国际视角下托育服务供给模式的本土化启示

王乃娴 冯璐 张胜楠 李迎新

摘  要：通过比较不同国家的托育供给模式，可以划分为普惠性的政府主导、商业化的市场主导、混合向的多主体导向的三种典型财政供给模式。分析我国托育供给的现状和问题，发现我国目前需要面对托育机构的供给主体偏向营利性、早期教育的公共支出偏向学前教育阶段和托育服务财政供给力不能支、供给方式单一的问题。通过比较不同国家供给路径的成效，结合我国托育发展和国情下提出本土化的建议：国家承担顶层设计与发挥兜底功能，保障托育适度普惠;“市场”承担托育多样化需求，形成托育适度覆盖;从“家庭承担”“托育分离”往“普惠”“托育一体化”方向发展。

关键词：国际视角  托育供给  现存问题   本土化

中图分类号：G619.1  文献标识码：A   文章编号：1672-3791（2022）01（b）-0000-00

Enlightenment from the Localization of the Supply Model of Childcare Services from an International Perspective

WANG Naixian  FENG Lu  ZHANG Shengnan  LI Yingxin

（Shenyang University， Shenyang， Liaoning Province，110041 China）

Abstract： By comparing the modes of childcare supply in different countries， it can be divided into three typical modes of financial supply： inclusive government-led， commercialized market-led and mixed multi-subject oriented. By analyzing the current situation and problems of the supply of China’s childcare supply， we find that China needs to face the problem of the main supply side of the supporting institutions， the public expenditure of early education， the lack of support for the supply of preschool education and the awesome supply mode. By comparing the effectiveness of supply routes in different countries， combined with the development and national conditions of childcare education in China， this paper puts forward some suggestions on localization： the state undertakes the top-level design and gives full play to the bottom function to ensure the appropriate universal benefit of childcare education; "Market" undertakes the diversified needs of childcare education and forms an appropriate coverage of childcare education; From "family commitment" and "separation of care and education" to "universal benefit" and "integration of care and education".

Key Words： International perspective; Childcare supply; Existing problems; Localization

第七次人口普查数据显示，我国已有149个城市进入深度老龄化，11个城市进入超老龄化。出生率持续唱衰，二胎政策还未掀起生育回潮，三胎政策接踵而来。未来，“老龄化”“少子化”现象将成为国家人口发展的主旋律。不管是从“幼有所育”的战略方针出发，还是以提升我国人口结构的问题为基点，托育服务体系都将成为我国近年来重点关注的社会、教育问题。该文比较了几个具有不同代表性的国家托育服务的供给模式，分析我国托育服务面临的现状问题，探寻适宜我国托育供给模式的本土化建议。

1国外托育机构的财政供给模式

1.1普惠性的政府主导财政供给模式

“付得起”（Affordability）“达得到”（Accessibility）“配得齐”（Assorting）“顾得广”（All）“适得度” （Appropriateness）是从教育公平的价值理念来解读“普惠性”的含义「1」。所谓政府主导的供给模式，是指国家政府肩负托育机构的财政投入、管理运营和监督检查的责任，将托育服务归属于国家购买范畴。这种兼顾“普惠性”和“国家主导”的供给模式，瑞典和丹麦是最为典型的代表。

瑞典在托育服务的经费投入上是世界上占比最高的国家之一，其托育服务的资金大部分来自政府。从国家价值理念和政策内容上来看，瑞典的托育供给模式都呈现出“公养公育”的特征。这种特征具体表现为“托育一体化”，即托育机构与学校相互衔接，实行保教合一「2」。瑞典通过国家干预的方式建立托育机构，由国会和政府各部门监管和运营各种托育服务，从而瑞典的托育表现出入托率高、私人营利性机构占比少、家庭缴纳托育费用低等特征。丹麥与瑞典都属于社会民主主义福利型国家，通过国家和政府介入托育服务，为所有阶层的儿童提供普惠的0至3岁托育服务，倡导家庭成本社会化。这种“去家庭化”的财政供给模式还表现在国家给予育儿家庭的生育假期、带薪休假、家庭津贴、托育服务税收减免等与托育相配套的福利供给方面「3」。这种公共福利体系的建立体现了瑞典和丹麦托育体系高水平的普惠性。

1.2商业化的市场主导财政供给模式

“市场主导”的核心是托育机构由营利性企业设置和运营，通过发挥市场机制的作用，来提高托育服务供给的效率，实现价格的调整供求和反映质量功能。英国和美国采用的便是商业机构供给、家长自费和市场自主调整的托育供给模式。

英国和美国在托育机构的财政投入上主要是发挥“查漏补缺”的作用，为处境不利的儿童家庭做好托育服务的兜底保障[4]，如英国2004年“确保开端”计划的颁布，从早期教育、儿童保育、家庭支持和医疗卫生四个方面对弱势家庭的儿童提供帮助。美国对托育的财政供给具体表现在需求侧的供给补助，如保育券、税收补贴等方面，补给对象均限为弱势家庭，并根据家庭收入来确定托育补助的水平。英美政府在托育机构上的公共财政支出较少，市面上开展托育服务的组织多数都为私营企业。由于商业化的运营模式，托育机构的类型和数量随家长的需求所决定，且家庭购买能力与托育机构的服务质量成正比[5]。这种从需求侧投入方式相比于供给侧投入，资金监管难度更大。

1.3混合向的多主体导向财政供给模式

混合向的多主体供给模式是指托育服务筹资来源较为多元，韩国和日本是这种供给模式的主要代表。

韩国对托育的财政支出既注重供给侧投入，又采取需求侧供给——既为日托中心提供基本补贴，同时面向幼儿家庭提供学费补贴，其托育供给的主体包含政府、志愿机构与私营企业。近年来韩国逐渐实现了供给结构的平衡，从单方面依托社会力量办托育转向政府与社会共同参与托育体系的构建，同时，大型企业增设托育机构，作为职工福利减轻员工育儿压力。近十年以来，韩国托育服务的财政支出已高于OECD国家的平均水平。20世纪末日本低迷的出生率致使政府不得不重视托育体系的发展，试图通过构建家庭育儿支持体系来解决“少子化”困境。日本先后出台《育儿支援法》《认定儿童园法修正案》《育儿支援法以及认定儿童园修正法实施》三法，主张多主体、多部门的托育责任分担机制和福利多元理论[6]，民间志愿组织、社会团体也纳入托育服务的提供者之列，托育机构的福利供给需要政府、市场和家庭等部门协同完成。这种多渠道的供给模式不仅减少了政府的财政压力，同时创新托育服务供给体系，满足了市场对托育服务的多方位需求。

2我国托育机构财政供给模式的现存问题

2.1托育机构的供给主体偏向营利性

纵观我国发展史，政府公共财政支出的缺失以及托育机构运营的资本化导致托育机构的供给模式呈现畸形的发展。从20世纪80年代我国集体经济解体、市场经济确立，以国有企业为员工提供单位福利制度的托育体系走向崩盘。此外，计划生育政策又进一步压制了托育市场的发展。低迷的市场需求和消极的政策导向致使我国托育服务体系逐渐萎缩，从上世纪末到二十世纪初我国托育服务的发展停滞不前，国家和政府几乎中止了对托育机构的投入，我国托育服务较长时期都处于“政府缺位、市场失灵、家负全责”的状态。在我国现有的托育机构体系中，公立机构屈指可数，市面上的托育机构都属于民营企业，带有融资性质，托育服务的公益性特点并不突出，市场化特征日渐明显。尤其是在发达地区，私营民办的托儿所和早教机构成为托育服务的主要供给方[7]，这种家庭购买的托育服务必会导致托育市场的阶级分化，托育服务质量的良莠不齐，托育服务分配机制的畸轻畸重。

2.2托育分离导致早期教育的公共支出偏向学前教育阶段

我国早期教育系统分为托育机构和幼儿园。托育机构指托儿所、早教机构等为0至3岁幼儿提供保育服务的组织，一般由卫生行政部门管理统筹;幼儿园是指招收3～6岁的儿童并对其进行学龄前教育和保育的组织机构，隶属于教育部管理统筹。改革开放之后，单位提供托育服务转向家庭购买托育服务的模式，我国入托率和入园率之间的差距开始逐渐拉大[8]。虽然公办幼儿园的扩建和普惠性幼儿园的发展还未大功告成，但我国3岁以后的学前教育发展日渐成熟，公益性和大众化特征众目共睹，因为隶属于教育部管理，有比较稳定的公共支出、严谨的收费监管和明确的主管部门。对比幼儿园，我国托育服务并未纳入学前教育的服务范畴中，国家对托育机构的投入几乎是空白，尤其是不发达地区。为促进在新时代人口结构背景下托育服务体系的发展，增加3岁以下托育机构的政府供给、探索适宜的本土化供给模式才能促进托育服务的二次繁荣和未来可持续发展[9]。

2.3托育服务的财政供给力不能支，供给方式单一

我国目前在托育机构上的公共支出占比量小力微，在托育服务的阶段性投入和整体性公共支出都远远落后于发达国家。有限的财政支持也重点投入在凤毛麟角的示范性托育机构上，没能有效地调动托育市场的积极性和缓解市面上托育服务资金不足的慢性病症。一方面，中央将权力下移至地方政府，由地方财政部门负责托育机构的供给，但托育机构由卫生健康部门统筹，两个部门之间的协调交流有待加强，这种“管供分离”的责任制是导致托育机构供给成效不高的原因之一;另一方面，目前我国采用的是传统的供给方式，政府给予托育机构一笔补助，或通过减少税收、土地租金等方式扶持托育机构的运营，这种政府——托育机构的供给方式将家庭排斥在供给路径之外，减轻托育压力的效果微乎其微，且资金分配的监管标准繁琐，过程耗时耗力。

3本土化启示

3.1国家承担顶层设计与发挥兜底功能，保障托育适度普惠

从我国目前的托育成本分担机制来看，托育机构的供给结构严重失衡，托育压力集中下移至家庭，营利机构泛滥。在托育服务归于非公共福利体系范畴下，政府应充分发挥“兜底功能”，将现有可支配的资金优先投入处境不利的家庭上。从英国的“确保开端”计划来看，英国政府以教育和福利体系的平衡出发，将弱勢儿童和家庭作为国家供给托育服务的基点，根据家庭情况给予不同程度的补助，切实提高入托率，扩大托育普惠的辐射面。政府也应在健全现有的指导政策下，进一步明确托育服务的供给体系和资金监管体系，在大方向上做好指路人的角色。无论借鉴哪种形式的供给模式，政府发挥引导、保基本的作用是满足托育服务体系长期稳定发展的基本需求。

3.2“市场”承担托育多样化需求，形成托育适度覆盖

实施国家主导供给模式在我国现有的国情下是不合时宜的，那么充分调动市场活力，发挥市场的作用就显得举足轻重了。政府可以通过各种福利补贴和降低税收等方式鼓励社会力量加入托育体系的建构，形成政府供给兜底、市场资本加入、家庭合理承担的三角供給模式，在托育社会化模式上借助市场发力来增加托育机构的供给主体，实现托育供给的有效支持。同时，在多元供给主体的模式下，供给方式也可多元化。参照日本，我们可以构建一种政府—家庭—机构三方联动供给制：政府的资金补助从过去拨款至托育机构转向家庭依照不同收入分等级、记名制地领取托育券，家庭凭借入托券减免部分费用，托育机构又通过托育券的消费记录领取政府补贴。这样能让家庭直接加入政府的供给路径中，即能直接地分担家庭托育购买压力，同时也能够维持市场的良性竞争。同时，在保证托育质量的前提下，可以适当地降低托育机构地准入门槛，鼓励志愿或公益组织加入托育市场，将“特殊幼儿”纳入服务对象之中。

3.3从“家庭承担”“托育分离”向“普惠”“托育一体化”方向发展

托育服务如今不仅仅涉及学前教育的发展，对我国未来的经济转型和人口结构调整都有至关重要的影响。十九大之后，“幼有所育”成为新时代、新发展下民生工程的建设之一，意味着托育服务要向普惠转型。参照瑞典和丹麦，家庭友好式的托育服务体系不仅有效提升了生育率，同时托育的普及率、普惠效度都得到了高质量的保证。国家主导模式下的托育服务发展完备，但也无形增加了政府和国家的财政负担。完善的托育体系不是一蹴而就的，而应该根据国情分阶段、按部就班地进行。要实现“幼有所育”，要先实现普惠性托育服务，从市场主导模式转向多方供给模式，扩宽托育机构地供给方，减轻家庭育儿压力;同时，增强托育机构与幼儿园的粘合度，防止学前教育出现“断崖”“分节”“阶级化”等情况，允许公办幼儿园开展托育班等。总之，“普惠托育”“托育一体化”将是大势所趋。

参考文献

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