围逐年增加。比如，食品安全风险监测由疾控机构全部承担，在国家基本公共卫生服务项目中，疾控机构承担了培训和考核等内容。甚至还要承担本该由药监部门监管的疫苗安全事件。”

3. 改革试点效果尚不明显。以陕西省紧密型县域医共体试点县为例，有的医共体将公卫机构纳入其中，共同建立“医防融合一体”的健康共体，但多数医共体试点县未将疾控、妇幼等公共卫生机构纳入医共体建设，而是成立了县中医院和县人民医院牵头的两个医共体，这种模式县域内无法形成高效协作的医防合力。调研中一位财政局长说：“我们县财政一年也就1.2亿，还要用于各类民生事业，医共体建设都没钱投，哪还有多余的钱往疾控这些机构嘛。”

（二）公共卫生经费投入不足

《2018年我国卫生健康事业发展统计公报》（以下简称“《公报》”）显示：2018年中国卫生总费用中：政府卫生支出占28.3%、社会卫生支占43.0%、个人卫生支出占28.7%。陕西省卫生健康统计年鉴（2020）中的卫生健康发展统计数据显示，2018年陕西省卫生总费用构成结构为：政府支出26.58%、社会支出43.42%、个人支出30.01%。与全国相比，陕西省社会和个人支出高于全国平均水平。同年，中省专项资金用于农村的比例10.76%。对于全额拨款的疾控机构，各地财政收入的好坏会直接影响对其经费的投入。财政收入好的县区能够保障工作经费和人员待遇，但财政收入不好的地区，工作开展举步维艰。

据调查，全省仅有个别县区财政能够兜底，绝大多数疾控机构长期处于经费不足的状态。2017年之前，各级疾控尚能够通过预防体检或委托性检测收费弥补日常经费不足的部分，但2017年4月国家取消或停征3项收费后，经费不足问题日益凸显。2019年，中央与地方的事权和财权重新划分后，中央资金不再向县级及以下医疗卫生机构投入。公共卫生经费投入保障所面临的问题更加突出，进一步加剧了两极分化。

（三）基层医卫人才结构失衡

1. 专业人员短缺。目前，在全省县区级疾控机构中，专业技术人员仅占一半。

2. 专业素质较弱。一方面基层医卫人员的学历层次低。根据陕西省卫健委的统计，县区级疾控中心人员学历分布以大专和中专为主，占县区级疾控中心全部人员的66.13%。另一方面执业资质人员少。县区级疾控中心人员中，具备公共卫生执业资质的人员占15.30%，具备检验技术执业资质的人员仅占901%。特别是疾控机构中学习生物、化学专业的人员，因与卫生行业执业考试的专业不同，职称难以晋升。

3. 村医人数不足。从表1可以看到，基层专业人才不增反降，伴随着村卫生室数量的减少，乡村医生和村卫生员也在逐步减少，村卫生室人员配比不到15，大多数村卫生室基本是一个人承担了基本医疗和公共卫生服务等所有工作。正常情况下，这样的配备都难以满足乡村居民日常的公共卫生服务需求。遇到重大突发公共卫生事件，无论是乡村公共卫生人员的数量，还是其服务水平，都不足应对。

表1陕西省村卫生室及人员数量统计

村卫生室（个）乡村医生（人）村卫生员（人）2016年254123108016262017年249783022316322018年24183284929322019年2374726381845数据来源：陕西统计年鉴。（四）公共卫生基础设施落后

1. 疾控中心实验室能力建设滞后。一方面仪器设备达标率普遍较低。按照《省、地、县级疾病预防控制中心实验室建设指导意见》要求，省级A类仪器设备达标标准为97类244台（套），省疾控中心拥有71类，同时配置数量达标67类，达标率为69%;市级A类仪器设备达标标准为58类115台（套），达标率平均为70%，各市之间发展不均衡;县级A类仪器设备达标标准为40类61台（套），达标率平均仅为49%，与标准有很大差距。另一方面检验能力无法满足工作需求。根据陕西省卫健委的调查，在省疾控制中心资质认定范围28类761项中，A类项目达标率为73%。市级疾控中心平均基本检验能力146项，A类项目达标率65%，市级疾控中心均获得资质认定证书。县区级疾控中心平均基本检验能力仅有51项，A类项目达标率36%，仅有29家县级疾控中心获得资质认定证书。

2. 传染病防控设施匮乏。目前县级医院、乡镇卫生院无专门的发热门诊、隔离区域、防护设备等，极易造成交叉感染。疫情倒逼强化对医疗卫生机构传染科室的建设。据调查，医院发热门诊和隔离区大多是临建，条件比较简陋。“全省所有县区综合医院的感染科仍不达标”。在疫情常态化阶段，许多发热门诊尤其是乡镇卫生院一级早已闲置弃用。

（五）“数字疾控”建设发展缓慢

目前浙江、江苏、上海等省份都在加紧步伐提升信息化建设水平，提出了“数字疾控”的建设思路，将过去建成的一个个“烟囱式”的业务系统融合打通建立“疾控业务信息平台”。陕西省疾控信息化建设一直较为落后。

1. 信息化建设起步晚。以往，除了国家部署的业务管理系统外，全省几乎没有自建的业务信息系统。2018年，商洛疫苗事件后才建立起了全省疫苗冷链追溯系统。

2. 公卫系统“数字鸿沟”。某县疾控中心主任说：“以预防接种信息系统和慢性病管理为例，各部门地市建立了自己的业务管理系统，由于缺乏规划，信息管理无论是横向还是纵向基本都是数据烟囱孤岛。像在宝鸡登记的疫苗接种信息，在西安就看不到，甚至同一县区内一个接种点登记的信息，另一个接种点都无法获悉。”

3. 医防“数字壁垒”严重。医疗和疾控预防系统数据不能直接进行共享，不利于公共卫生突发事件的监控和测评。

三、陕西省乡村公共卫生体系建设路径

针对疫情防治防控暴露出的机制、人才、信息化等短板，应将乡村公共卫生体系建设纳入“十四五规划”，并列为重点项目，集中力量以更大的投入、建设标准、严格监测和信息化建设为保障，进行突破，走“医防融合”发展之路，建成平战结合、有力高效的乡村公共卫生服务体系。

（一）突出“医防融合”发展，加大对乡村公共卫生健康事业的支持力度

政府是乡村公共卫生体系建设和运行的主体，要牢固树立“医防融合”发展的理念，统筹推进医防建设、医防协同协作。

1. 建立持续稳定的公共卫生经费投入与保障机制。加快完善政府卫生健康事业投入政策，提高政府卫生支出占卫生总费用的比重;加强对公共卫生、基层医疗卫生机构，尤其是农村卫生事业的专项经费投入力度，重点向财政收入差的地区、县区倾斜;针对继续教育、学历提升，交流机制等提升其专业能力，给予充足的经费保障;优化医疗卫生资源投入结构，积极引导企业、社会组织、金融机构等参与建设，形成政府引导、社会资本共同参与的多元化投融资机制。

2. 做好各级公共衛生服务项目的基础设施建设。改善疾控基础条件，完善公共卫生服务项目，强化基层公共卫生体系。对乡村公共卫生体系建设的业务用房面积、医疗器械、实验室设备及时配齐补足，并在重点乡镇配置农村传染病防范设施、ICU重症隔离设施等;加强疫情哨点建设，完善突发公共卫生事件监测预警处置机制，健全医疗救治、科技支撑、物资保障体系。

3. 创新医防融合协同机制。围绕医防协同，从制度设计、体制改革、机制建设方面，构建新型的乡村公共卫生保障制度，从制度方面保障医防融合、医防协同。监测预警、风险评估、检验检测和应急处置中共同、协同发力，将公共卫生建设作为医院管理的重点工作，加速应急感染病房等基础设施建设、发热门诊等流程改造、完善院内感染管理等规章制度。

（二）建立“引留用”人才机制，加强乡村公共卫生健康专业人才队伍建设

1. 多措并举引进专业人才。在制定《陕西省“十四五”卫生健康事业发展规划》时，要将解决基层公共卫生人才短缺问题作为重中之重，提出切实可行的措施加以解决。针对基层卫生健康系统招人难问题，实行专项招聘，降低紧缺急需专业岗位开考比例，放宽乡镇岗位学历、年龄限制;优先确保县级以下公共卫生机构的人员编制到岗;解决短期内卫生基层人才短缺的矛盾，可通过上级人员对口帮扶或下沉，最大化共享资源;在推进县域医共体建设的基础上，开展健康共同体建设探索，将公卫、医疗、养护融合在一起，积极推动医务人员转岗到公卫服务。明确新时代公共卫生人才培养的目标和定位，改变当前公共卫生人才培养与实践脱节的现状，推进公共卫生相关学科建设和实践能力培养，打造公共卫生与临床医学复合型人才。[4]全面建立城市公共卫生人员定期服务乡村机制。

2. 科学管理用好专业人才。制定、实施符合本地需要的卫生人才培养方案，不断提高公共卫生人员的专业素养。探索建立公共卫生医师规范化培训制度，定期对乡村公共卫生人员进行“线上线下”专业理论的培训，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置等实训访学，切实提高乡村公共卫生人员应对突发公共卫生事件能力。建立科学有效的激励机制，打造既懂专业技术又了解医药卫生行业特征的复合型人才队伍。

3. 创造条件留住专业人才。提高工资待遇。建立科学的公卫人员考核机制，在薪酬、职称评定方面给予更多优惠政策，重点向落后偏远地区倾斜。改善工作生活条件。加强网络、交通、购物等公共设施建设，为基层公共卫生人员创造良好的工作、生活条件，使他们能够安心在基层工作。

（三）加快信息网络建设，提升乡村公共卫生健康信息化应用水平

充分利用互联网，加强对传染病等疾病的智能监测和预测，提高重大疾病防控和突发公卫事件应对能力。

1. 创新医疗健康信息化和大数据应用项目投资运营模式。引入拥有互联网技术、现代医院管理经验、安全的医疗云平台的第三方企业，把基層公卫医疗机构紧密连接起来，推进全民健康信息平台建设。

2. 创新“互联网+”公共卫生服务模式。构建与医共体管理体制、运行机制相适应的信息化服务体系。整合区域内公共卫生信息系统与居民电子健康档案，推动医疗机构与公共卫生机构的信息共享、业务协同，建立起监测预警、防控救治，医防联动的服务模式。

3. 提升公共卫生监测评估和决策管理能力。完善疾病敏感信息预警机制，及时掌握和动态分析全人群疾病发生趋势及传染病疫情信息;提高县卫健局、医共体牵头总院、各专业公共卫生机构和基层医疗卫生机构的公共卫生协同能力，以及应对突发公共卫生事件预警与应急响应能力。

参考文献：

[1]扎实做好“六稳”工作落实“六保”任务 奋力谱写陕西新时代追赶超越新篇章[N].陕西日报，2020-04-24.

[2]陕西加快推进农村人居环境整治：乡村美起来 农民乐起来[N].陕西日报，2020-02-10.

[3]张鹏.乡村振兴背景下农村公共卫生服务精准供给的实现路径：以温州县域医共体建设为例[J].湖州师范学院学报， 2020（7）：77-84.

[4]刘霞，王岚，陈毅峰，梁晓峰.中国疾病预防控制体系改革的思考[J]. 中国公共卫生管理， 2020（4）：145-148.

[责任编辑、校对：党婷]

收稿日期：2021-12-22

基金项目：2020年度中共陕西省委党校（陕西行政学院）决策咨询课题“陕西乡村公共卫生体系建设调查研究”

作者简介：李永红（1968-），女，湖北武汉人，教授，主要从事基本公共服务及医疗体制改革等研究;许亚莉（1988-），女，甘肃定西人，助教，主要从事医疗体制改革研究。