“一带一路”建设背景下“奎独乌”一体化发展问题探究

摘要：狭义的“奎独乌金三角”处于“一带一路”中丝绸之路经济带中段新疆北线地带，但域内自然资源、社会资源无法高效利用，与周边地域难以协调，尽快从本质层面实施一体化发展成为首选。可参照国内先进地区管理思路和经验，将区域行业、行政管理统筹，所有权、经营权、使用权、收益权等既剥离又统一，立足区位要求，打通堵点、难点，打造天山北坡经济带重要支点，贯穿东西南北，切实系统保证“一带一路”中丝绸之路天山北线全区域、全领域顺畅，更高质量推进南北疆经济社会平衡发展，并且将经济发展、社会稳定、民族团结、国家安全统一整合，促进区域和谐稳定全方面长期发展。

关键词：一带一路;奎独乌金三角;统筹协同高质量发展

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）04-0013-05

一、区域基本情况及历史发展情况

广义的“奎独乌金三角”泛指新疆伊犁州奎屯市（以下简称奎屯）、新疆塔城地区乌苏市（以下简称乌苏）、新疆生产建设兵团（以下多简称新疆兵团或兵团）胡杨河市（以下简称胡杨河）、新疆克拉玛依市（以下简称克拉玛依）区域，目前社会上没有形成共识[1]。

狭义的“奎独乌金三角”指整体位于天山北坡中段、准噶尔盆地西南、312国道和217国道交叉毗连的奎屯、克拉玛依市独山子区（以下简称独山子）、乌苏三个地方县级区域，因兵团胡杨河和伊犁州委托奎屯共管的天北新区在此范围，一些情况下把胡杨河也纳入其中。因地理位置自然统一、呈三角形分布，文字上初见始于《新疆城镇体系规划（2012—2030年）》（以下简称新疆城镇体系规划）中的“奎独乌”，社会上普遍称之为新疆的“金三角”。

不论是狭义的还是广义的“奎独乌金三角”，该区域都处于“一带一路”中丝绸之路中段新疆北线不可或缺的地带，是“丝绸之路”经济带核心区中新疆天山北部唯一行政区划分散、但产业系统相对比较齐全协调发展的区域。本文主要探究狭义的“奎独乌金三角”（以下多简称该区域）[2]。

（一）基本情况概述

1.地理、气候、交通、自然资源等情况

区域多属于大陆性北温带干旱气候区，地形地貌总体是山区、丘陵、平原自南向北呈垂直带状分布（平原居多），南高北低;大陆性北温带干旱气候区和高寒高山区植被、野生动物资源丰富，发源于天山中部的奎屯河等自南向北流经该区并最终入艾比湖，水资源总量约20多亿立方米。奎屯河东侧是独山子、奎屯、胡杨河，西侧是乌苏。

区域位于天山北坡中段，是国家天山北坡经济带中端端口，三区域集中连片中心区之间相距各约10公里，路桥直通紧密衔接;完善的铁路、公路通达内地及周边城乡，312国道、新亚欧大陆桥等公路、铁路在这里贯通东西，217国道（连接南北疆间最短公路）、奎北铁路等连接新疆南北。公路日内通达周边乌鲁木齐等10个地市州和兵团10个师，铁路、公路直接辐射新疆西部、北部周边11个对外开放陆路口岸，自东向西分别与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦三国相邻[3]。

区域主要有煤、石油、天然气、天然沥青、黄金等数十种矿产，煤、石油、石英石等矿产已被规模化开发、加工，全疆最大的石化产业发展平台就坐落在这里;全国驰名的“锦牌”长绒棉产自这里，经济作物、粮食、畜牧产品等丰沛;有比较丰富的自然、人文旅游及配套资源。

2.行政区划历史变革

该区域的分治是历史原因形成并延续至今。

奎屯从公元前汉朝设西域都护府时归其领属，原属乌苏县至1958年，之后从乌苏县析出归克拉玛依、兵团七师、伊犁州管辖。1975年经国务院批准建立县级市，1983年改为奎屯市人民政府，机构单设，直属伊犁州管辖至今。

独山子在公元前汉朝设西域都护府时归其领属，清朝、民国时期属乌苏县管辖，1936年形成独山子矿区，经1955年、1956年、1958年、1970年、1982年、1984年6次变更，1990年，新疆维吾尔自治区恢复克拉玛依市为设区的市，独山子区人民政府重新成立至今。

乌苏在公元657年后隶属昆陵都护府，南宋属西辽，元属别失八里行尚书省，明属瓦剌，明末清初为蒙古准噶尔部游牧地;1757年清设官职率兵驻防此地，经1761年、1772年、1886年、1913年、1917年清朝和民国时期5次变更，于1968年后隶属塔城地区;1996年，国务院批准撤县设市，隶属塔城地区管辖至今[4]。

兵团七师1957年移驻乌苏县奎屯乡，经过1975年、1978年、1982年、1983年、2012年5次变更，2019年，国务院同意设立县级胡杨河市，七师机关、胡杨河市人民政府驻共青镇，由新疆自治区直辖（兵地共管）至今。

（二）人文区位的特殊性

区域处于“一带一路”国家“天山北坡经济带”中心位置，是中枢之一。有国家级经济技术开发区1个、省级经济技术开发区2个、国家有关部门确定的外国人居留城市1个，“全国骨干流通大通道”“三纵五横”之“二横”，新亚欧大陆桥中亚进入我国的第一个铁路编组站，亚欧陆地光缆全疆最大中继站、电信省间辅助中心局、全国电子商务示范基地、国家二类口岸等在这里集中交汇;奎屯河将三地紧密相联，其交通优势地位、社会经济发展等综合态势只有乌鲁木齐、吐鲁番、巴州库尔勒市可以媲美;在维系祖国统一、民族团结、国家安全、可持续发展等方面起着重要支点、发散作用。

（三）经济、社会等情况（仅以2019年为例）

区域四地（包括胡杨河市，以下同）户籍总人口数约为54.89万人，区域用全新疆1%的面积、2.18%的人创造了全新疆5.16%的產值。但与发达地区对比，域内各地人均生产总值差距较大、行业不均衡。

产业布局方面，独山子石油化工等具有优势，奎屯商业、信息业、金融业、交通业、物流业等具有优势，胡杨河现代化农业具有较大优势，乌苏农林牧业具有一定优势。

教育方面，学前教育、基础教育完备，两所高校覆盖全域，教育教学水平质量、人才培养质量在新疆属于优良[5]。

城市化方面，城镇人口占比约为70%，城市建成区面积仅小于乌鲁木齐，道路、网络、水暖电管网等建设管理比较完善，城市绿化率较高等。

社会层面方面，有汉、哈萨克、蒙古等30多个民族，历史及现在，中原文化与新疆地方文化、兵团文化与地方文化等交融交流相互促进，中华优秀传统文化繁荣发展，民族团结事业繁荣，新科技对区域经济社会发展带来了极大促进，医疗保障系统较为完备，良好的交流交往交融在这里体现得淋漓尽致。

二、从全球、全国、全疆视野看该区域

在党中央、国务院的统筹领导下，在自治区及区域各地上级、内地相关省的支持帮助下，区域政治、经济、文化、社会、科技等比较均衡持续向好发展。按照习近平总书记第三次中央新疆工作座谈会要求看，多项中观措施的系统性、持续性、稳定性、互补性、中华优秀传统文化传承等诸多涉及国家总体安全观、发展观思想贯彻入精入细、“五位一体”“增强四个意识，坚定四个自信，做到两个维护”“四个全面”①系统落实、治理体系和治理能力现代化等方面有较大欠缺，兵地融合、系统和谐高质量发展等还存在较大不足，系统精准持久应对各种困难挑战、加快前进步伐等能力有待进一步提高。

目前区域存在的主要问题有：

（一）区域分治的局限

过去历史性的区域分治早已不适应新时代国家、新疆社会经济发展、人民日益增长的对美好生活的需要，是不平衡不充分发展的原因之一，区域产业、社会经济等的高质量发展离不开良好系统的政策制度和落实保障。

（二）自然、人文、社会、经济等条件的制约

从自然条件看，由于处在天山北坡地震频发多发地带，不适合建大规模超高建筑;考虑到人与自然和谐发展要求及河流中下游用水，现有水资源难以支持区域人口发展到300万以上，一、二、三产业只能侧重在节水行业[6]。

从疆内南北疆分区域相比较，40多年前，同处天山中部北南天山脚下的奎屯和库尔勒市发展水平相当;20多年前，奎屯和库尔勒市逐渐拉开差距，库尔勒市进入高速、较高质量发展阶段，区域受制于体制、机制等限制，长期在大波动起伏中发展。

以横向比较，与沿海发达地区、中部崛起省市的地区比对看，区域上级多存在陈旧保守思想、利益集团小集体利益固化观念，未将区域置于国际、国家发展大局下考量，致使区域发展长期缓慢。

以纵向比较，供给侧机构性改革的目的是高质量平衡协调发展，是应对满足需求侧而言的，应系统统筹，但区域发展经常停留在“救火”阶段——哪有突出问题就解决哪里，而不是“防消结合、以防为主”，前瞻性、系统统筹协调存在较大欠缺。

人文方面的问题是，地区一些中观微观政策掣肘、干部综合水平能力较弱，系统统筹依法治国、发展经济、改善民生、维护稳定等综合协调较欠缺，致使执行效果大打折扣，政策有效性难以长期保证;现有人口素质及数量不足以支持高水准（含创新）的科教体系，原创性高水准科技科研成果及转化欠缺;人才引进后的待遇低、稳定率低，各类高水平人才在与东部地区“人才争夺战”中流失;经济发展水平在全国位于中等，收入水平不高、政策不稳定持续导致产业质量不高;历史优秀文化、品牌文化效应不明显，区域联动效果欠佳，域中中华民族优秀传统文化挖掘整理记载发扬不足;社会发展创新欠缺、非公经济较小较散较弱易受冲击影响等;地域统筹上，现有的《新疆城镇体系规划》等政策制定的“一主三副”、产业“推进一体化”系统配套不协调难以达到《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称国家十四五规划）综合要求效果，产城融合、文化润疆、富民兴疆、长期建疆等综合协调发展上有较大欠缺。

从社会层面看，区域几十年来分别属于伊犁州、克拉玛依、塔城地区、兵团第七师地方和兵团两套体系四个地市（师）行政单位，相互隶属关系的不同导致该区域管理、服务、产业发展、经济社会运行等极其不协调、不平衡，甚至有时在基层形成混乱;区域四地间涉及产业发展规划运营管理、百姓生活福祉共同管辖权等事宜时常有摩擦等，兵地产业发展政策不一致存在重复建设等;域内除石化外没有国家层面领军行业企业，现代信息服务域内不平衡，区域在天山北坡城市群起辐射、带动效果与“一带一路”天山北坡经济带要求的高质量发展定位要求不匹配，区域共建共治共享等共同体意识尚有较大欠缺等[7]。

经济科技教育方面的问题是，与国内发达地区在综合经济实力、基础设施建设、科技进步等诸多方面比有较大差距且不平衡，如一产GDP占比比值较高，农业机械化、信息化程度水平发展不平衡，区域间政策不一、劳动者素质不一、产业政策资金不平衡，域內农业、牧业、林业、果蔬业等的多为零散经营，从根本上看是人口素质与产业结构转移不匹配问题关系更大;二产中，工业科技力量薄弱，高层次科技人员短缺，科技人员素质有待进一步提高，科技基础设施和条件较差，科技投入严重不足，总体自主创新能力低下，技术创新体系没有形成，未形成以需求为导向的科技进步动力机制，也未形成与主导产业群相适应的技术群体和技术优势，在体制与机制、环境条件、科技研发投入、人才等方面还存在着诸多制约因素;三产虽有所发展，但不平衡，受制于地方体制机制运行的不规范性及不顺畅，从国内看，区域处于一个较低的中等水平，需系统全面提升综合质量。兵地融合、系统和谐高质量发展还需要进一步全面深入。

发展和稳定、安全等是一体的，“统筹发展和安全，在推动边疆民族地区高质量发展上闯出新路子，在服务和融入新发展格局上展现新作为”，把第三次中央新疆工作座谈会与习总书记在广西考察时等的强调结合考量，不单是对外端口打开，内部的深化改革必须配套跟上[8]。

综上所述，该区域依然是目前及今后一定时期内国家“一带一路”新疆陆路北部通道政治、经济、社会比较稳定、顺畅完整、具备较大发展潜力并应继续加快深化发展的一个不可或缺的重要支点，有较多的难点、堵点需要加快打通、解决推进落地。

三、发展应对策略

宏观看，首选是国家和新疆维吾尔自治区全面统筹该区域各类资源，成立新行政区“同城化”“区域全面一体化系统施策”，这是根本的最佳解决方案，“城市带”“区域经济社会一体化”泛化概念无法解决根本问题。

只有按照“五位一体”“四个全面”等要求，真正增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，在政治、思想、组织、文化、教育、科技、产业上等全方位统筹，破除陈旧保守、利益集团利益固化观念及做法，将区域置于国际、国家发展大局中考量，以解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”为重点，积极主动作为，“梗阻栓塞”问题必然会有效解决。

要看到新时代发展中的欠缺与不足，并尽快结合国际和国内发展需求主动求变应对，稳步加快推进，这是首选建议的原因。

实现完整现实意义的社會稳定和长治久安，必须统筹党的十八大特别是十九大以来党和国家一系列路线、方针、政策、法规，把“七个坚持”②、第八次全国对口支援新疆工作会议等相统一，依照《国家十四五规划》新要求等，通过三地共同的“母亲河”——奎屯河引领落实新发展理念，在完整准确贯彻落实上下功夫。特别是发展的问题，把发展同稳定统筹起来，自上而下的改革和自下而上的破旧发展创新要同步进行。应在过去的《新疆城镇体系规划》中“奎（屯）独（山子）乌（苏）重点发展石化、商贸物流和农副产品加工等产业，推进一体化，建成新疆重要的石化基地和北疆重要交通枢纽”等基础上完善并加快推进区域一体化而不仅仅是区域产业经济一体化，建设完成“天山北坡中部中心城市”，使“欧亚大陆桥”通道在该区域更加协调顺畅，经济、人文等发展更加系统和谐[9]。

作为国家层面的交通、商贸、物流、信息等节点区域，区域需要中央有关部门（如中央编办、国家发改委、环保部、水利部等）、特别是新疆维吾尔自治区牵头负责并切实加快行动，用好、用准相应的措施手段管理和协调，依法依规统筹兵地、各地相关管理权限，让市场和政府“两只手”都发挥好相应作用，物质文明建设和精神文明建设同步推进，如可以参照一些改革开放先进城市的管理思路、经验，将区域行业、行政管理统筹，所有权、经营权、使用权、收益权等既剥离又统一，立足“一带一路”中当地经济社会发展基础和区位要求，打通堵点、难点，打造好天山北坡经济带重要支点，贯穿东西南北，切实系统保证“一带一路”中丝绸之路天山北线全区域、全领域顺畅，更高质量推进南北疆经济社会平衡发展，这是适应高质量发展的必由之路，可以统筹社会经济，维护稳定、民族团结、国家安全，促进和谐发展。

从已公布的《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称新疆十四五规划）中看，作为“丝绸之路经济带核心区”，“一核九区多节点”③，九个“商贸物流中心”，涉及奎屯、乌苏、克拉玛依、独山子三地四区的有13处12个项目，其他不明确名称但涉及该区域的有数十处项目。项目涉及石油化工和装备制造产业集聚区、商贸产业集聚区、多式联运和国际物流分拨功能的大型综合物流基地、城市电子商务集聚区等产业综合系统都有所要求（包括兵团）。要在国际国内区域双循环中考虑融入，“通道经济”是不可行的，要在产业、文化等方面系统集成;而《国家十四五规划》中“新疆奎屯河引水”在《新疆十四五规划》没有提及，奎库铁路、乌苏飞机场经新疆自治区多年考察评估没有大进展等不利于北疆区域全面协调发展，要在全国一盘棋下一揽子推进。

从区域中国家级、省（兵团）级等一些项目、领域过去十几年的合作、协作发展的效果看，新疆自治区、区域当地施策的综合效果上远远不够，达不到国家高水平、高质量和谐社会发展要求，与区域人民追求更高品质的要求有较大差距。新疆维吾尔自治区、兵团要立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，全方位打通堵点，解决好难点，将区域各类资源再整合、凝炼，促进疏通东西南北通道及产业结构布局更加流畅协调，服务和实施好国家战略。在加快转向优先发展和强要求加大落实力度，要用好中央、国务院已经出台的一系列路线、方针、政策、法规、精神（如中央国家安全委员会第一次全体会议、第三次中央新疆工作座谈会、第八次全国对口支援新疆工作会议、《全国主体功能区划》《国家十四五规划》《中共中央、国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》等），加快落实发展《新疆天山北坡综合发展规划》，促进东西部协作、东联西进、南北通畅，带动南疆加快发展。

区域要按照中央、新疆维吾尔自治区和兵团统筹，继续深化调整结构改革，细化内容至精细;继续进一步解放思想，打破藩篱，打破固化教条思维，实行蓝天、碧水、绿地等共建共享共治共管;干部使用上按新时代党的四化方针要求，维德能勤绩廉综合德者居上;访汇聚、民族团结一家亲、科技特派员多措并举等。

上述层面涉及政治、经济、社会、文化、科技、教育等各个方面必须进行全面联动，只有不断适应新时代发展需要，全面加快协调落实，久久为功，才能将第三次中央新疆工作座谈会要求、《国家十四五规划》系统完整落实，在“一带一路”中做好贯穿东西南北衔接和保障工作，使中华民族事业繁荣、伟大复兴的中国梦按期实现。

注释：

①“五位一体”：一般指“五位一体”总体布局。“五位一体”总体布局是指经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体，全面推进。“四个意识”“四个自信”“两个维护”：四个意识指政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。四个自信指中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。两个维护指坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导。“四个全面”，即全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。

②“七个坚持”：习近平新时代中国特色社会主义经济思想可概括为“七个坚持”：第一，坚持加强党对经济工作的集中统一领导;第二，坚持以人民为中心的发展思想;第三，坚持适应把握引领经济发展新常态;第四，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用;第五，坚持适应我国经济发展主要矛盾变化，把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线;第六，坚持问题导向部署经济发展新战略;第七，坚持正确工作策略和方法，稳中求进，保持战略定力、坚持底线思维，一步一个脚印向前迈进。

③“一核九区多节点”：“一核”覆盖近7万平方公里，主要包括乌鲁木齐市、昌吉市、吐鲁番市等市县，发挥中心城市产业优势和带动作用，强化其商贸枢纽和国际化城市的主体定位，构建乌昌吐城市群，建设功能互补、协同发展的环乌鲁木齐商贸物流核心圈。“九区”则指新疆南北疆九个商贸物流产业聚集区。“多节点”则指重点依托具备一定区位交通条件及特色产业的重点县市，建设一批商贸物流节点，形成多點支撑体系。

参考文献：

[1]国务院印发《全国主体功能区规划》（全文）[EB/OL].中国新闻网.（2011-06-09）.http：//www.chinanews.com/gn/2011/06-09/3099774.shtml.

[2]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].中央政府门户网.（2013-11-15）.http：//www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/content_2528179.htm.

[3]新疆城镇体系规划（2012-2030）[EB/OL].城市规范与交通网.（2012-12-17）.http：//www.cityup.org/case/general/20121227/92139.shtml.

[4]关于印发《天山北坡经济带引领跨越行动计划伊犁州实施方案（2018—2020年）》的通知-塞外江南-新疆 伊犁[EB/OL].伊犁哈萨克自治州人民政府网.http：//www.yili.gov.cn/info/2297/297223.htm.

[5]习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2020.

[6]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].中国政府网.（2019-11-05）.http：//www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

[7]国家统计局.中国统计年鉴[EB/OL].国家统计局网.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

[8]新疆维吾尔自治区人民政府关于“奎-独-乌”区域城镇协调发展规划（2015-2030）的批复[EB/OL].北大法宝网.（2016-03-18）.http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Gid=18028478.

[9]新疆维吾尔自治区人民政府关于印发天山北坡经济带引领跨越行动计[EB/OL].百度文库.https：//wenku.baidu.com/view/a1bb78fa24c52cc58bd63186bceb19e8b9f6ec0b.html.

作者简介：太宇兵（1967—），男，蒙古族，宁夏固原人，新疆应用职业技术学院马克思主义学院讲师，研究方向为历史学、社会学、民族学。