公共政策执行中的激励扭曲问题研究

○周碧华

一 引 言

在科层制政府组织结构中，公共政策的执行是一个逐层落实的过程。公共政策实施的最终效果如何，关键在于政策执行过程中的激励机制是否有效地促使执行者实现政策目标。从经济学的委托-代理理论视角来看，政策执行过程中的一些具体行动——中央政府到地方政府的政令下达，地方政府对企业的监督执法等等，都是典型的委托代理现象。作为上级政府(地方政府)的委托人通过一套激励机制促使作为下级政府(企业)的代理人朝自己期望的目标去努力。政策执行中的激励机制是根据政策目标来制定一套绩效目标，然后将绩效目标写入激励契约。政策执行的具体行为对政策目标的边际贡献和对绩效目标的边际贡献通常是不相同的，两者形成的夹角表示激励扭曲的程度。当政策目标越清晰，代理人行为对政策目标的边际贡献与对绩效目标的边际贡献之间的夹角越小。当政策目标越模糊，这个夹角越大。在政策目标不够清晰的情况下，强激励比弱激励可能导致更加严重的激励扭曲。

然而，近年来，我们越来越多地观察到政府部门在管理实践中采用强激励手段，以确保某一政策目标的实现。他们根据政策目标制定一套含绩效操作指标的考核体系，促使下级政府部门都朝同一政策目标方向去努力。然而，下级政府部门的政策执行行为对政策目标的边际贡献与对绩效操作指标的边际贡献可能不同，面对多个目标任务时可能根据不同激励强度进行选择性执行，外部不确定的环境风险可能导致激励不足，进而削弱执行积极性等现象普遍存在。本文根据公共部门激励扭曲理论，结合我国政策实践，提出政策执行过程中的激励扭曲基本分析框架，从政策目标、政策执行者、政策手段以及政策实施对象四个维度来考察激励扭曲现象，从理论上演绎和推导激励扭曲发生的内在机理，并以我国137个城市“十二五”减排政策执行进度的相关数据为样本进行实证检验，最后提出对策建议。

二 公共政策执行及激励扭曲的相关研究综述

(一)公共政策执行的相关研究

20世纪70年代到80年代，美国行政界掀起了一股关于政策执行的研究热潮，由此产生了“自上而下”与“自下而上”两条路径。以“自上而下”研究模型为例，代表人物包括Pressman和Wildavsky(1)Pressman,J.and A.Wildavsky:《Implementation:How Great Expectations in Washington are dashed in Oakland》,Berkeley,Calif: University of California Press,1973.，此外，Sebatier和Mazmanian也提出了政策执行综合模型。“自下而上”的研究模型是以个体为起点，以李普斯基的街坊官僚理论和埃尔默的追溯性筹划研究为代表。学者们研究中国政策执行实践时发现，我国政策执行的“自上而下”途径具有高位推动、层级性治理和多属性治理特色，这种高层决心和层级加压体制有效推进政策执行。(2)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期，第61—79页。而我国的“自下而上”途径则是以基层行动主体为出发点，重点研究如何提高政策执行者的责任感和执行力。(3)杨宏山：《政策执行的路径——激励分析框架：以住房保障政策为例》，《政治学研究》2014年第1期，第78—92页。

无论是哪一种政策执行途径，学者们发现政策执行偏差现象普遍存在。例如，在土地流转政策的执行中，小岗村的研究样本结果显示，由于基层政策执行人员的特殊社会地位与工作性质，具有极大的自由裁量权，出现执行偏差。(4)翁士洪：《农村土地流转政策的执行偏差——对小岗村的实证分析》，《公共管理学报》2012年第9期，第17—24页。在生活垃圾分类政策的执行中，政策要素的不同组合产生显著的执行效果差异。(5)李智超、卢婉春：《生活垃圾分类政策执行的差异性研究——基于注意力视角的定性比较分析》，《经济社会体制比较》2020年第5期，第132—142页。在精准扶贫工作中，强大的问责压力下产生政策执行者的避责逻辑。(6)孙宗锋、孙悦：《组织分析视角下基层政策执行多重逻辑探析——以精准扶贫中的“表海”现象为例》，《公共管理学报》2019年第3期，第16—26页。在环境政策的执行偏差上，一方面现行的财政分权制度下，不健全的财政激励会导致地方政府对环境调控的偏离，(7)张欣怡：《财政分权下地方政府行为与环境污染问题研究——基于我国省级面板数据的分析》，《经济问题探索》2015年第3期，第32—41页。另一方面环境监管领域在检验技术、统计手段等方面都有一定程度的模糊不清，环保部门上下级在互动过程中，组织内部的谈判现象也十分普遍。(8)周雪光、练宏：《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》，《中国社会科学》2011年第5期，第80—96页。此外，在晋升锦标赛的背景下，(9)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期，第36—50页。地方政府在实施环保政策时的竞争攀比，也会使得污染治理投资与软环境政策的执行结果产生偏差。(10)李永友、沈坤荣：《我国污染控制政策的减排效果——基于省际工业污染数据的实证分析》，《管理世界》2008年第7期，第7—17页。

(二)激励扭曲的相关研究

经济学的激励理论研究发现，激励机制自身的某些因素可能导致激励结果偏离委托人期望目标，并称之为激励扭曲(Distortion of Incentive)现象。其主要的来源有三个。首先是激励依据的绩效考核指标，当代理人的努力行为对考核指标的边际贡献率和对委托人期望目标的边际贡献率不同的时候，代理人会选择对考核指标的边际贡献率高的行为，以获得好的绩效结果，从而产生激励扭曲。(11)George Baker.The Use of Performance Measures in Incentive Contracting.The American Economic Review, 2000, 90(2),pp.415-420.在公共部门管理实践中这一种情况最普遍。(12)周碧华：《公共部门激励扭曲》，北京：经济日报出版社，2017年，第13—14页。根据绩效评估结果进行不同强度的激励，既是我国上级政府对下级政府常用的管理控制手段，也是公共政策执行结果常用的反馈方法。因此，绩效指标可能引发的激励扭曲自然成为探讨公共政策执行效果的一个重点。(13)周碧华:《公共部门激励扭曲问题研究》，《公共行政评论》2015年第2期，第3—22页。其次，激励扭曲可能来源于不确定性，环境不确定性和代理人风险偏好特征影响激励契约的最优结构，当合理的激励目标、激励结果、代理人的可选择行为等信息都具有不确定性，那么委托人制定的最优契约很可能导致激励扭曲。(14)Prendergast Canice.What Tradeoff of Risk and Incentives?.American Economic Review, 2000, 90(2),pp.421-425.再次是来源任务特征，当任务有多个维度时，委托人可能对某些了解的任务维度给予确定的回报，从而导致对其他不了解的任务维度的激励不足，(15)Holmstrom B,Milgrom P.Multitask principal—agent analyses:Incentive contracts, asset ownership, and job design.Journal of Law,Economics,& Organization,1991,(7),pp.24-52.进而产生激励扭曲。因此，类似于目标责任考核这样以考核结果作为奖惩依据的激励设计，其最优激励强度应该由激励扭曲和不确定性程度共同决定。(16)George Baker.Distortion and Risk in Optimal Incentive.The Journal of Human Resources, 2002,37(4),pp.728-751.如果在设计激励强度的时候没有充分考量激励扭曲，那么就很难达到期望的激励效果。激励扭曲的实证研究，主要是使用关系统计量来验证扭曲是否存在，(17)Pascal Courty, Gerald Marschke.A General Test for Distortions in Performance Measures.The Review of Economics and Statistics,2008,99(3),pp.428-441.通过美国JTPA机构、英国155家医院等样本的经验数据证实了绩效考核指标引发的激励扭曲。(18)Steven Kelman,John N.Friedman.Performance Improvement and Performance Dysfunction: An Empirical Examination of Distortionary Impacts of the Emergency Room Wait—Time Target in the English National Health Service.Journal of Public Administration Research and Theory, 2013,23(4),pp.917-946.周碧华探讨了我国公共部门激励扭曲现象的形成机理和测量方法，并用乡镇街道层级的政府绩效评估样本数据进行验证。(19)周碧华:《公共部门激励扭曲测量方法研究——以福建某市 37个乡镇街道为例》，《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2014年第4期，第55—61页。(20)周碧华：《公共部门激励扭曲的形成及测量》，《中国行政管理》2015年第3期，第107—110页。这些文献通过测量公共部门绩效指标与组织目标之间的相关度来检验激励扭曲的存在。

三 公共政策特征与激励扭曲

公共政策执行过程与激励机制的作用密不可分，公共政策执行效果的好坏关键在于激励机制是否有效，公共政策执行偏差的重要原因之一是存在激励扭曲，政策目标、执行者、手段以及实施对象等基本政策要素特征均与之密切关联。

(一)政策目标的特征与激励扭曲

1.政策目标的可测量性和激励扭曲。政策目标的可测量性是指政策目标可以量化测量的程度。例如，“优化产业结构”和“改善空气质量”这两个政策目标，后者较为容易量化。“改善空气质量”这一目标可细化为“空气质量优良天数比例达到百分之几”“细颗粒物年均浓度控制在多少”“空气质量六项指标年平均浓度达到国家二级标准”等目标。政策目标的可测量性直接影响绩效指标的选取质量，进而影响绩效指标的偏离程度，最终影响激励扭曲的程度。

政策目标的可测量性主要由政策目标的测量技术难度和信息不对称程度来决定的。前者属于客观因素，后者属于主观因素。有些政策目标难以量化测量是因为客观上技术水平有限。如果某项政策目标的制定缺乏测算依据，那么就无法准确地量化该政策目标。有些政策目标难以量化测量是因为存在信息不对称问题，在政策执行中委托人无法观察到代理人的行为，信息不对称程度越高，委托人越难准确量化政策目标。

2.政策目标的维度、时效性和激励扭曲。政策目标的维度是指政策目标涉及的不同方面。例如，各省出台的《大气污染防治条例》的政策目标大致都有以下几个维度，“优化产业结构和布局”“优化能源结构和运输结构”“加大对大气污染防治的财政投入”(21)《浙江省大气污染防治条例(2020年修正文本)》，浙江省生态厅，(2020-11-27)，[2021-01-05]，http://www.zaepi.com/news/show-1734.html；《广东省大气污染防治条例》，广东省生态厅，(2018-11-29)，[2019-06-14],http://gdee.gd.gov.cn/dffagui/content/post_2513381.html.等。那么在一些财税收入高度依赖第一产业的地方，执行该防治条例时，目标维度“优化产业结构和布局”与“加大对大气污染防治的财政投入”之间可能存在一定冲突。因为调整产业结构，减少第一产业比重，可能在一段时期内影响GDP，导致该地财政税收减少，那么就难以加大对大气污染防治的财政投入。类似这种情形下的政策目标维度之间的冲突，会大大增加激励机制设计的难度，容易产生激励扭曲。

从时效性来看，政策目标有分长期的与短期的。如果在长期目标下，对代理人实施的激励却是依据一些短期见效的绩效指标，那么就可能引导代理人只注重眼前的成绩而忽略长期的效益。例如，“保护生态环境”是一项长期目标，从长远来看，投入环保研发，创新环保技术可以从源头上减少污染物的排放，是有利于这一长期目标的实现。从短期来看，关停重点排污企业、限制产能等做法可以立竿见影地看到效果，但对长期目标的实现却无实质性帮助。如果激励机制的设计是以短期见效的考核指标为依据，那么政策目标越长期，激励扭曲越大。由于长期政策目标的时间跨度长，政策执行期间面临的内外部不确定性增加，考核难度更大，激励扭曲产生的可能性也更大。

3.政策目标的层次性和激励扭曲。政策目标具有不同的层次。政策目标可以分为基本目标和不同层次的具体目标。基本目标是指公认一致的关于某项公共政策的总体方向，通常是较为模糊的表述。例如“加快建设生态文明、推动绿色循环低碳发展”“加快建设资源节约型、环境友好型社会”等。具体目标是指该项政策在实践中需要努力达到的具体内容。在我国政府的科层制体系中，公共政策具体目标的逐级分解现象是很常见的，体现了政策目标从中央到地方的高度一致性，也体现了政令自上而下的连惯性。政策目标的层次性主要指从模糊的基本目标到清晰的具体操作目标之间经过的层次。政策目标的层次越多，说明具体操作化的过程越复杂，最终形成的具体目标可能与基本目标之间有夹角，形成激励扭曲。政策目标的层次越多，越可能产生激励扭曲。

(二)政策执行者的特征和激励扭曲

1.政策执行者的替代性选择。若根据激励契约，在政策执行者可选择的行为策略集合中，有些行为有利于政策目标的实现，有些行为有利于政策执行者的自身利益。当这两类行为都能提高激励所依据的考核绩效时，也就是说，有利于政策目标的行为与有利于政策执行者的行为之间有了替代性。那么，政策执行者将倾向于采取有利于自身利益的行为，如此一来，激励结果就偏离了政策目标，形成激励扭曲。

2.执行任务的努力成本。政策执行者执行任务的努力成本会影响激励扭曲的形成和大小。对政策执行者而言，执行政策时需要完成不同的任务，完成不同任务需要付出不同的努力成本。在同样的激励强度下，政策执行者会倾向于优先执行努力成本低的任务，推后执行努力成本高的任务。在时间精力有限的情况下，政策执行者甚至也可能最终放弃一些努力成本太高的任务。这就可能出现与政策目标不一致的激励结果，产生激励扭曲。在不同的激励强度下，即便激励契约对努力成本高的任务进行强激励，对努力成本低的任务进行弱激励。政策执行者仍然会基于努力成本对执行任务的最终收益进行权衡，结果同样可能产生与政策目标不一致的激励扭曲。此外，不管激励强度是否一致，执行任务的努力成本越高，政策执行者越希望有替代性选择，也越有动力采取替代性选择。

3.努力程度与绩效考核结果的关系。政策执行者的努力程度和绩效考核结果的关系，与激励扭曲有着密切联系。由于存在信息不对称，制定政策的上级政府部门通常希望能够将难以观测的政策执行者的努力程度通过一些绩效考核指标显示出来。如果政策执行者的努力程度与绩效考核结果正相关，也就是说政策执行者越努力，绩效结果越好。那么这种情况下绩效指标的设计能够有效激励政策执行者更加努力。

如果政策执行者的努力程度与绩效考核结果的关系受随机因素的干扰，有时候即便政策执行者很努力，绩效结果仍然很差；有时候即便政策执行者不努力，绩效结果却很好。那么在这种情况下，激励对象很可能只会采取最低的努力程度，这种不好的绩效指标导致的激励扭曲程度就很大。例如，空气中的主要污染物浓度会受雨雪风向等天气因素的影响，如果以“空气中主要污染物浓度”为绩效考核指标来评判政策执行者执行减排工作的努力程度，那么考核结果就会受到天气这个随机因素的很大影响。在南方延绵的雨季里，政策执行者可能不努力，空气中PM2.5的浓度也很低；在一些被重工业城市环绕的小城市里，政策执行者可能很努力地执行减排，空气中的污染物浓度也居高不下。总之，当政策执行者的努力程度与绩效考核结果的关系越不确定，激励扭曲程度可能越大。

4.政策执行者所处层级。在公共部门，政策制定主体与政策执行者通常处于不同的行政层级，两者之间的层级差距越大，激励扭曲发生的概率也越大。因为信息在不同层级之间传递时可能出现信息量逐级递减或信息失真。层级差距越大，信息不对称现象越严重，设计激励契约的难度越大，激励扭曲越容易发生。有些政策的执行涉及到数个层级的执行者。政策执行者跨越的层级越多，产生激励扭曲的可能性也越大。中央政策文件中常常有类似“各省根据各地实际情况制定详细方案”的表述。

(三)政策手段的特征与激励扭曲

公共政策执行中，为了实现既定的政策目标，所使用的工具和方法，就是我们通常所说的政策手段。政策手段的特征影响激励扭曲的程度。

1.政策手段的实施/执行依据。政策手段的实施通常是按照一定的执行标准或依据一定的考核指标。执行标准或考核指标与政策目标的方向越一致，激励扭曲程度越小；执行标准或考核指标越容易测量，激励依据就越清晰，激励扭曲发生的可能性越小。执行标准或考核指标与奖罚结果的挂钩机制越清晰，激励扭曲越不容易发生。执行依据的可测量性也影响激励扭曲。执行依据可以对结果实施测量，也可以对政策执行的行为过程进行测量。

2.政策手段的激励强度。不同的政策手段所采用的激励强度可能不同。例如，以相对绩效为考核依据的政策手段，就增加了激励强度，增强了绩效和代理人行为之间的关系。一般情况下，绩效指标与政策目标的方向都会存在一定程度的夹角，当激励强度越大时，政策对象越有动力去实现绩效目标，此时夹角越大，偏离政策目标的速度越快。也就是说，激励强度越大，激励扭曲的程度可能越大。

3.政策手段的公众可见度(level of public visibility)。公众可见度是指公众可以感知、观察、了解或认识到的信息。比如将空气质量或环保科技创新作为官员减排工作考核的依据，前者比后者的公众可见度高。公众每天都能感受到城市空气的质量，空气质量的数据不容易造假。因此，近年来国家越来越重视城市空气质量，并将其作为政府减排工作的考核依据之一。政策手段的公众可见度越大，激励扭曲发生的可能性越小。

(四)政策实施对象的特征与激励扭曲

政策实施对象也被称为目标人群(Target Population)。实施对象的特征会影响政策执行中的激励扭曲程度以及发生的可能性。政策实施对象对政策内容越接受，政策目标越容易实现。政策执行中越不容易发生激励扭曲。政策实施对象越抗拒政策内容，政策执行难度越大，越容易产生激励扭曲。

政策实施对象的内部一致性是指政策目标群体的社会融合度或群体融合度。政策实施对象的内部一致性越高，政策执行越容易，激励扭曲发生的可能性越小；政策实施对象的内部一致性越低，政策执行越复杂，激励扭曲发生的可能性越大。例如，高校招生录取政策，需要考虑到不同考生群体中的录取比例；当只针对一个地区同一类考生时，就可以只考虑择优录用。

政策实施对象的政策参与程度是指在政策制定和执行过程中，如果实施对象越多地参与，政策内容越容易被目标群体接受，执行过程越容易被目标群体监督，政策执行中越不容易发生激励扭曲。如果实施对象参与政策制定的程度越深，他们形成的意见会越多体现在政策内容中，政策手段的选择也就越能够促进政策目标的实现，政策执行中越不容易发生激励扭曲。

在结合具体政策执行实践进行分析时，需要将以上理论框架的政策要素特征与某一特定政策执行情况结合，进而探讨执行中的激励扭曲现象。例如，在减排政策执行中，政策手段的公众可见度表现为“环境污染感知度”，政策目标人群的参与度表现为“公众参与环境监督行为”等等。下面本文以“十二五”期间主要污染物减排政策执行的数据样本作为一个分析例子，验证激励扭曲的存在。

四 “十二五”减排政策执行的数据检验

(一)研究假设

“十二五”期间，我国主要污染物总量减排政策有着清晰的量化目标。如表1所示(22)数据来源于《国家环境保护“十二五”规划》[EB/OL].http://www.china.com.cn/policy/txt/2011-12/21/content_24206929.htm，2011-1-21/2018-04-10.。在收官之年，除新疆基本完成任务之外，我国30个省(区市)全部完成，更有十个省(区市)超额完成减排任务。这些减排数据漂亮地证明了减排政策执行的激励效果卓著。令人担忧的是，在“十二五”进程中，雾霾天气在全国范围内蔓延，2012年末我国许多城市空气呈重度污染；2013年末，我国近三分之一的城市深陷雾霾泥淖，重度空气污染天数达到了半个世纪的巅峰。(23)《拿什么拯救你——“爆表”的霾！》，新华网，(2013-12-11)[2017-10-21]，http://www.xinhuanet.com//photo/2013-12/11/c_125840212.html.自2015年末以来，我国北部地区空气质量屡屡拉响警报。此外，多地新闻媒体接二连三地报道多起严重水污染事件，连续五年统计数据显示，位居前几位的省份是山东、福建、浙江、广东、江苏、河南、湖北和山西。(24)吉立、刘晶、李志威等：《2011—2015年我国水污染事件及原因分析》，《生态与农村环境学报》2017年第9期，第775—782页。这几个污染事件频出的省份中，多半为主要污染物减排超额达成目标的省份。

表1 “十二五”环境保护四项约束性指标具体规定

为此，我们考虑减排政策执行的中期进度可能比期末数据更能真实地反映出减排政策执行中的激励效果，也更能真实地体现出政策执行者、手段、实施对象等特征与激励扭曲之间的关系。基于前文的理论分析，根据减排政策执行中的公众、政府、企业等参与主体的主要行为，我们提出以下研究假设。

减排政策目标在于改善空气、水等环境质量，直接受惠的是大众。公众自身的普遍分散性和广泛性弥补了政府环境监督方面的不足，公众对于自己身边的生活环境是最为了解的，出于对自身安全、健康的考虑，对环境污染现象的反应迅速，对空气质量等环境状况的感知敏锐。若公众感知到环境污染严重，则可能通过舆论谴责、投诉、联名抗议、环境信访等方式督促环境质量的改善。地方政府受到来自公众的压力后，考虑到社会舆论影响，会提高减排政策的执行效率。因此，可以做出以下假设。

假设1：作为政策目标群体的公众，参与环境监督行为越多，感知到的环境污染程度越严重，地方政府越积极地执行减排政策，中期进度完成的情况也越好。

减排政策执行需要地方政府以真实的排污数据为基础，实施违法处罚或有偿排放。由于环境信息披露制度还不够完善，地方政府通过设立监测机构和提高监测技术，期望更加全面、真实地了解排污情况。一方面，地方政府对违规企业采取警告、罚款、责令停产等行政处罚，行政处罚会被记入企业的信用信息，对企业在政府采购、工程招投标、国有土地出让、授予荣誉称号等方面产生不利影响。另一方面，在“十二五”期间政府实施有偿排污，征收排污费。环境监督力量和违规的处罚力度越强，减排政策的中期进度越倾向于达标。有偿排污可能存在挤出效应，排污费作为地方政府财政收入来源，并不有利于减排进度的推进。因此，可以做出以下假设。

假设2：作为政策执行者的地方政府，环境监督力量越强，环境违规的处罚力度越大，有偿排污实施力度越小，地方政府减排政策执行进度越快。

地方政府的环境监督力量是有限的，在较低的被查处概率和处罚成本下，企业会在违规排污和遵从规制之间进行选择，可能出现部分企业偷偷排污和治污处理设备不运转等等环境机会主义行为。因此，当企业环境机会主义行为增多，企业在执行减排过程中“打折扣”或“前松后紧”的现象会随之增加。此外，虽然没有被强制要求公开环境信息，但企业主动公开主要污染物排放信息，有利于提高企业信誉，取得消费者信任。主动配合政府公开污染信息的企业越多，说明积极执行减排的企业越多，进而促使地方政府主要污染物减排进度执行得越好。

假设3：作为政策实施对象的企业，环境机会主义行为越少，污染物排放数据公布越多，地方政府减排政策执行进度越快。

(二)研究设计和数据分析

根据数据可获得性，我们选取了137个地级市数据样本进行二元Logistic回归分析。将“十二五”减排政策中主要污染物的中期考核减排量是否完成五年计划减排总量的60%这一指标作为因变量，(25)2014年5月26日，国家发改委主任徐绍史在全国节能减排和应对气候变化工作电视电话会议上指出，中期考核时间为第三年期末，理论上应该完成60%的减排进度。分别赋值为1和0(1=进度达标，0=进度不达标)。根据研究假设选取了七个解释变量进行数据收集。首先，在公众参与层面，本研究的公众环境监督行为采用数据“受污染影响的群众信访次数”来测量，群众的来信和来访次数可以体现他们对环境污染问题的参与和监督程度，这与多个减排政策执行文献中测量公众参与度所选取的数据相似。公众感知到的环境污染程度采用数据“空气质量达到及好于二级的天数/全年天数”来测量，空气质量是公众最直接可以感知到环境质量。其次，在政府监管层面，本研究选取“城市政府环境监测机构数”来测量地方政府的环境监管力度，环境监测机构数量越多，说明政府环境监管力度越强。地方政府有偿排污实施力度采用数据“排污费收入总额/交纳排污费单位数”来测量，以缴纳单位数平均后的排污费收入的高低能够很好地反映地方政府有偿排污实施力度。地方政府处罚环境违规的力度选取数据“环境违法罚款总额/环境违法案件数”来测量。(26)包群、邵敏、杨大利：《环境管制抑制了污染排放吗？》，《经济研究》2013年第12期，第51—52页。该文选取“环境行政罚金总额”作为环境执法的度量指标，并以该地的工业企业数进行标准化处理，即以环境行政罚金总额/企业数来度量政府的环境执法力度。再者，在企业排污行为层面上，本研究将被通报的“水污染超标企业数量”和“大气污染超标事件数量”相加，作为测量企业环境机会主义行为的数据。(27)梁平汉、高楠：《人事变更、法制环境和地方环境污染》，《管理世界》2014年第6期，第71页。该文对企业非法排污行为的指标用微观企业水污染超标被通报的数量来量化。以上相关数据作为解释变量，解释变量比被解释变量滞后一期，数据来源如表2所示。

表2 解释变量描述、数据和文献来源

二氧化硫中期减排进度氨氮中期减排进度

化学需氧量中期减排氮氧化物中期减排进度

表3 自变量的描述性统计(N=137)

解释变量的筛选采用基于似然向后消除法(Backward：LR进入方法)。变量之间的共线性问题参照何可等(2015)(28)何可、张俊飚、张露、吴雪莲：《人际信任、制度信任与农民环境治理参与意愿——以农业废弃物资源化为例》，《管理世界》2015年第5期，第75—88页。的处理方法，对7个变量互相进行多重共线性诊断。所有的多重共线性诊断结果均在合理范围之内(29)从全部诊断结果来看，VIF值最高为1.270<3，可见，变量间的共线性程度在合理范围之内，能够满足二元Logistic回归要求。。各方程拟合优度指标HL、Cox&snell R2和Nagelkerke R2良好，MM估计法的稳健性均通过检验结果。

表4 主要污染物减排中期进度回归分析结果

氮氧化物因素BS.E.WaldSigExp(B)步骤4aPES0.0040.00113.2790.000***1.004GEEP-0.0100.0045.3160.021**0.990CEOB-0.1190.0554.7470.029**0.888CPDR0.0400.0166.3550.012**1.041常量-2.9140.68118.3270.0000.054

化学需氧量因素BS.E.WaldSigExp(B)步骤7aCPDR0.0480.01510.2500.001***1.049常量-0.1450.2720.2840.5940.865

氨氮因素BS.E.WaldSigExp(B)步骤7aCPDR0.0640.01616.6340.000***1.066常量-0.7340.2816.8480.0090.480

(三)实证结果分析

根据表4的回归结果，在“十二五”期间，我国公众环境监督行为对空气的主要污染源二氧化硫和氮氧化物的减排执行进度有着显著的正向影响，即公众环境监督行为越多，二氧化硫、氮氧化物的减排进度越倾向于达标。公众环境监督行为对水污染源的化学需氧量和氨氮的减排进度影响不显著。总体来看，随着近年媒体曝光和群体性事件的爆发，作为政策目标群体的公众，他们的参与和监督对减排政策执行进度起到正向的激励作用。

在“十二五”期间二氧化硫的减排执行过程中，环境监测机构数的增多并没有推动减排政策执行进度。随着我国政府环境执法力量的增强，环保部门要求企业进行脱硫设施改建，截止到2012年年末，我国对烟气脱硫装置的燃煤机组容量已达到6.8亿千瓦，占煤电机组容量的90%。(30)于海江：《烟气脱硫提效势在必行——部分地区火电厂脱硫效率要达97%》，《中国电力报》，2013年7月8日。虽然烟气脱硫装置有所增加，但目前由于技术适用性差、运行故障率、运行费用居高不下等问题具有一定的普遍性。且在运行过程中，环保部门对脱硫设施的监管不能全面到位，企业时开时停甚至“上面”来检查才运行的现象屡见不鲜。即便增加监管机构的数量，也难以切实推动二氧化硫减排进度。

在“十二五”期间氮氧化物的减排执行过程中，排污费征收力度对氮氧化物减排政策执行进度有显著影响，即政府排污费征收总额越提高，氮氧化物减排政策执行进度越倾向于不达标。说明在氮氧化物的减排政策执行过程中，由于政府难以准确了解企业的成本和需求结构，企业作为理性人，会为了经济收入而隐瞒排放进度，其建成的脱硝设施也并未真正稳定运行，出现一边应付政府减排措施，一边仍在努力提高自己生产进度的现象，因而实际减排量改变甚微。此外，从基层环境执法实践来看，排污费征收总额和当地财政收入挂钩，在地方财政压力下，甚至出现多污染多收费的现象。因此，排污费征收效率越高，减排政策执行进度越慢。

政府处罚环境违规的力度并没有对“十二五”主要污染物的减排政策执行进度起到显著影响。企业环境机会主义行为数量对二氧化硫、氮氧化物的减排执行进度有着显著的负向影响，企业污染物排放数据公布对四项主要污染物的减排政策执行进度都有着显著的正向影响，即污染物排放数据公布的企业数量越多，二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮的减排政策执行越倾向于达标，与原假设一致。

五 研究结论

综上所述，“十二五”减排政策执行中期数据表明，政策目标群体的公众监督和政策实施对象的企业行为，对减排进度有一定的显著影响，激励扭曲程度较小；来自滞后一期的政策执行者，即地方政府的环境监管力量、环境违规处罚力度等因素对减排进度没有正向的显著影响，激励扭曲程度较大。甚至排污费的征收效率对氮氧化物减排有反向影响作用，激励扭曲程度极大。国家高瞻远瞩，于2018年将排污费改为环保税。文中第三部分探讨的公共政策执行中的激励扭曲在此得到验证，各政策要素特征引发的激励扭曲程度不一。

在公共部门激励扭曲理论框架下，本文剖析了政策目标、政策执行者、政策手段、政策实施对象的特征如何影响激励扭曲的程度和发生概率，演绎和推导了激励扭曲产生机理。继而以“十二五”减排政策执行情况为例，分析地方政府面临经济发展、环境保护、社会稳定等多个政策目标的挑战，在问责高压下可能采取先应付后突击的减排政策执行方式，据此提出中期考核数据可能比终期考核数据更能够体现减排政策执行的真实情况。为此，研究以137个地级市的“十二五”减排政策执行进度的中期考核数据进行实证分析。数据分析结果验证了公共政策执行中的激励扭曲现象的存在，来自不同政策要素影响下的激励扭曲程度不同。“十二五”期间的减排政策执行过程中，激励不足和激励过度现象并存，拖延与突击交替，地方政府执行减排政策过程中出现了一些偏离预期目标的现象，存在激励扭曲。在以上讨论的基础上，本研究建议：在公共政策制定过程中，政府部门在公共政策制定时增加对激励扭曲的考量，从政策执行依据、实施对象特征、目标群体特征等多个角度考察激励扭曲发生的概率；在公共政策可行性论证时，增加对激励扭曲的研判，预防或避免激励效率的折损；在公共政策执行效果评估时，增设对激励效率损失程度的评判，以提高公共政策的整体执行效率，降低公共政策执行中的激励扭曲。