中国城乡融合发展的历史演进及其实现路径——马克思主义城乡关系理论的视角

周清香,何爱平,2

(1.西安建筑科技大学 马克思主义学院, 陕西 西安 710055;2.西北大学 中国西部经济发展研究中心, 陕西 西安 710127)

一、引言

改革开放以来,我国城乡经济发展迅速,城乡一体化建设方面取得显著成效,但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出,影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除。2019年5月,中共中央国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,进一步强调要“牢牢把握城乡融合发展正确方向,树立城乡一盘棋理念,构建城乡相互融合协同发展的体制机制”[1]。融合发展是城乡关系调整的根本方向,是社会生产力充分发展的必然结果。现阶段开启改革开放和社会主义现代化建设新征程,重塑城乡关系、实现城乡融合发展关乎乡村振兴和国家现代化发展,是中国现代化进程需要高度关注的重大命题。

近年来,学术界挖掘城乡关系变化的动力和原因,探究城乡融合的实现路径,提出了许多有意义的结论[2-6]。但总体来看,缺乏对城乡融合发展理论基础的深刻阐述。马克思、恩格斯从人类社会生产力和生产关系矛盾运动视角揭示了城乡社会发展的本质与规律,城乡关系从对立走向融合是马克思主义城乡关系理论的科学诠释和必然逻辑,是新时代重塑新型城乡关系的理论基础。

本文从马克思主义城乡关系理论出发,以生产力与生产关系矛盾运动为逻辑主线,分别从生产力和生产关系角度解读新中国成立以来城乡关系由城乡对立到城乡融合的历史演进,科学总结和把握城乡关系变迁的历程和发展规律,并结合农村生产力发展现状,突破城乡关系制度演进中的路径依赖现象,提出实现城乡融合发展的可行路径。

二、马克思主义城乡关系理论

马克思、恩格斯从人类社会生产力和生产关系矛盾运动视角揭示了城乡从对立到融合的一般发展规律,马克思主义城乡关系理论是新时代重塑新型城乡关系的理论基础。

(一)城乡分离与对立是生产力和生产关系相互作用的结果

马克思、恩格斯所处的时代正是第一次工业革命时期,他们目睹了资本主义城市化产生发展的全过程,洞察到资本主义发展过程中城乡关系由依存到分离与对立的矛盾激化过程。马克思、恩格斯从生产力和生产关系的相互作用中考察了城乡关系的发展演变历程,认为城乡关系依次经历城乡依存、城乡分离、城乡融合三个阶段。从生产力角度看,生产力的发展推动了社会分工,是城乡关系演变的根本动力。在人类社会早期,生产力发展比较落后,不具备社会分工和城市产生的前提和基础,进而不存在城乡分离,城市与乡村并没有多大差距,城市与乡村“浑然一体”。随着社会生产力的发展和社会分工的细化,手工业和商业逐步从农业中分离出来。“一切发达的、以商品交换为媒介的分工的基础,都是城乡分裂”[7]。机器大工业取代工场手工业,日复一日地消灭生产资料与财富的分散状态,吸引劳动力、资本等各种生产要素和社会财富聚集在城市,农村却是另一番景象:孤立、分散和衰落。工业部门的劳动生产率远远高于农业部门的生产率,城市与乡村之间形成繁荣与衰败的鲜明对比。“物质劳动和精神劳动的最大一次分工,就是城市和乡村的分离。”[8]57生产力发展和社会分工的深化导致城乡之间的功能和生产方式的分离与对抗,一方面,城市工业化劳动使人屈从于机器流水线工业劳作,缺乏体力锻炼;另一方面,农村的农业劳动使人屈从于物质生产活动,缺乏脑力锻炼,精神世界没有得到发展。“这种对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动……并且每天都不断地产生他们利益之间的对立。”[8]57城市代表市民和工商业的利益,而乡村代表农民和农业的利益。城乡分离与对立是生产力发展但又发展不足的必然结果。一方面,生产力的发展和社会分工的深化,促使手工业和商业逐渐从农业中脱离出来,农业劳动生产率的提高促使剩余产品出现,从而为城乡和工农之间的分离提供了可能性;另一方面,工农业生产力发展水平不足,不能有效吸纳农业剩余劳动力,导致农村农业人口分散与城市工业人口集中,农业和工业生产力发展水平没有达到能够消除城乡发展不平衡、不协调所引起的利益分化与冲突,从而导致城乡分离与对立。工业革命推动了社会生产力的极大发展,也促使社会经济结构和阶级力量发生变化。因此,城乡关系由城乡依存到城乡分离与对立是社会生产力发展到一定阶段的必然产物。

生产力发展和社会分工导致了城乡分离,城乡分离与对立进一步促进了生产关系的变革。“城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在。”[9]104资本主义私有制是随着生产力的发展而产生的一种生产关系,是城乡分离与对立的根源。在私有制条件下,城市和乡村分属于剥削与被剥削的对立阶级,城市资本家对剩余价值无限追求的贪婪本性促使其疯狂地对劳动者进行剥削与压榨,对资本和劳动力的绝对掌控从而形成一种统治与被统治的对立格局。城市以其强大的资源绝对优势和人口吸引力成为政治、经济和文化的中心,城市与乡村之间形成剥削与被剥削、文明与愚昧、繁荣与衰败的二元对立格局。城乡对立破坏了工农间的相互依存关系,城乡差距不断拉大。因此,生产力的发展和社会分工的深化促使城乡关系走向分离,私有制则加剧了城乡之间的分离与对立,使城乡矛盾更加尖锐。

(二)城乡融合是城乡发展的必然趋势

城乡对立的产生和发展是生产力和生产关系相互作用的必然结果。资本主义不能消灭这种对立,相反,它使这种对立日益尖锐化[8]174。城乡对立割裂了城乡之间的联系,促使城乡发展差距不断拉大,它使个人屈从于城市和农村不同的社会分工,导致城乡之间的功能和生产方式的分离和对抗,而且束缚人的自由片面发展。城乡对立还造成“城市病”的产生,城市由于人口、生产资料、财富的过度集中造成交通拥挤、资源短缺、空气污浊、环境恶化等城市病态,农村则因为生产生活资料的流失以及农业生产条件的破坏,陷入贫穷、衰败、孤立状态。资本主义生产方式加剧了城乡之间的对立,但“同时为一种新的更高级的综合,即农业和工业在它们对立发展的形式的基础上的联合创造了物质前提”[10]。只有城乡融合,才能“使农村人口从他们数千年几乎一成不变地栖息在里面的那种孤立和愚昧的状态中挣脱出来”[11]。随着生产力的发展以及物质财富的积累,城乡分离与对立终将消除,城乡关系最终会由对立走向融合。

从生产力角度看,随着社会生产力发展水平提升到新的高度,新型的自觉性分工将替代旧式的自发性分工,强制性、对抗性、奴役性的旧式分工才会逐渐消失,异化劳动不复存在,人们不必以强制劳动为代价换取自己所需的基本物质生活资料,劳动成为社会成员获得自由全面发展的重要方式。未来社会化大生产能满足所有人可持续发展的需要。从生产关系角度看,资本主义生产资料私有制是城乡对立的制度根源。随着人类社会的发展,资本主义私有制的消灭是必然的,“不仅使工业生产资料归社会所有,而且使农业生产资料归社会所有”[12]。旧式分工将会随着私有制的消灭而消失,未来社会不是固化的城乡分离,而是在生产力高度发达基础上的城乡融合。“通过消除旧的分工,变化工种……通过城乡的融合,使社会全体成员的才能得到全面的发展。”[9]243工业和农业在内的一切领域的生产资料都将归社会公有,全部生产力将由全体社会成员共同掌握,城乡融合将是共产主义社会的重要特征之一。从城乡对立到城乡融合是农村摆脱愚昧状态、农业获得长足发展的内在要求,也是实现人的自由全面发展的必然途径。通过城乡融合消除劳动异化与阶级对立,实现工业劳动与农业劳动、脑力劳动与体力劳动等方面的自然融合。随着生产力水平的提高,人类进入共产主义社会形态后,城乡对立将会消失,城乡融合将是普遍的社会经济发展状态。

(三)实现城乡融合发展的基本思想

社会生产力获得极大的发展,会对生产关系提出新的要求,城乡关系必然会从对立走向融合。马克思、恩格斯认为,实现城乡融合既需要生产力基础,又需要生产关系条件。

第一,生产力的高度发达是实现城乡融合的物质基础。城乡分离与对立的根本原因在于生产力发展水平不足,“只有生产力的极大提高,才能使农业工业化,农民转变成农业工人,旧式的社会分工才能被消灭”[8]456。通过城市工业科技发展推动农业生产力提高,推动乡村发展,缩小城乡发展差距。同时,还要合理布局生产力,必须打破工农业生产之间的天然屏障,大工业也应该合理地分布在农村,发挥工业对农业的带动作用,促使农村生产力提高。因此,从生产力角度看,消除城乡差别的物质前提是生产力的高度发展。

第二,变革生产关系,废除资本主义私有制,为城乡融合创造社会条件。实现城乡融合发展,“不仅仅取决于生产力的发展,而且还决定于生产力是否归人民所有”[9]771。变革生产关系,消灭私有制,不但是生产力发展的客观要求,也是人类社会发展的必然趋势。在资本主义生产方式下,生产资料由少数人占有,生产要素不断向城市集中,既造成了城市病态,也剥夺了农村的发展条件。因此,要建立生产资料公有制,破除城乡对立关系的制度根源,使农业生产资料与工业生产资料构成的全部生产力由全体社会成员共同占有,在全社会范围内统一地合理调配生产资料。在社会生产力高度发达的共产主义社会,社会调节整个生产,城乡之间、工农之间、脑力和体力之间的差别都会消除。通过发挥城市文明对农村的辐射和带动作用,推动乡村发展,摆脱乡村落后状态。因此,要变革生产关系,为实现城乡融合创造必要的社会条件。

改革开放以来,党和政府不断完善顶层设计,提出了统筹城乡发展、新农村建设、新型城镇化、城乡发展一体化等宏伟战略,推动中国城乡关系不断朝着和谐方向发展,城乡之间的交流互动更加密切。但城乡二元结构仍未发生根本性改变,城乡公共服务尚不均等,要素流动受阻,农村生产力发展不充分,城乡发展不平衡,制约社会主义现代化强国建设。仅仅依靠乡村自身发展补齐短板难以实现,需要城乡联动发展,互促互补,激发农业农村发展的内生动力和能力。城乡融合是城乡关系的高级形态,是社会生产力充分发展条件下,由制度变革、技术进步共同引致的,最终形成要素自由流动、资源优化配置、功能深度融合、权利平等化的发展格局,体现城乡优势互补、协同统一、人的全面发展的动态过程。实现城乡融合发展符合当前中国经济社会发展要求和城乡关系演进规律,马克思主义城乡关系理论为中国新型城乡关系构建提供理论指导和实践遵循。

三、新中国成立以来城乡关系发展历程

以中国城乡关系发展的阶段性变化特征与城乡发展的重大战略决策为节点,新中国成立以来,中国城乡关系演进历程分为如下阶段。

(一)城乡关系交流互惠阶段(1949—1956年)

新中国成立之后,中国历经了三年国民经济恢复、“一化三改”和“一体两翼”的社会主义改造,奠定了向社会主义过渡的物质基础和经济条件,农业生产条件得到显著改善。这一时期国家强调城乡兼顾发展,必须使工业和农业、工人和农民紧密联系起来[13],中国城乡之间的人口迁移没有受到过多的限制,城乡关系处于交流互惠阶段,主要表现在以下几个方面。第一,实行土地改革和发展农业生产互助合作,恢复农业生产。1950年6月,国家颁布了《中华人民共和国土地改革法》,旨在废除封建土地制度,实行“耕者有其田”。1952年8月,农村土地改革基本完成,彻底废除了中国延续几千年的封建地主阶级土地所有制,消灭了城乡分离与对立的制度根基,打破了阻碍城乡之间交流的桎梏。土地是“三农”发展的重要载体,土地改革使深受压迫的农民获得基本生产资料,实现了农村土地分配的均等化,促使农村生产力得到解放和发展,推动了农业生产和农民增收。此外,政府积极引导农民走互助合作道路,截至1952年底,农业生产合作社已经达到4000多个,通过领导农民开展技术改造活动,促使农业和农村经济快速发展,为新中国的工业化开辟了道路,为新型城乡关系的建立奠定了物质基础。第二,恢复工业生产。国民经济恢复时期,国家通过没收官僚资本建立国营工业生产,从而掌握了国民经济的命脉。改造旧的经营管理机构,建立社会主义民主管理制度,推广使用先进的生产技术,这三年国营工业恢复发展迅速。工农业之间的联系也更加密切,城乡互动频繁,农业发展为工业供给原料、粮食等物资积累,工业发展为农业提供生产生活资料。第三,国民经济快速发展。“一五”计划的制定与实施促进了工业化建设和社会主义改造顺利完成,推动了城市经济的发展,初步奠定了社会主义工业化的基础。人民生活水平和消费水平不断提高,民生得到极大改善。第四,稳定物价。中央政府统一金融货币,稳定物价,积极开展农副产品购销活动和发展集市贸易,促进城乡物资交流,保证了城乡生产要素的顺畅流动,也为城市工商业发展开辟了市场。

这一时期,工业化建设和社会主义改造顺利完成,工农业产值大幅增加,城乡居民生活水平和收入大幅度提升。土地、劳动力、资本等生产要素在城乡之间自由流动,城乡关系处于交流互惠阶段。

(二)城乡关系二元分割阶段(1956—1978年)

为了加快实现由落后的农业国向发达的工业国转变,党和国家通过对政治、经济、国际环境等方面的权衡和考虑,选择了重工业优先发展的“赶超型经济发展战略”。这一时期,城乡分割的户籍制度改革和农业统购统销制度的建立为获取农业农村剩余,实现“以农补工”提供了重要保障[14],城乡双重二元结构在经济和社会领域逐渐形成。城乡二元结构是从农业国到工业国转变的必经阶段,它阻断了城乡间劳动力、资本等要素自由流动,大量农村剩余劳动力沉淀在土地上,工农和城乡发展严重不协调,城乡发展差距日益扩大。这一阶段城乡关系二元分割主要表现以下方面:第一,农村生产力发展缓慢。1958年,为配合重工业优先发展战略,加快社会主义建设步伐,国家建立了人民公社体制。它是计划经济时期主要的农村管理制度,强调生产资料全部归集体所有,通过集体化动员农村劳动力投入,严重束缚了农民的生产劳动自主性和积极性,阻碍了农业生产力发展,也限制了农业生产要素在城乡、工农业之间自由流动。第二,工农产品不能平等交易。国家实施优先发展重工业发展战略,开启了以工业化为核心的现代化进程。重工业作为资本密集型产业,对资金的需求量较大而对劳动力的吸纳有限,这与中国劳动力丰裕,资本资源禀赋匮乏相矛盾,只有通过汲取农业剩余以及减少公共服务供给的财政开支才能保障重工业的发展。因此,国家实行统购统销制度,通过工农业产品价格“剪刀差”汲取农村剩余,为工业建设提供资金保障。改革开放前20年国家以工农产品“剪刀差”汲取农业经济剩余大约为6000亿～8000亿元,对农业资源的过度抽取,使农业自身发展乏力。第三,城镇居民与农村居民的权利与发展机会不平等。1958年1月9日,我国建立了严格的户籍管理制度,在城市与农村之间设立了一条难以逾越的鸿沟,农村大量剩余劳动力只能滞留在农业部门,严重阻碍了农业、农村现代化发展进程。生产要素配置的非农偏向以及公共服务供给的城市偏向造成农业部门的生产要素配置效率低下,农业生产力发展缓慢,城乡公共服务供给不均等。与此同时,政府以户籍制度为基础,建立起城市偏向的就业制度,形成城乡社会二元体制。

总体而言,这一时期在高度集中的计划经济体制主导下,国家较强的资源调配能力推动了工业化高速发展。改革开放之前,我国已经建立了较为完整的现代工业体系,但农业始终没有摆脱传统生产方式,工农业发展严重失调。1952—1978年,中国工业、农业总产值增加比例分别为15∶1.3,城乡发展严重失衡。统购统销制度和人民公社体制实现了国家对农民和农业剩余的全面控制。城乡二元结构在户籍管理制度、劳动就业以及社会保障等一系列城市偏向制度导向下不断强化与巩固[15]。这一阶段城乡二元结构成为制约经济社会发展的桎梏,计划经济体制和优先发展重工业等生产关系已不适应生产力发展要求,行政手段替代市场资源配置城乡要素,城乡间要素流动被割断,城乡关联弱化,城乡和工农关系严重不协调,引致城乡发展差距不断扩大。正是在这种困境下,中国城乡关系需要在市场化取向的改革浪潮中探寻转化发展之路。

(三)城乡关系的互动协调阶段(1978—1985年)

1978年,党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕,党中央明确提出要“以经济建设为中心”,率先推进农村改革,解放和发展农村生产力。传统的重工业发展战略和计划经济体制难以为继,改革开放成为中国经济社会变迁的主旋律。以邓小平同志为核心的党中央领导人在深刻把握时代潮流和总结以往实践经验基础上,科学阐释了中国城市与农村的改革问题。邓小平强调“城市搞得再漂亮,没有农村这一稳定的基础是不行的”[16],农业是国民经济的基础,农业农村发展关乎国家的稳定。这一时期,国家提出了一系列卓有成效的措施,促进农村经济快速发展,中国城乡关系进入互动协调发展新阶段。第一,在农村推行家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制是农村改革进程中重要的里程碑,将农民彻底从人民公社体制中解放出来,赋予了农民对土地的控制和经营权,释放了农业生产力,促进农业快速发展和农民增收,在一定程度上缩小了城乡收入差距。1978—1984年,我国的粮食生产总量达到了4亿吨,相比1978增加了1亿吨[17]。家庭联产承包责任制通过产权的界定改变了农民与土地、农民与集体的关系,重建了农业生产的激励机制,释放了农村农业巨大的生产潜力。第二,大力发展乡镇企业。20世纪80年代乡镇企业的蓬勃发展,推动了农村剩余劳动力的转移和非农就业,打破了自给自足小农经济,促进农业市场化和现代化,带动了农村经济发展,有效冲击了城乡分割局面。乡镇企业是推动农村经济和农业现代化发展的重要力量,推动中国城市化水平不断提高,城乡之间的生产要素开始自由流动,这些有利条件促进城乡关系得到改善,推动城乡二元结构的转化。第三,国家提高粮食收购价格,实现农民增收。1985年“中央一号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》的出台,标志着推行了30多年的统购统销制度的动摇和瓦解,取而代之的是合同订购和市场收购,推动了农业市场化改革,倒逼农村经济组织做出适应调整,农民可以根据市场需求组织生产活动。得益于粮食产量增加、市场化定价以及非农产业收入的提高,农村居民和城镇居民人均可支配收入之比由1978年的2.58∶1缩小到1985年的1.71∶1[18]。

这一时期,国家转变了城市偏向的政策导向,以市场化为取向的改革开放对计划经济时期城市偏向的制度安排形成强烈冲击。中国城乡关系在政策破冰的改革推动下得到良性发展,长期隔离的城乡二元结构开始松动,农业快速发展,城乡联系不断增强。

(四)城乡关系失衡阶段(1985—2002年)

农村改革在一定程度上“破坏”了计划经济时期形成的城乡经济稳态,对城市形成巨大冲击,进而倒逼城市改革[19]。1984年10月,党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出在深入农村改革的同时,要加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐。发展缓慢的传统农业与高速扩张的现代工业之间的发展落差造成城乡经济发展的双轨性,城乡差距不断拉大,城乡二元结构更加固化。这一时期,城乡关系失衡主要表现在:第一,改革由农村转向城市。这一改革方向的转变契合市场化改革下“二元结构”变化的逻辑。我国城市改革起步较晚,城市经济的巨大潜力还没有挖掘出来。农村改革的成功经验为以城市为重点的经济体制改革提供了有利条件。改革重点转入城市后,各种资源开始大幅度向城市倾斜,在社会保障方面,城镇居民失业保险、基本医疗、基本养老等保障制度不断完善;在收入分配方面,城镇职工工资制度改革使城镇居民收入不断提高。第二,城市与农村发展差距逐渐拉大。1992年以后,随着社会主义市场经济的初步确立,市场经济逐渐成为中国经济的主流趋势,在资源配置中发挥作用。劳动力、土地、资本等生产要素在市场机制作用下自发地从农村流向城市。乡镇企业快速发展推动了城镇化进程。城市国有企业改革、非公有制经济发展拓展了城市居民的收入空间。家庭联产承包责任制对经济增长的边际贡献呈现递减效应,农村地区以家庭为单位的生产经营模式与现代农业发展规模化、机械化要求相矛盾,农村发展相对滞后,在城乡发展中仍处于弱势地位。第三,财政向城市大幅度倾斜。在财税体制改革方面,由地方政府行政包干制改为分税制,促使基层政府财政预算收入增加,但是预算外收入取消,导致政府对农村公共服务投入不足,农民公共服务水平下降。财政支农资金占中央财政收入的比重,在“七五”“八五”“九五”时期分别为9.38%、9.75%、9.29%,呈现不断下降趋势。城乡居民福利差距被进一步拉大。

这一时期,工农产品市场化程度不断提高,乡镇企业的快速发展带动了城镇化进程。高速发展的城市经济和缓慢发展的农村经济之间形成鲜明对比。一方面,市场经济有效推动了城乡要素的自由合理流动,打破了城乡割裂的局面;另一方面,城市偏向的制度改革拉开城乡发展差距。1985—2001年,城乡居民人均收入之比从1.86∶1上升到2.84∶1,城乡发展失衡,城乡二元结构并没有改变。

(五)城乡关系统筹发展阶段(2002—2012年)

2002年,党的十六大确立了“全面建设小康社会”的奋斗目标,并提出了“统筹城乡经济社会发展”的方针,成为时代发展最强音。城乡关系由城市优先发展转向城乡并重统筹发展,中国城乡关系进入统筹发展的新阶段。这一阶段,党和国家提出了“城乡统筹发展”的战略决策和工作部署,改革的重点从打破经济二元结构逐渐扩大到社会领域,强调城市与农村在经济、社会领域的协调发展,城乡关系进入“以工补农、以城带乡”的统筹发展阶段。党的十六大后,中央提出把“三农”问题作为全党全国一切工作的重中之重。我国工业化发展具备“以工促农、以城带乡”的经济条件和物质基础。中国目前发展的缓慢环节就是农村,政府和国家必须给予高度重视和政策扶持。2005年10月,党的十六届五中全会正式提出“社会主义新农村建设”,它是全面建设小康社会伟大进程中的重要部分,强调农村发展的全面性,符合全面小康所注重的全面性和协调性。2006年,政府全面取消农业税,大幅度减轻了农民负担,使农民有更多的资金投入到农业生产中,调动了农民生产劳动积极性,提高了农民收入水平。2007年,党的十七大提出要形成“城乡经济社会发展一体化”新格局,逐步实现城乡协调发展。2008年,国家指出“必须要加快建立经济社会一体化体制机制,将新型城乡、工农关系作为现代化的重要部署。”此后,城乡一体化发展进程驶入快车道。2012年,全国新型农村合作医疗和农村社会养老保险基本实现了全覆盖。

这一时期,中国城乡关系进入统筹发展新阶段。政府财政支出与政策安排逐渐向农村倾斜,城市与农村在经济、社会领域的协调发展度有所提高。随着户籍制度和农地制度改革的推进,农村剩余劳动力非农就业进一步增强,农民工已成为服务业、制造业和建筑业的主力军。农民非农收入持续增高,2011年农村居民工资性收入上升至42.5%[20]。然而,城乡差距不断扩大的态势依然没有扭转,2011年城乡居民收入比为3.13∶1,城乡二元结构依然是制约当前城乡一体化的瓶颈。

(六)城乡融合发展阶段(2012—至今)

党的十八大确立了“决胜全面建成小康社会”宏伟目标,党的十九大将“乡村振兴”“城乡融合发展”作为处理城乡关系的战略导向,城乡关系进入全面融合发展新阶段。面对城乡差距依然较大的客观事实,以习近平同志为核心的党中央领导集体重新审视城乡、工农关系,并对“三农”问题和城乡一体化发展作出重大部署,提出城乡发展目标与发展路径,勾勒出清晰的治国理政新思路。2012年,党的十八大提出要推动“城乡发展一体化”破解“三农”问题,要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。2013年,党的十八届三中全会提出城乡二元结构是制约城乡发展一体化的重要桎梏,强调要建立健全城乡一体化发展机制,在发展路径上主张新型城镇化和新农村建设双轮驱动。2014年,国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》取消了农业户口和非农户口的区分,消除了城乡居民自由迁移的制度障碍。2016年,国家提出“农业供给侧结构性改革”破解“三农”问题,着力推进农业提质增效。2017年,党的十九大提出乡村振兴战略,是对社会生产力水平不断发展、城乡关系变迁和乡村价值重现的时代回应,意味着把乡村优先发展提到新的战略高度,将乡村振兴战略置于城乡一体化、融合发展的语境中,全面补位农业农村发展。2018年党中央发布《实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》等文件,为我国解决“三农”问题提供重要的路径指导。2018年中央一号文件要求“推动城乡要素自由流动、平等交换”,为全面建成小康社会提供有力支撑。2019年4月,党中央明确提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”,助推乡村全面振兴,开启现代化建设新局面。2020年4月,国家发展改革委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》,强调要协同推进新型城镇化和乡村振兴,加快实现城乡融合发展。

二元结构的形成、固化、破冰、消解等与特定时期的制度安排密切相关。新中国成立以来,我国不断变革和调整生产关系,不断解放和发展生产力。从推广家庭联产承包责任制,变革农村生产关系,到社会主义市场经济体制的建立完善,再到城乡发展一体化,建立城乡融合发展的体制机制等,重新定位了城乡价值,符合我国经济社会发展的阶段特征和具体要求,生产关系领域的制度变革和政策调整有效推动了城乡关系的演进。新时代下中国城乡发展面貌发生了翻天覆地的变化,农村居民收入持续增长,生活水平明显改善,基础设施建设不断加强。但城乡发展不平衡,农村发展不充分问题突出,城乡公共服务尚不均等,农村人居环境改善面临较大短板,城乡要素流动面临制度性障碍。城乡融合发展是对城乡共赢发展的最好诠释,新时代改善城乡关系,要着眼于制度创新和政策调整,进而助力城乡融合发展。

四、新时代推进城乡融合发展的实现路径

中国城乡关系演进是由生产力和生产关系矛盾运动的内在逻辑决定的,遵循马克思城乡关系发展的客观规律。新时代重塑新型城乡关系,既有全面建成小康社会的现实紧迫性,也是乡村振兴战略的重要面向,需要在深刻把握我国城乡关系演进逻辑基础上,坚持以马克思主义城乡关系理论为科学指引,立足当代中国生产力发展水平,以制度转型和创新为突破口,通过城市与乡村发展有机结合,使城乡经济互相支持、共同发展,城乡社会相互协调、共同繁荣,推动城乡要素、产业、公共服务、生态环境等相互融合、互动共存、协同发展,最终实现城乡生产、生活以及生态融合。

(一)促进乡村产业全面振兴,实现农业农村现代化

生产力发展是城乡融合的决定性因素,产业兴旺是发展农村生产力的必然要求,因此,要实现城乡融合就需要加快推进乡村产业全面振兴,促进农业农村现代化。

第一,以科技创新助推农业高质量发展,促进乡村产业全面振兴。中国经济已迈入“高质量发展阶段”,农业作为国民经济的基础,也面临着高质量发展的重要使命。农业基础设施薄弱、生产效率不高、面源污染严重,农业供给质量和效益亟待提高。科技创新作为经济高质量发展的核心要素,是推动农业高质量发展的重要源泉,因此,要通过科技创新与应用推进农业绿色增产、节本降耗、提质增效。通过现代科技改造传统农业,运用现代信息技术、生物技术改善农业生产经营方式,促进农业集约化、专业化、规模化经营。利用“互联网+”等信息技术加速产业深度融合,缩减城乡要素对接的交易成本,推动城乡之间的劳动力以及生产要素合理流动,促进产业转型升级。加大农业绿色技术研发,推进农业生产清洁化,提高农产品质量安全水平。壮大新型职业农民规模,增加农村劳动力人力资本的投资与培训,提高农村经济发展的内生动力。第二,培育和发展农业农村新产业、新业态,合理布局城乡生产力。城乡居民日益增长的美好生活需要对产业发展的多样化、层次化提出要求,不能仅仅通过农产品供给来实现,还要扩展和发挥农村生态、休闲、文化、体验等多种功能,推动农村产业多样化发展,实现农村现代化。深入挖掘农业农村的生态涵养、旅游观光、健康养生、文化传承等多种功能与多重价值,构建彰显地域特色和乡村价值的产业体系,积极开发高附加值的新型乡村旅游产品。大力发展农村物流、旅游、金融、电子商务等产业,提高农村产业的附加值和可持续性。通过税费改革与财政支持,引导农民依据资源禀赋优势,发展低碳环保节能产业。运用现代信息技术、新的经营方式推动一、二、三产业融合发展,促进农村资源整合,加速实现农业农村现代化,促进农民增收,提高城乡经济发展的联动性。

(二)全面推进农村土地制度改革,激发乡村振兴活力

农村土地制度改革关乎农业农村现代化以及乡村振兴。城乡融合发展要着眼于破除城乡二元结构,通过农村土地制度改革打破阻碍城乡融合发展的藩篱,补齐乡村发展短板,激发乡村振兴活力。

第一,巩固和完善农村基本经营制度。在坚持家庭联产承包责任制的基础上,鼓励形成多种类型的“统分结合”经营形式,推动农村生产经营的变迁。健全农村土地流转市场,促进土地要素市场化配置,激活土地使用权。健全农村集体经营性建设用地入市配套制度,通过盘活土地资源实现农民增收。加强教育和培训,提高农村从业者的人力资本含量,为农业龙头企业、农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体提供综合服务。政府应根据不同新型经营主体实施不同特惠政策,在资金、技术、信息、管理等方面给予政策扶持,促使新型经营主体与小农户互促互补、利益共享,共同发展。第二,推进农村集体产权制度改革。建立农村宅基地和承包地转户有偿退出机制。不断深化农村集体产权制度改革,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出等权能,积极探索农村集体产权的有效实现形式和运行机制,明确集体资产产权归属。推进农村集体经营性资产股份合作制改革,盘活农村集体资产,提升集体经济发展活力。第三,发展和壮大农村集体。鼓励集体经济组织整合利用自有资金以及政府帮扶资金,通过参股或入股家庭农场、龙头企业、农业合作社等新型经营主体的涉农项目,拓宽农业发展渠道。以集体经济组织为载体,建设村域综合性服务平台,提供信息服务、电子服务、政策服务等,形成平台经济效应,使其成为现代化农村经济体系的有机构成。支持利用农村集体建设用地发展休闲农业、生态旅游、生态种植、农产品电商、农耕体验等新产业、新业态,拓展土地使用功能,为乡村振兴夯实产业基础。鼓励经济发展快速的农村集体组织辐射带动周边村庄共同富裕。

(三)建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制,为乡村振兴注入新动能

实现城乡融合发展需要建立城乡融合发展的体制机制,通过生产关系领域的制度变革和政策调整有效推动“三农”发展。以户籍制度为代表的行政壁垒阻碍劳动力、资金、技术等生产要素在城乡之间的自由流动,造成城乡发展的二元性。因此,要通过强化制度供给打破城乡二元结构,推动城市的资本、技术、人才、信息等资源要素流向农村,实现城乡要素融合。

第一,加快推进户籍制度改革,健全农业转移人口市民化机制。鼓励各地区进一步放宽落户条件,加快户籍变动与农村“三权”脱钩,完善和落实农业转移人口市民化财政支持政策,不断扩大城镇基本公共服务覆盖范围,保障农民工与城镇居民平等享有教育、医疗、住房、社会保障等公共服务,破解城市社会新型二元结构问题。只有打破城乡人才流动的制度藩篱,促进社会资金、人才等要素的双向流动,才能改变乡村落后的面貌,要积极培育乡村可持续发展的内生动力与机制。第二,建立城市人才入乡机制,强化乡村振兴人才支撑。继续完善财政、金融、社会保障等激励政策,吸引高校毕业生返乡创业,推动大学生村官工作,带动农村经济发展。引导和支持企业家、专家学者、技能人才等通过下乡担任志愿者方式服务乡村振兴事业,鼓励城市科教文卫等工作人员定期服务乡村。对生产经营型、专业技能型和服务型人才进行专业分类培训,加强职业教育,提高农村从业者的人力资本水平,培养懂技术、善经营的新型职业农民。第三,健全多元投入保障制度,助力乡村振兴。加大公共财政对农村基本公共服务、基础设施、人居环境等薄弱环节的投资力度。支持地方政府发行债券投资乡村振兴公益性项目。完善金融支农政策,通过税收优惠、财政补贴等方式支持“三农”金融服务,吸引更多企业和社会资本投资“三农”工作,带动农村经济发展。加强银行业金融机构专业化体制机制建设,积极推进信托、租赁、保险等金融资源向“三农”聚焦,为乡村振兴提供信贷支持,提高资金配置效率。加快形成财政优先保障、社会积极参与的多元化投入格局,助力乡村振兴。

(四)补齐乡村公共服务和社会保障短板,实现城乡公共资源均等化

城市与农村公共资源配置不均等是城乡发展不平衡的重要表现。中国长期以来“重城轻乡”的制度安排和政策设计造成了城乡基础设施、公共服务等方面存在巨大差距。这种城乡分割发展的偏颇会限制城市与乡村各自功能与作用的发挥[21]。城乡融合发展的本质要求就是增强人民共享改革发展成果的获得感,补齐农村民生短板,促进城乡公共资源均等化,实现城乡社会融合。

健全城乡一体的基本公共服务体系。现阶段城乡公共资源配置不合理、公共服务不均等问题突出,制约农村居民美好生活的实现。因此,要继续把国家社会事业发展的重点放在农村,促进财政资源和公共产品配置向“三农”倾斜,进一步扩大农村公共服务的范围,提升基本公共服务的质量和效率,推动城乡居民社会福利均等化,促进城乡二元结构转化。建立城乡教育资源均衡机制,鼓励乡村支教,推动优质教育资源城乡共享。加强乡村医疗卫生人才队伍建设,改善乡镇医疗卫生条件。统筹城乡公共文化设施布局,推动文化资源城乡覆盖。建立和完善城乡居民基本养老和社会保险制度,推动城乡社会保障差距逐步收敛。建立公共服务多元参与机制,通过财政转移支付、税费减免等多种手段,鼓励社会力量积极参与公共事业,通过招标采购、政府参股等形式增加公共服务供给,形成政府、市场和社会力量多元供给模式,推进精细化公共服务供给,从而提高公共服务的质量和效率,不断增强农民的获得感和幸福感。第二,健全城乡基础设施一体化建设机制。城乡基础设施为城乡融合发展提供不可或缺的硬环境,是经济社会持续发展的基础和保障。但是,农村基础设施不完善,制约农业农村可持续发展。因此,加快补齐基础设施短板,加大新产业、新业态发展的基础设施投入。要科学制定农村基础设施建设规划,加大政府对乡村供水、供电、网络和物流等基础设施的投入和建设力度,发挥政府投资的引导和撬动作用,鼓励社会力量参与到基础设施建设中来,构建农村基础设施建设多元化投融资格局。推动城市公共交通线路向城市周边延伸,推动城乡交通设施互联互通。加快完善农村物流基础设施网络布局,鼓励邮政、快递、供销等相关企业在农村的投资和建设,推动城乡路网一体化。要发挥城市文明对农村的辐射和带动作用,推动乡村基础设施、信息网络、环保设备与城镇快速对接,实现农村宽带网络、通信网络全面覆盖,为乡村发展注入现代资源要素和现代文明。

(五)以绿色发展为核心引领乡村生态振兴,实现城乡生态融合

保护环境就是保护生产力,社会主义生产关系的先进性决定了当代中国在面临资源环境刚性约束条件下必须要推进绿色发展,治理环境与保护生态就是要使社会主义生产关系与生产力发展相适应。生产力的发展离不开生态环境的改善。构建新型城乡关系必须牢固树立和践行城乡联动的绿色发展理念,建设生态宜居的美丽乡村,通过城乡生态的共建共享,形成和谐的城乡生态新秩序。

第一,持续改善农村人居环境。以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,推进城乡环境卫生整洁行动,建立农村人居环境建设和管护长效机制,促进人居环境全面改善,发挥乡村生态价值。统筹规划城乡污染物收运处理体系,推行垃圾就地分类和资源化利用,促进生态环境保护和美丽乡村建设。着力提升村容村貌,通过提供完善的公共服务设施,培育便捷的交通网络和优美的绿化环境,不断提升乡村生态环境质量,为居民创造宜居适度的生活空间和环境优美的生态空间。第二,不断提高农业绿色发展水平。绿色发展理念应当贯穿现代农业的所有环节,推动各地区依据资源禀赋优势发展特色产业,以生态环境友好和资源永续利用为导向,全方位再造生态种养业、生态加工业,建立农业有机废弃物收集、转化、循环利用网络体系,打好农业面源污染治理攻坚战。加强农业投入品规范化管理,积极推进农业废旧地膜和包装物等回收综合再利用,从而实现投入品减量化、生产清洁化,推进农业清洁生产。支持以优势特色资源深加工为代表的生态经济园区发展,不断提高农业绿色发展水平。第三,加强生态保护与修复。着力推进荒漠化、水土流失综合治理,积极实施国土绿化行动,完善荒漠生态保护制度。扩大退耕还林还草工程,保护和恢复乡村河湖、湿地生态系统,优化生态安全屏障体系。重点支持高效节水及水资源综合利用工程,加强矿产资源开发地区地质环境和生态修复,加快对生态保护区、水源涵养区的生态功能建设,夯实提供优质生态产品的基础。第四,推进生产生活方式绿色转型。制定和完善财政补贴、税收减免等优惠政策鼓励企业广泛使用清洁能源和清洁设备,限制高耗能、高排放、高污染产业扩张,大力淘汰落后产能,加快发展绿色低碳循环工业。着力推进生态农业、绿色制造业、现代服务业、观光旅游业等绿色环保产业发展,运用现代科技开发利用乡村生态资源,为消费者提供更多更好的绿色生态产品。公众要提高环保意识,形成低碳环保、勤俭节约、文明健康的生活方式,让绿色消费、低碳出行等在社会上蔚然成风。