法国政治体制及政策对马克龙新任期的影响

丁一凡

内容提要 马克龙在2022年连选连任，但法国政府面临的政治困难不少。特别是，这次马克龙政府是少数派执政，议会的不合作成为巨大的政治障碍。法国特殊的政治体制使总统与议会及行政权的合作格外引人注目。法国第五共和国的制度改革曾经稳定了法国政局，但其制度设计的一些原则在法国政治与经济形势困难时却成为众矢之的。法国民众希望通过政治制度改革来改善形势，但实际上法国面临的困境是无法通过制度改革来解决的。有时候，政府政策的导向才对国家的发展有更重要的影响。

马克龙（Emmanuel Macron）在2022年的法国总统大选中获得连任，但这一次他在选举中获得的票数与2017年他第一次当选时相比有所下降。2022年，他在第二轮投票中获得了58.2%的选票，而他的对手玛丽娜·勒庞（Marine Le Pen）获得了41.46%；2017年马克龙在第二轮投票中获得了65%的选票，而勒庞只得了33.9%。①«Macron a été réélu président avec 58,2% des voix - estimations».https://www.trtfrancais.com/actualites/direct-or-macron-a-etereelu-president-avec-582-des-voix-estimations-8642177.2022-04-24.本文电子资源最后访问日期：2022年9月7日。马克龙2022年作为执政的总统竞选连任，在一定程度上具有组织上的优势，但他获得的票数却没有那么大优势，某种程度上说明了法国民众对他的信任度在下降。在随后6月份举行的议会选举中，马克龙领导的“共和国前进党”获得的成绩也明显弱于2017年。虽然它改名为“复兴党”（Renaissance），而且还是议会中第一大党，但因为它在议会中没有超过半数的多数，因此组阁成为“少数派政府”，在未来的执政中会遇到许多挫折。

一、法国“半总统半议会制”政体的特点

2022年7月12日，马克龙新任期政府的首个提案递交国民议会讨论，内容是允许法国政府要求入境旅客出示新冠疫苗接种证明或新冠病毒检测阴性证明，以“无害”入关。应该说，这本是个无关紧要的提案。然而，法国国民议会却以219票反对、195票赞成的结果否决了这一提案。②张旌.《施政阻力大 马克龙政府在新议会首遭挫败》.新华网，2022-07-13.http://home.xinhua-news.com/rss/newsdetaillink/691b4 030dfb6e04e68f5cbff68a3a7e8/1657722468241.这次投票中，法国几乎所有主要反对党都联合起来，对抗马克龙新任期的少数派政府。这些反对党包括极右翼政党“国民联盟”、极左翼政党“不屈法国”，以及传统右翼政党共和党。

法国议会给了马克龙新任期政府当头一棒，也算是个“下马威”。掌握法国议会的多数为何那么重要？而马克龙未来与议会反对派的关系会如何演变呢？

法国政体从全球来看比较特殊，被称为“半总统半议会制”。法国总统是全民普选产生的，若在总统制里，总统直接组阁执政就行了。然而，法国总统却不行。法国总统是内阁会议的主席，与一般议会制的虚位元首不同，但宪法赋予总统的权力却只集中在国防与外交领域，其他的领域要由一个议会多数派的领袖为总理组阁执政。

2022年6月，法国执政党“复兴党”(即原“共和国前进党”）与多个中右翼党派组成的、支持总统马克龙的执政党阵营在选举中赢得了国民议会的245席，距离国民议会绝对多数席位所需的289席还缺少44席，不及选前民调预期；而极左翼政党“不屈法国”与法国社会党、法国共产党、绿党等中左翼和左翼政党组成的左翼政党联盟获得国民议会131席，与民调结果相差不多；极右翼党派“国民联盟”获得89席，大大超出选前民调预期；法国右翼传统党派共和党则获得61席。③«Législatives 2022 Renaissance recueille 245 deputés contre 133 pour la nupes».Radio J,2022-6-20.https://www.radioj.fr/2022/06/20/legislatives-2022-renaissance-recueille-245-deputes-contre-133-pour-la-nupes/.

法国总理伊丽莎白·博尔内（Elisabeth Borne）对反对党阵营联合“否决”政府新冠肺炎疫情相关的提案非常不满。她在社交媒体上表示，现阶段防疫形势严峻，但反对党阵营却要阻拦入境防疫措施。④《提案被否，马克龙政府在新议会首遭挫败》.上观新闻，2022-7-14.其实，反对派一直想颠覆博尔内政府，并想以此来挑战马克龙总统。因此，在国民议会对疫情相关的法案投票前一天，左翼党派联盟还对博尔内提出了一项不信任案。不过，该提案未获通过。

马克龙新任期刚开始，就遇到了左右反对派的联手抵制，这对未来法国政府的其他政策出台是个不好的征兆。历史地看，当法国行政权不掌握议会绝对多数时，也存在一些办法可以推行其政策，例如，通过“法令”（décret），即行政当局出具的命令，也可以引用第五共和国宪法的第49条第3款强制推行某些政策。但是，故意绕过议会去执政，会遇到议会肆意的不合作，行政权的命令最终反而会遇到社会的抵制，许多法令就会落得“虎头蛇尾”，最终“不了了之”。

法兰西第五共和国的历史上，出现过多次总理与总统因政见相左而造成执政不利的局面。1974年，瓦莱里·吉斯卡尔·德斯坦（Valéry Giscard d’Estaing）当选总统，任命希拉克（Jacques Chirac）为总理组阁执政。因为吉斯卡尔·德斯坦创立的独立共和党是个小党，只能与戴高乐派的右翼大党“保卫共和联盟”合作，组成联合政府。希拉克是“保卫共和联盟”的青年领袖，在选举的第二轮投票中，他冒天下之大不韪，放弃了本党的候选人沙邦-戴尔马（Jacques Chaban-Delmas），转而号召戴高乐派的青年人去投票支持吉斯卡尔·德斯坦。后者当选后任命希拉克当了总理。⑤Jean Garrigues.(dir.) La France de la Ve République (1958—2008).Paris:Armand Colin,2008,p.110.然而吉斯卡尔·德斯坦经常利用总统主持内阁会议的特权，令自己的意见胜出，让总理这个本来应该主持国内主要工作的人不能做主。两年后，希拉克因与吉斯卡尔·德斯坦政见不和愤然辞职。

如果说吉斯卡尔·德斯坦当总统时，聪明地利用了法国宪法赋予总统的特权掌握了主动，密特朗（François Mitterrand）当总统时则没有那么幸运。密特朗第一任总统后期，社会党失去了议会多数，密特朗只好请自己的对手—“保卫共和联盟”的领导人希拉克出任总理。希拉克政府立即提出要把前社会党政府国有化的一批企业重新私有化。但当提案递交给密特朗总统签署时，密特朗拒绝签字，从而引发了政府危机。密特朗是个老道的政治家，很会利用总统的特权给总理希拉克制造执政的困难。当1988年密特朗竞选谋求总统连任时，面对的竞争对手就是他的总理希拉克。密特朗把执政不力的责任都推到了希拉克头上，自己又赢得了大选，获得连任。但到他第二任后期，社会党再度丢掉了议会多数，密特朗再次被迫任命反对党的政治家巴拉迪尔（Édouard Balladur）当总理。而巴拉迪尔政府在经济政策上基本都与密特朗的想法和前政府的政策相悖。后来，在希拉克当总统时，也曾被迫任命了一位反对党社会党的总理若斯潘（Lionel Jospin）。当法国出现“左右共治”（cohabitation）时，总统与总理在许多问题上意见相左，政府政策不得不在左右之间摇摆，政府的工作效率低下。

法国历史上之所以会出现“左右共治”的局面，除了第五共和国“半总统半议会制”的原因，还因为总统与议会的任期不同。从1958年法兰西第五共和国建立时起，总统的任期是7年，而议会的任期是5年。7年的总统任期其实是继承了法国议会制政治的历史遗产。法国总统过去的任期比议会长一些，对政治影响不大，因为总统是由议会选出的虚位元首，权力实际上掌握在议会任命的总理及其组建的政府手中。但是，戴高乐在建立第五共和国时，利用全民公决修改了宪法，总统改为全民普选产生。于是，总统的合法性增强，甚至超过了议会，全民共同选出的总统开始拥有真正的权力。然而，戴高乐并没有改变总统7年的任期。这样，总统任期与议会任期不同步就成了问题。当一届政府执政5年后，若选民不满意，就会在下一届议会选举中把反对派选上来。而此时，总统的任期尚未结束。总统只能在两个方案中选择其一：或者辞职，承认选民最近做出的选择；或者接受议会反对派多数提出的组阁方案，任命反对派的领袖为总理执政。

二、总统、议会任期同步后为何仍未解决法国的制度问题

希拉克在1995年当选总统，2000年发起了一场公投来决定是否应该改革总统任期。73%的法国人投票支持缩短至5年，27%的法国人支持不变。⑥中新社.《法国全民公决决定总统任期由7年改为5年》.2000-09-25.http://news.sina.com.cn/world/2000-09-25/130183.html.因此，法国总统任期改为了5年。2002年希拉克竞选总统连任成功，第二任就执政了5年。

按理说，法国总统任期与议会的任期相同，理论上就解决了民意善变造成的“左右共治”的尴尬。一般来讲，选民选出一个总统，就会支持他执政，因此在随后举行的议会选举中也会投票给总统支持的党派的议员候选人。因此，当2017年马克龙当选总统后，他在2016年刚刚组建的“共和国前进党”的候选人就在议会选举中大获全胜，获得了议会的绝对多数。这不能不说是法国政坛的一个奇迹，因为“共和国前进党”的许多候选人都是政治素人，鲜有政治圈人脉，也没有任何执政经验。他们能当选的主要因素在于选民不愿意否定自己在之前不久总统选举时所做出的选择。

但是，马克龙执政5年之后再度当选总统，其政党在随后的议会选举中就没有那么大的优势了，因为选民对其第一任政府的政绩并不满意。多数法国选民在总统选举的第二轮选举中之所以还投票给马克龙，只是出于对勒庞领导的“国民联盟”的不信任。

选举本是法国政治制度的“出气筒”，民众对当届政府的不满会体现在下一届议会的选举上。但近些年来，法国民众对法国的选举制度严重不满，认为他们选出的政府无法代表他们的利益，甚至也不保护他们的利益。因此，法国民众在2018年和2019年上演了“黄马甲”街头政治抗议运动，用暴力来表达他们对马克龙政府的不满。

法国政党在民众中失去信誉，是因为无论左翼还是右翼的政党执政，法国政府的政策都差不多，没有解决民众关切的问题，没有让民众享受到发展的红利。因此在最近一些年的选举中，法国政党“碎片化”趋势明显。在2022年总统选举第一轮投票中，传统右派共和党的候选人瓦莱丽·佩克雷斯（Valérie Pécresse）得票率不到5%，甚至得不到政府的补贴，只能自掏腰包来支持竞选费用。⑦法国1988年的选举法规定，企业与个人对政党竞选赞助都有上限，而选举中获得5%以上选票的政党可以得到政府的资助。社会党候选人安妮·伊达尔戈（Anne Hidalgo）更是只获得了1.75%的选票，创造了社会党成立以来在总统大选中得票率的最低纪录。与此相对，政治“黑马”层出不穷。马克龙本人就是一匹“黑马”，他从在法国政坛上初露头角到竞选总统，仅仅用时3—5年，从组织自己的政党到选举获胜甚至只用了一年。而且，马克龙根本没有地方选举的历练，直接参选总统并获胜，这完全不符合法国政治家往往是政坛常青树的传统。2022年的总统大选，除勒庞外，另一位极右政治倾向的候选人泽穆尔（Éric Zemmour）也是一匹“黑马”，而且在第一轮投票中获得的选票远超传统的社会党候选人和共和党候选人。虽然泽穆尔没能进入第二轮投票，但他的突然崛起更加证明了法国选举的“碎片化”趋势。

随着欧洲一体化的进展，许多经济政策都在欧盟委员会层面决定，法国政府已经无法单独作主了。当社会党赢得选举执政时，民众觉得左翼政府应该保护弱势群体，应该采取对民众有利的经济政策。但当自己的愿望落实后，左翼政党选民不满左翼政党政府执行“形左实右”的政策，因此对左翼政党失去信心。而当传统右翼政党共和党赢得选举执政时，人们以为经济会有好转，以为右翼强调效率，会注重企业利润和财政平衡。然而，共和党政府也没能扭转经济发展的颓势，政府赤字与债务不断攀升。法国许多选民幻想破灭，转而投票支持极右翼政党国民联盟。国民联盟除了曾在一些小城市选举中获胜，从未在大城市执过政，更不曾在国家层面胜出。因此，一些选民对它仍抱有幻想。

当传统的左右翼政党轮流执政已无法满足民众的诉求时，民众开始对政治制度不满。许多民众认为是法国第五共和国这套选举制度不公正，不能满足法国选民的选择；认为两轮多数投票制是当年为戴高乐量身打造的，而现在的法国已与当年完全不同，因此需要改革选举制度，更多地反映民众的诉求；并认为两轮多数投票制限制了选民的选择。在第二轮投票时，他们无法继续投票给自己中意的候选人，往往只能“两害相较取其轻”。因此，这样选出的政府无法代表人们的意志，在执政时就会遇到民众的抵制。在法国要求建立第六共和国的呼声此起彼伏。呼吁者认为，只有让民众感到自己的利益能通过自己选出的代表得到保证，法国社会才能结束动荡，才能静下心来重新推动经济的正常发展。

然而，法国政府制度的改革，需要有魄力且有魅力的政治领导人来推动。而现在法国政治家都是“黑马”出身，并没有能力与魄力去推动政治制度改革。况且，在法国政治走向“碎片化”时，如果建立起一套更加“公正”的选举制度，让选民能在第二轮选举中也随意投票给任何候选人，法国会不会回归第四共和国时期不稳定的政治局面呢？

第二次世界大战结束后，法国建立了第四共和国，也是多党制，选民可以任意投票。但是，众多不同政党议员组成的联合政府非常不稳定，因为议会中的党派可以随意结盟，又可以随意改换门庭，与其他党派组成新的联盟，推翻政府，再组内阁。第四共和国后期，法国政府更迭频繁，几个月就换一个政府，以致媒体都在谈论“季度政府”。第五共和国正是在汲取了该阶段的教训之后，才发明了两轮多数投票制。

三、法国不能仅靠政治制度改革来解决经济、社会的问题

许多文明都有一个通病，就是习惯把一切不幸都归咎于制度，并想通过改变制度来一劳永逸地解决所有问题。法国是这方面典型的代表。关于改变第五共和国制度、建立第六共和国的讨论恰恰反映出了法国人在这方面的偏好。

然而，许多研究历史问题的政治分析专家告诉我们，政治制度有自己的韧性。人们想改革政治制度，往往是转了一圈又回到原点。法国研究群体心理学的专家勒邦（Gustave Le Bon）的《乌合之众》（Psychologie des foules）在国际上名声显赫。他在评论法国大革命时曾说：“一个由不同种族构成的国民用了一千年时间来维持这种集权制；当我们看到，一场目的在于摧毁过去一切制度的大革命也不得不尊重这种集权制，甚至使它进一步强化，在这种情况下，我们就该承认它是迫切需要的产物。”⑧勒庞.《乌合之众》.冯克利 译.北京：中央编译出版社，2005年，第70页。笔者把作者名字改成勒邦，因为它更接近法语本来的发 音，而且可以避免与当今法国极右翼政治家勒庞（Le Pen）混淆。法国政治学家托克维尔（Alexis de Tocqueville）写《旧体制与大革命》（L’Ancien régime et la révolut ion）的本意也是用大量的历史资料去证明，法国革命推翻旧制度后建立的新制度，很大程度上只是强化了过去法国国王时期已经建立起的集权制。

当今法国经济、社会面临的许多困难，是在政策选择过程中犯了错误所致。首先，法国的“去工业化”是法国落入现在经济发展停滞局面的重要因素。法国的社会福利依赖于公共财政，而“去工业化”使得财政收入来源枯竭，公共财政捉襟见肘，政府无法应付庞大的社会福利开支。

第二次世界大战后，法国经济快速发展，工业化发展尤其成功，打破了法国是工业化失败国家的“神话”。根据世界银行的统计，在20世纪60年代到80年代中期，法国一直是全球领先的制造业大国，甚至多年保持制造业第一大国的地位。⑨数据来源：https://data.worldbank.org.cn/indicator/NV.IND.MANF.KD.法国的制造业发展使企业有充足的利润，国家税收有足够的财政收入，法国建成了令人羡慕的社会福利制度，全民幸福指数不断攀升。然而之后，法国经历了“左右共治”后，企业先国有化后私有化。法国制造业在经济全球化的压力下，也不得不到海外寻找更低成本的生产基地，国内制造业迅速衰败。过去，法国的各种工业制成品在世界市场上都有一席之地，但很快就只剩下了品牌，最后连品牌也卖给了外国公司。制造业的衰败使法国企业利润收益下降，政府的财政收入下滑，社会福利开支成了无底黑洞。法国政府徘徊在补贴新技术企业还是补贴社会福利开支的两难选择中，很难再找到平衡。

其次，法国失去了独立的对外政策，在国际市场上无法继续享受游走于两极世界当中的好处。法国制造业最发达的时期，正是法国外交最独立的时期。这两者之间应该不只是时间上的巧合，也应该有互相促进的因素。两极世界时代，法国游走在美苏之间，许多不想在美苏之间选边站的国家自然会青睐法国，更倾向于购买法国产品。当年，尽管“法国制造”的价格不菲，而中国的外汇储备非常有限，但中国仍然毫不犹豫地购买法国产品，从法国进口了一些成套技术和设备。法国在阿以冲突中也显得不偏不倚，而美国则一心支持以色列，致使许多阿拉伯国家在购买军火时偏向法国的战斗机等。法国的独立外交政策让法国的工业出口大增，法国也从国际市场上获得了许多利益。

而最近一些年来，法国却偏离了过去的独立外交政策。例如，法国正式回归北约的军事一体化组织，在外交政策上也开始重新使用已经被放弃了多年的“西方”一词，并开始担心西方的衰落，实际上是在对美国表忠心。在冷战时期，法国与苏联曾有许多合作，苏联曾向法国输送了许多利益。例如电视制式方面，苏联排斥了英、美、德制，选择了法制。冷战后，法国与俄罗斯维持了包括能源合作在内的许多合作，法国的能源公司深度参与了俄能源市场的开发，获益匪浅。俄罗斯还购买法国制造的军舰等军火。但俄乌冲突以来，法国站在美国一边，制裁俄罗斯。法国不仅无法从俄罗斯获得过去的能源优惠，甚至要失去俄罗斯的消费市场。

法国还变得非常担心中国的崛起，称中国是法国及欧盟的竞争对手和“制度性对手”（rival systémique），处处提防，不敢与中国加强合作。法国舆论跟着西方舆论跑，把中国与俄罗斯都归入反对“民主阵营”的核心国家，这使法国政府即使想跟中国改善关系都不太容易。考虑到中国在全球产业链上的地位，法国不愿与中国加强合作只会让其制造业复兴变得更困难，也会让其振兴可再生能源产业的努力变成“画饼充饥”。

与此同时，法国政府却把无视、甚至践踏法国利益的美国敬为“上宾”，把与美国合作放到了重要日程上。其实，美国在危机时刻是不惜牺牲法国利益的。2019年，法国曾与澳大利亚签署了一批出售常规潜艇的大合同，被法国媒体称为“世纪合同”。但2021年，美国与英国联手，与澳大利亚组成了军事联盟（AUKUS），英美两国将帮助澳大利亚建造核潜艇。澳大利亚背叛了法国，撕毁了同法国的合同，美英则撬掉了法国一笔出口大单。法国除了抗议两句，把法驻美大使象征性地召回几天外，别无他法，只能吞下这枚苦果。从这一案例便可看出法国政府在多大程度上决心加入“西方阵营”了。

最后，法国在未来的发展中不仅无法在促进经济增长与控制通货膨胀中找到平衡，反而可能陷入中长期的滞胀。2010年，法国的国内生产总值是2.64万亿美元，到2020年，却下降到了2.6万亿美元。⑩数据来源：https://gdp.gotohui.com/data-3417.诚然，这里面有欧元贬值的因素，但综合起来，法国这10年国内生产总值的增长率只有0.2%，已经陷入了当年日本式的停滞。法国2022年的平均通货膨胀水平已上升到4.4%⑪数据来源：https://news.fx678.com/202203140526231123.shtml.，未来有可能保持在高位，因为通胀的最主要原因是能源价格高涨。而与俄罗斯的关系恶化则会使未来法国的能源供给面临更多困境。法国可能被迫转而从中东和美国进口液化天然气，加上运输等成本，未来的天然气价格会比从俄罗斯管道进口的价格贵上三、四倍。考虑到法国的核电站正在老化，新的核电站建设仍需时间，而燃气发电是法国选择的替代方法，未来法国的电费等基础价格会居高不下，通货膨胀率自然也不可能很快降下来。通货膨胀高企，经济增长乏力，市场自然也不会吸引更多的投资。未来，法国是否也会像日本一样，先失去10年，又失去10年，再失去10年呢？

法国的政党“碎片化”，政治人物“黑马化”，选民对选举制度的失望感，都使得法国很难达成民族共识，很难让政府出台长远的国家发展规划。而目前法国的政治只瞄准眼前的困难，即使再重视制度改革，估计也很难找到未来的出路。马克龙新任期任重道远。