固原市脱贫攻坚与乡村振兴衔接问题建议

赵雷

为深入了解深度贫困地区脱贫攻坚与乡村振兴进展，体改所课题组赴宁夏固原市，先后与原州区、彭阳县政府相关部门座谈，并实地走访基层一线，了解固原市推行产业扶贫、教育扶贫、“互联网+扶贫”、健康扶贫等具体做法，现将情况报告如下。

一、固原市脱贫攻坚基本情况

固原市原州区位于宁夏南部山区，是革命老区、民族地区、国家六盘山集中连片特困地区核心区，也是东西部对口扶贫协作“闽宁模式”的实践地。固原市脱贫攻坚从基础设施建设、产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、“互联网+扶贫”、劳务培训扶贫、易地扶贫搬迁等等方面着手，取得了较好的效果，如期完成“两不愁三保障”的基本目标。原州区深入贯彻习近平总书记关于扶贫工作的重要指示精神，紧扣“两个确保”和“两不愁三保障”目标，按照“五个一批”“六个精准”要求和“乡不漏村、村不漏组、组不漏户”的原则，狠抓责任、政策、工作“三个落实”，依靠党建引领，综合施策，多向发力，着重在产业扶贫、教育扶贫、健康扶贫、劳务培训扶贫、异地搬迁扶贫、信息化扶贫等方面下功夫，精准扶贫攻坚战取得了阶段性胜利。截至2019年11月，贫困发生率从2014年26.4%下降到2019年的0.68%。“两不愁三保障”方面，原州区所有农户稳定实现不愁吃、不愁穿，义务教育阶段无辍学学生，建档立卡户基本医疗参保率达到100%。彭阳县紧盯“两不愁三保障”目标，整合各类扶贫资金，扎实开展精准扶贫工作。一是坚持“因地”“因人”制宜齐步走，重点推动产业扶贫、培训扶贫、购买非全日制公益岗位等，带动贫困户在产业链上实现增收。二是坚持基础设施和公共服务同步补，新建扶贫道路、新增和改造自来水、落实安全住房、宽带网络信息全覆盖等，行政村硬化路通达率、自来水保障率、住房安全保障率、4G网络覆盖率均达100%。三是坚持政策扶贫和社会帮扶两手抓，扎实推进农村低保和扶贫开发两项政策有效衔接，全面落实教育、健康、低保等扶贫政策，贫困综合发生率由2014年的28.8%下降到2018年的0.71%。彭阳县已于2018年底脱贫摘帽，正式退出贫困县序列。

二、脱贫攻坚与乡村振兴衔接中遇到的问题

（一）产业基础薄弱，产业附加值不高

调研中发现，贫困地区产业扶贫大多以传统种养业为主，面临产业基础薄弱、产业附加值不高、产业示范带动作用不强等普遍性问题。一是农业基础设施薄弱，抵御自然灾害的能力不强，没有从根本上摆脱“靠天吃饭”的被动局面。二是产业化水平偏低，多以出售原材料为主，产业链条较短，三产融合层次低。如肉牛养殖，固原没有肉牛屠宰厂，农户只能出售活牛，肉牛屠宰、深加工等环节都在外地，农户增收有限。三是品牌效益不明显，市场竞争力不强。四是有限的市场、技术、信息等制约着产业化发展，一些贫困村、贫困户不掌握及时的发展技术和市场信息，销售渠道不畅，运输成本高，难以推动产业发展。五是缺乏劳动力，留守在农村的多是老人、妇女和儿童，在实施规划扶持项目中出现劳动力紧缺和种养项目后期管护难到位的现象。

（二）教育扶贫存在教育资源浪费、职业教育资源不足等问题

一是农村小学小规模化突出。近年来，随着城镇化进程的加快，进城务工人数的大幅增加或农村人口大规模搬迁，适龄儿童不断减少，农村小学特别是村级教学点规模急剧萎缩。以彭阳县为例，2019年度，彭阳县124所小学和教学点中，100人以上的学校24所，50至100人之间的学校24所，10人至50人的学校36所，10人以下40所（1人1校7所），小规模学校的大量存在造成教育资源浪费严重。二是职业教育资源不足，满足不了学生职业教育的需求。以原州区为例，每年初中毕业生近8000名，升入普通高中只有3800余名，导致部分学生过早流入社会，无法达到教育阻断贫困代际传递的目的。

（三）健康扶贫存在基层医生培训不到位等问题

调研中发现，健康扶贫主要存在以下问题：一是基层医院由于地理位置远、人手不足等原因，很难进行系统培训与知识的更新升级，尤其是农村卫生室的医生，培训难的问题尤为突出;二是针对远程医疗、“互联网+医疗”等，虽然部分解决了基层医院水平低的问题，但由于缺乏专业的技术人才，很多仪器、设备使用并不到位;三是当前的医疗保险制度设计是只报销住院费用，门诊有门诊大病报销，但是办理门诊大病报销比较困难，对于贫困人口来说要报销就必须选择住院治疗，滥用住院服务导致扶贫资金的大量浪费。

（四）易地搬迁扶贫存在的问题

一是移民发展产业及务工就业等帮扶措施不到位。尽管在编制易地扶贫搬迁工作实施方案时将移民后续发展产业同时规划，但大多数没有严格按规划实施，重建设、重搬迁、轻产业发展的现象普遍存在，移民后续发展产业扶持措施落实不到位。二是个别安置区道路、相关生活配套等基础配套仍需进一步完善。三是迁出区旧址拆除复垦及生态修复工作滞后，移民“两头跑”，导致部分移民安置区定居率不高。四是个别地区移民建档立卡、户籍等信息接转工作不及时。大部分移民搬迁安置后及时接转了移民的建档立卡、户籍、社保、医保、低保等社会保障信息，但仍有个别地区没有及时接转。

（五）互联网专业人才队伍匮乏

原州区、彭阳县都高度重视“互联网+”精准扶贫，但调研中发现，两地普遍缺乏既了解互聯网又了解精准扶贫工作的专业人才。一方面，随着农村电商的不断发展，农村对互联网专业人才的需求日益增大，如技术开发、网络营销、图片视频处理等，但同时具备精准扶贫的发展策划和先进理念的人才相当稀缺，如农村电商如何与产业扶贫有效结合起来，这不仅需要掌握计算机网络技术、扶贫政策等方面的知识，也要掌握与当地农村相关的贫困情况，同时还要具备较强的动手操作能力。另一方面，由于政府资金有限，在专业人才引进方面缺乏可持续、有竞争力的保障和福利待遇，导致大量优秀人才引不进来、留不住等问题。第三，缺乏对贫困户进行互联网专业知识的普及与培训，互联网意识也较为薄弱。

三、加强脱贫攻坚与乡村振兴衔接的对策建议

（一）整合产业资源，延伸产业链，增加产品附加值

一是抓主导产业培训，以现代农业示范基地建设为抓手，注重延伸产业链，做实精品农业、精深加工、精细管理等，向产前、产中、产后全流程要效益。如肉牛养殖业，建议充分了解固原地区肉牛养殖、出栏等数量情况，以及未来肉牛养殖业规模，考虑在固原地区设立肉牛屠宰厂的可行性，探索肉牛养殖全产业链发展模式，增加肉牛制品附加值。二是抓龙头带动，完善减贫带贫利益联结机制，让建档立卡户分享农业全产业链和价值链增值收益。三是抓品牌建设。加强绿色食品、有机食品、地理标志产品登记工作，打造区域有机蔬菜、肉牛等知名农业品牌，加大市场宣传度，在保障产品供应前提下，不断增强农产品市场竞争力，达到“创一个品牌、带一个产业、富一方群众”。四是充分发挥产业扶贫技术服务团队作用，围绕良种选育、节本增效、农机农艺融合等关键环节和领域，强化科技培训，全面提高农户特别是建档立卡户的致富意识和能力。五是加大农业基础设施建设。建议国家适当提高高标准农田和农业技术创新投资，改善贫困地区立地条件，提升贫困地区土地产出能力和劳动生产率。

（二）优化教育资源配置，提升资源利用效率

一是针对农村小学小规模化突出的问题，建议对农村小学资源进行有效整合，配套借宿制度，鼓励距离较远的孩子住校，并给予适当的政策补贴，切实提高农村教育资源的利用效率。二是针对职业教育资源缺乏的问题，一方面，建议开放全地区职业教育资源，并将教育扶贫政策进行有效覆盖，即在本地、异地读职业教育的本地学生同样享受政策扶持;另一方面，考虑当地实际情况，摸底未来学生资源情况，考虑建立或扩大本地普通高中、职业教育学校规模，以满足学生日益增长与学位有限的矛盾。三是针对部分学生过早流入社会，建议由人社、市场监管部门加强对用人单位的监督管理，进行全面清理清查，禁止用人单位招用未满16岁的未成年人，保障其接受义务教育的权利。四是加大乡村教师扶持力度，在特岗教师、公费师范生分配、教师培训方面加大向农村教师的倾斜力度，确保乡村教师留得住、教得好。五是加大“互联网+教育”工作支持力度，促进教育管理的标准化、精细化、智能化，不断提升教育教学质量。

（三）完善健康扶贫举措，进一步加强基层医生培训工作

一是针对基层医生培训难的问题，建议基层医院、村卫生室等充分利用好农村小学互联网教育平台，构筑远程医疗培训机制，解决培训的时空限制。二是针对缺乏专业技术人才，建议加强对医护人员的互联网技术培训，一方面，使其能正确有效地使用各类仪器，另一方面，在遇到困难时，可以借助远程医疗平台资源，强化医疗辅助。三是针对医疗保障政策不能覆盖门诊诊疗，建议政府不断完善健康扶贫政策举措，特别是针对贫困户，加大扶持力度，争取在门诊诊疗的费用报销方面有实质性突破。四是建立各部门的联动协调机制，鼓励人社、民政、医保与保险公司实现数据无缝对接与交换共享，为一站式报销提供数据支撑。五是政府应及时汇总分散在各部门的社会救助信息，加大宣传力度，提高社会救助申请效率，通过整合扶贫资源，增加建档立卡户的抗风险能力。

（四）持续做好易地扶贫搬迁后的各项保障性工作

一是进一步完善移民安置区基础配套设施。二是进一步夯实移民后续产业，确保移民稳定增收。进一步完善细化后续产业实施方案，把移民后续产业做实做细;有针对性的加大移民技能培训力度，进一步提高移民务工就业技能;成立劳务信息服务机构，加大对劳务移民务工就业信息、组织移民务工等服务工作。三是加大移民旧址拆除复垦和生态修复工作。各迁出县（区）要根据《规划》确定的生态修复任务，确定生态修复时限及年度任务，明确移民迁出后旧址及设施拆除时间。县外移民搬迁后，解除土地承包合同，收归公有。结合国家级防沙治沙，退耕还林、退耕还草、天然林资源保护和自治区重点生态项目建设，采取“封、造、育、管”相结合措施，并切实落实到位。四是要加快移民信息接转工作，确保移民搬迁后各项扶贫政策及帮扶措施落实到位。

（五）大力培育互联网技术扶貧人才，构建以人才为核心的发展模式

一是政府要加大对专业人才的培养和资金扶持，落实好人才的各项权益，如探索外来人才享受当地村集体收益、享受平等的政治权利等，确保引得进、留得住。二是以培育电商人才为抓手，解决农产品销售难、农民增收慢的问题。三是加强农村互联网基础设施建设，制定一系列人才下基层的福利政策，吸引电商人才回流，助推农村电商的发展。

（作者为国家发展改革委体管所办公室副主任）