行政事业单位全面预算绩效管理问题探析

■郭金桃

（孝义市市场监督管理局）

1 全面预算绩效管理在行政事业单位管理中的重要作用

1.1 有利于实现政府领域的资源高效配置

所谓“政府领域资源”是各级行政事业单位履行行政管理职能与开展日常业务工作的物质基础，有货币资源与非货币资源之分，有有形资源与无形资源之差，能够尽最大可能精准高效地将这些资源按照需求配置到各级公共服务领域，对于提高行政事业单位的工作效率和效益而言具有决定性作用。合理地进行资源配置是预算绩效管理工作所要达到的首要目标，将政府领域的有限资源在年初预算开始时就有计划、有方向地进行合理的、高效的分配，既要保证各级单位财务管理及业务活动的正常有序开展，又不能由于不合理的预算行为造成资源浪费与闲置，同时在后续的资源使用过程中始终采取内部自我评价与外部综合评价相结合的方式，充分发挥绩效监控的职能，对于不符合绩效目标的配置工作及时发现并予以纠正，报经财政部门审核批准后同步调整年初预算，逐步实现政府领域资源的高效配置。

1.2 有利于推动行政事业单位业财融合，提高工作效能

各级行政事业单位的财务部门是传统的预算编制及执行的主体，但财务部门工作人员由于工作环境及性质的原因，很少能够真正了解业务部门的具体工作内容和对资源方面的需求，这就造成了长期以来预算工作普遍存在“业务与财务两张皮”的现象，具体表现为：业务部门开展工作急需的资金无预算，预算资金由于无合理的使用项目而沉淀。全面预算绩效管理概念的提出从根本上为解决业财长期矛盾指明了方向。业务部门与财务部门共同作为预算工作的主体，充分地进行信息沟通与共享，全程参与预算的编制、执行、评价及反馈调整，只有这样才能够极大地提高工作效能。

2 行政事业单位全面预算绩效管理存在的问题

2.1 预算绩效管理意识淡薄，思想陈旧

全面预算绩效管理实施以来，尽管相关部门一直不间断地通过各种各样的形式加强宣传、强调它的重要性，但相当一部分单位内部的主要负责人思想认识还普遍停留在原始的预算管理阶段，始终觉得项目预算绩效就应该是财务部门工作人员的职责，预算活动的组织体系形同虚设，仍然是由财务人员负责预算绩效管理活动的全过程，包括基础信息的收集录入，项目库的储备，绩效目标的设立，绩效指标的分解，预算的编制，预算执行的监控评价与反馈调整等一系列操作，业务部门工作人员从始至终除了报销开支以外，始终将自己与预算绩效管理工作隔离开来。由于财务部门人员对具体项目所涉及业务知识的匮乏，导致预算资金的具体安排与业务工作需求相差甚远，最终体现为：虽然各级单位已经引入了全面预算绩效管理理念，但这种先进的理念并未在行政事业单位管理中发挥其应有的作用，预算工作与业务工作无法形成有效的衔接，预算绩效考核数据大多失真，绩效管理工作流于形式，无法形成有效的绩效评价反馈用于指导实际工作。

2.2 单位相关岗位人员能力欠缺，知识储备不足

全面预算绩效管理是一套集基础信息收集、项目前期谋划、绩效目标设定、绩效指标分解、项目储备入库、预算编制及批复、预算执行、预算监督与评价、结果反馈与应用于一体的现代化管理体系。整个操作过程对相关岗位工作人员的专业技能提出了更高的要求：财务人员除了要求具备传统的票据审核及基本的核算能力外，还要求有绩效管理思维，能够正确认识到绩效管理在预算全流程中的重要性，指导并带领相关部门业务人员积极进入预算绩效管理领域，主动将绩效理念引入日常业务工作流程中来。目前，由于全面预算绩效管理工作开展时间不长，相关人员缺少上岗前的专业技能培训，对管理工作缺乏全面正确的认识，对运行过程中出现的各种情况无法做出准确及时地应对，甚至认为此项工作过于繁琐，对其抱有抵触情绪，因此造成预算绩效管理难以精准落地，不能有效地为行政事业单位的健康发展提供应有的保障。

2.3 预算绩效目标脱离实际，绩效指标分解缺乏科学性

全面预算绩效管理是一项具有科学性、专业性的系统工程。它的高效运行得益于所涉及的预算资金从项目储备、申请入库阶段就要有指向明确且合理可行的绩效目标，并经科学分析后，形成有利于考核绩效目标实现的产出、效益、满意度等一系列可量化的绩效指标。现阶段由于预算一体化系统的统一引入，在年初预算工作开始时，各单位已不得不就预算项目形成绩效目标及与之相配套的绩效指标体系，这项工作是预算进入编制阶段的前提，因此绝大部分财务人员抱着“存在即可”的心态对待此项工作。绩效目标的设立未经过完整性、相关性、适当性及可行性审核，绩效指标普遍存在未细化、未量化的问题，整项工作随意性较强，财务人员的主观性较大，由此导致所设立的绩效目标严重脱离工作实际，绩效指标分解不科学、不合理，随之而来的是绩效监控没有可靠的依据作为指导，绩效自评与综合评价虚构，内容空洞，没有任何实操意义，长此以往绩效管理工作将沦为鸡肋，反而成为提升政府效能的绊脚石。

2.4 缺乏行之有效的预算绩效监控跟踪与考核评价机制

绩效目标的实现与否或者在多大程度上实现了预期的绩效目标，离不开各预算单位对预算执行全过程的监控与多维度的考核评价，并根据考核结果来指导下一步的预算执行。此项工作是中期、年度甚至跨年度任务，贯穿于预算绩效管理的全生命周期。但在实际操作中，由于受单位规模及相关人员专业能力的限制，从年度预算开始直至结束，都没有形成一套科学有效的绩效监控和评价机制。绩效监控与评价工作只有在有关监管部门要求提供项目绩效运行情况汇报时才会进行，而且相关资料基本上由财务人员一手搞定。监控工作严重脱离一线业务实际情况，评价结果来源于财务人员闭门造车，形式大于内容，导致我们无法准确收集汇总绩效在运行过程中的全部信息，更无法对预算绩效管理过程中的出现的各种各样的问题及时予以纠正，并将相关的反馈结果应用于以后年度的绩效管理当中，最终让“严格落实绩效管理过程中相关主体的责任”成为一句空话。

3 行政事业单位加强全面预算绩效管理的对策

3.1 在单位内部除旧立新，树立正确的绩效管理理念

预算绩效管理的全面性首先要求全体干部职工共同参与。行政事业单位上到主要负责人，下到业务部门具体工作执行人员，都要树立预算绩效管理理念。只有单位高层管理者高度重视此项工作，深刻认识到破除传统预算编制执行方法、全面引入预算绩效管理，改善单位业财矛盾，提高财政资金使用效率和效益的重要作用，积极主动推行相关制度建设，带头完善配套的考评机制，并参与具体工作的组织落实，才能为预算绩效管理工作提供良好的运行土壤。这一良好环境的创建能够有效地降低财务部门与业务部门的沟通成本，避免由于信息缺失，业务人员不配合等多种因素导致的项目预算编制工作低效甚至无效，最终影响预算执行结果。因此，各级行政事业单位一方面要召开会议传达全面预算绩效管理工作的精神和重要性，要求各业务科室工作人员高度重视并积极参与到这项工作中来，另一方面要利用微博、抖音短视频或微信公众号等多种新媒体传播平台，加大宣传力度，使各个业务部门能够清晰地认识到预算绩效管理工作的重要性，并自觉主动地具体工作中配合财务部门展开绩效管理工作。与此同时，将绩效管理工作成果纳入到干部选拔任用的考核标准当中，作为党员干部选拔提拔、评优评先的重要参考，督促领导干部积极主动学习并带头参与，由点到面进行扩张，逐步形成全员共同参与的良好环境。

3.2 加大对绩效管理关键岗位人员的培训与考察力度

预算绩效管理工作的正常开展离不开一支理论知识扎实且专业技能过硬的队伍，而知识的储备又离不开日常学习培训交流的积累沉淀，技能的提升又得益于实际工作中不断地思考与实践。“预算绩效管理”这个概念对于大部分行政事业单位工作人员来说比较陌生，因此我们需要加大培训教育力度。在信息高度共享的今天，我们要通过线上线下等多种渠道相结合的方式，通过引入案例、模拟操作、名师示范、交流座谈等多种教学形式，强化关键岗位工作人员的绩效思维，努力搭建并优化相关工作人员专业知识架构。学习培训工作除了以课堂形式开展以外，还应当体现在对单位实际绩效管理工作的现场指导与答疑中，与此同时，建立工作能力考察机制，对偏离教学标准的行为及时给予指正，争取在较短时间内帮助相关工作人员消除恐惧及抵触情绪，将绩效管理融入日常工作当中，尽早培养出一支理论知识扎实、专业技术过硬的队伍全面投入预算绩效管理工作中去。

3.3 科学设定预算绩效目标，细化量化绩效指标

绩效目标是用以衡量各级预算单位使用财政性资金开展单位日常管理活动及业务活动所需呈现的产出与效果。绩效目标的科学设立是后续项目储备入库、开展预算编制工作、落实绩效追踪监控、积极进行绩效评价与反馈应用等系列活动前提和基础，也是财政部门为预算单位批复资金的重要依据。各级预算单位在绩效目标设定之初，要清晰明了地认识到开展项目工作的所要达到的目标，要收集一切可利用的基准信息，确保绩效目标完整性、相关性、适当性及其可行性，并对之加以详尽地描述，为后期的评价工作树立标杆。科学的绩效目标设定以后，预算单位还要对绩效指标的分解进行研究与探索。绩效指标是对绩效目标的进一步详尽地阐述。绩效指标一般应围绕产出、效益及满意度三个方面进行细化分解，具体包括数量、质量、时效、成本等产出指标，经济、社会、生态与可持续影响等效益指标，服务对象等的满意度指标。这些指标在用以衡量绩效目标的实现程度之时，应当尽最大可能进行定量描述，无法量化的指标在采用定性描述时，应当确保指标的直观性与可衡量性。科学清晰的绩效目标，辅以极尽细化量化的绩效指标，能更好地为预算单位工作人员指明项目工作的方向与目标，尽可能地排除相关人员开展工作时的主观随意性，为绩效管理工作奠定了坚实的基础。

3.4 积极探索建立一套有效的跟踪监控与考核评价机制

绩效管理工作开始后，如何能及时纠正预算执行过程中存在的问题和情况，确保绩效目标的顺利实现是各级行政事业单位面临的又一大难题。鉴于预算执行工作的常态化，我们亟需建立一套日常监督与定期监督相结合，自我评价与外部综合评价相对应的科学评价管理机制为预算绩效目标的如期实现来保驾护航。脱离监控的绩效管理工作更多地容易受到人为因素的影响而失去刚性约束，缺乏考核评价及反馈应用又会使工作由于缺乏指导而偏离项目设立之初的路线。因此，预算单位要充分利用大数据等现代科技手段进行监控追踪行动，并根据行动中得出的评价结论，实时指导绩效管理工作的日常运行。评价标准应当科学合理，评价结果需予以定性及定量双重描述，其中定量描述主要通过打分来完成，分值的赋予综合考虑指标权重及对绩效目标的保障程度来确定。对于确实受单位规模或相关人员工作能力影响，而无法有效实施绩效监控与评价的预算单位，建议积极引入第三方评价机构来开展此项工作，并安排专人负责与第三方的工作对接，包括但不限于提供用于开展工作的基础资料及对第三方工作成果的确认。与此同时，预算单位还应积极接受人大、审计等外部监督机构的工作检查，将多方评价结果汇总分析，也可用于指导下一年度预算绩效管理工作。

4 结 语

行政事业单位作为预算资金的申请者与使用者，要高度重视预算资金投入领域的产出与效果，要将“花钱必问效，无效必问责”的理念用于指导日常工作的开展，动员全体干部职工积极主动参与到全面预算绩效管理工作中来，杜绝因业财矛盾导致信息共享渠道受阻而产生的资金浪费或沉淀。各级预算单位应努力做到预算编制期初目标明确、预算执行伴随全程监控、预算完成之后有专门评价、评价得出的结论尽早反馈、针对反馈的结果主动调整应用，在工作中稳步提升预算绩效管理水平，强化财政性资金的规范性使用，保证资金的使用效率及其效益，在提高单位整体管理能力的同时全面助力政府经济转型发展。