工程监理行业现状及改革发展对策研究

毛红心（湖南省湘咨工程项目管理有限公司， 湖南 长沙 410001）

我国的建设工程监理制于1988年开始试点，1997年《中华人民共和国建筑法》以立法形式做出规定，明确“国家推行建筑工程监理制度”，从法律上明确了监理制度的法律地位，使建设工程监理在全国范围内进入全面推行阶段。

1 工程监理行业的现状

1.1 工程监理行业的发展阶段

工程监理制度经历了试点9年及全面推广的25年，目前已经实行34年，其发展阶段大体分为三个阶段。

第一阶段为试点阶段。试点阶段以交通、水利等行业部门内部拆分监督为主，以部分行业设计人员转岗起步，主要参照菲迪克条款进行第三方工程师管理。

第二阶段为全面推行阶段。工程监理第一阶段和第二阶段中前期以第三方项目管理为主，侧重对建设工程质量、进度及造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，即“三控两管一协调”，第二阶段后期项目管理向“质安管理”渐变。

第三阶段为全面竞争阶段。第三阶段中，从业人员基本为从各职业考证转岗的人士及从非重点院校毕业、考证进入监理行业的学生，房建和市政监理行业进入了完全市场化阶段。

第三阶段中，随着国内基建投资急速增加，工程项目数量激增造成质量安全责任事故总数不断增加，建设主管部门压力越来越大，赋予监理的“质安”监督职能要求越来越多，项目管理增效的工作越来越少。监理工作中增加了旁站制度和安全管理等内容，近年来，甚至要求监理方管理扬尘治理、农民工工资发放等工作来辅助完成相关行政管理部门的工作。

1.2 工程监理形成了充分市场竞争格局

住房和城乡建设部发布的《2020年全国建设工程监理统计公报》显示，全国参加了统计的9 900个工程监理企业中：综合资质企业246个，甲级资质企业4 036个,乙级资质企业4 542个，丙级资质企业1 074个。2020年年末，工程监理企业从业人员1 393 595人。其中工程监理从业人员为838 006人，专业技术人员1 015 979人，注册执业人员为400 872人。2020年，工程监理企业承揽合同额9 951.73亿元，全年营业收入7 178.16亿元。40个企业的工程监理收入突破3亿元，270个企业工程监理收入超过1亿元。2020年，湖南共有建设工程监理企业294个，相比上一年增加了28个。

1.3 工程监理的责任主体作用有效发挥

随着工程建设对工程监理需求的增长，工程监理的重要性逐渐凸显。工程监理单位作为传统“五方责任主体”的重要作用主要体现在如下几方面。一是协调管理各参建单位，政府投资项目和公众利益相关项目需要第三方全过程监督建设，保障人民群众的生命和财产安全；在工程建设的过程中，监理能够起到保障建设单位利益，协调、监督管理各责任单位的重要职能。二是控制和管理工程建设的质量和安全，施工发包模式的创新发展需要第三方参建单位客观居中协调；我国自实行监理制度以来，监理服务在第一、第二阶段起到了很有效的项目管理作用，第三阶段虽在投资控制、进度控制上有所弱化，但在质量控制、安全管理方面起到了非常重要的作用，尤其是关键节点关键工序控制、施工安全控制点验收及旁站监理等工作，监理能及时发现问题并要求施工单位整改，增加了施工方的违规成本。三是发挥工程建设的项目管理职能，现阶段我国施工单位项目管理普遍实行“以包代管”模式，容易造成信息不对称、工作责任归属不清晰等问题，弱化了建设单位对项目的管控；各地区各级施工企业管理水平发展不平衡，末端管理力量薄弱，容易留下安全隐患；工程监理有利于实时纠偏，确保工程建设按时保质完工。

2 工程监理行业存在的问题

2.1 工程监理收费和行业地位有所下降

（1）工程监理收费偏低。2015年，《国家发展改革委关于进一步放开建设项目专业服务价格的通知》（发改价格［2015］299号）中提出全面放开工程监理服务价格，工程监理收费实行市场调节价，施行了8年的《国家发展改革委、建设部关于印发〈建设工程监理与相关服务收费管理规定〉的通知》（发改价格［2007］670号）废止。目前，工程监理收费水平不断走低，政府投资项目的工程监理服务招标取费水平大部分参照《国家发展改革委、建设部关于印发〈建设工程监理与相关服务收费管理规定〉的通知》（发改价格［2007］670号），优惠至收费标准的50%至70%，非政府投资项目的工程监理费用更低。近年来工资、物价水平不断上涨，工程监理取费标准已严重滞后于社会经济发展水平。

（2）工程监理权责不清晰。工程监理实践中，项目建设过程出现项目管理问题时，行政主管部门对施工单位项目经理和工程监理单位总监通常都是各打五十大板。监理责任被无限扩大，造成施工方不尊重总监、建设方不信任总监的情况，总监难以为项目管理增效。

（3）房产开发商和受控方取消监理制度的声音不时出现。开发商和相关受控方作为利益相关方，与监理单位相比实力更加雄厚，具有更多宣传资源。同时监理工作的职责和收益不对等导致大量具有丰富管理经验和专业背景的监理工程师不断流失。人才流失又造成工程监理从业人员整体综合素质降低，致使监理工作口碑下降，各种矛盾日渐凸显，最终形成恶性循环，监理行业地位逐渐降低，不被尊重。

2.2 总监的项目负责人职能不断弱化

（1）总监组建监理项目部的主动权变弱。行业监管政策要求监理关键岗位足额配备持证监理工程师和监理员，并采用行政监管手段要求监理人员考勤考核实行人脸识别。行政监管职能不断下沉，总监不易依据项目实际情况及时调整监理项目部组织结构。

（2）总监在选择监理项目部人员时选择受限。工程监理服务招标示范文本中设置的总监、专监、其他监理人员、监理企业资质和业绩等评标权重未充分凸显总监作用，总监在工程监理过程中对监理部人员的任免客观上受限于招标文件等前置条件。总监作用被弱化的同时，也降低了工程监理单位承担经济责任和培养专业人才的重要性。

（3）总监的权威性没有得到尊重。项目管理经验丰富的优秀总监不断流出行业后，监理的质量和信誉得不到保证。建设单位逐渐对总监缺乏信任，总监面临缺乏权威、工作不易开展的尴尬局面，这又造成优秀的项目管理人员不愿从事监理行业的恶性循环。

3 工程监理行业高质量发展对策

3.1 强化监理主体责任

根据GB/T 50319-2013《建设工程监理规范》、住建部《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》（建质［2014］124号）和中国建筑业协会相关文件的规定，总监理工程师负责履行建设工程监理合同并主持项目监理机构工作，是五方责任主体的监理项目负责人，是质量终身责任负责人。要缓解工程监理权责不清日益凸显的情况，促进工程监理行业的持续健康发展，一是要厘清工程监理权责边界，行业主管部门或行业协会要明确监理工作范围，剔除不合理的监理任务，积极支持总监在权责范围内履职，逐步恢复行业正面形象，树立监理工程师权威，也可通过评选优秀监理工程师等方式，正向引导从业人员不断提高管理能力，提升其市场价值和社会地位。二是强化总监责任终生制度，参考律师、会计师等行业的行政监督管理办法，建立各级总监信用平台，使总监的业绩和客户评价等伴随个人执业生涯，凸显总监责任终身制，研究取消专业监理工程师和监理员的关键岗位人员设定，培训后持证上岗，在使用项目监理人员方面赋予总监的一定自主权。三是回归项目管理核心，工程监理单位根据法律法规、工程建设标准、勘察设计文件及合同，在施工阶段对建设工程质量、进度及造价进行控制，对合同、信息进行管理，对工程建设相关方的关系进行协调，并履行建设工程安全生产管理法定职责，工程监理回归到工程建设实施阶段的项目管理。

3.2 完善工程监理管理机制

（1）规范工程监理收费。提倡工程监理以服务质量为标准参与市场竞争，打击恶性价格竞争。采取项目安全管理单独取费模式，监理招标时将项目安全管理费用列入不可竞争项目费用，或对安全管理单独招标。工程监理单位提出合理化建议节约了项目投资时，鼓励项目建设单位按节约金额对监理单位进行奖励。

（2）对赋予工程监理单位的延伸监督工作实行分类管理。行政主管部门采购监理单位延伸监督服务，可分片区采购第三方质量服务或安全监督巡查服务，或依据项目风险程度分项目单独采购第三方安全监督巡查服务。巡查成果作为行政监督管理的重要依据，能够提高政府控制重大项目风险的能力。

（3）提升监理人才职业素质。完善监理执业人员的知识结构，在监理工程师考试和继续教育中适度增加工程咨询（投资）、设计及造价等方面专业知识。适应时代发展要求，逐步培养复合型、高素质的项目管理负责人，为监理企业转型全过程工程咨询提供人才储备。

（4）加快建设信息化管理平台。通过新技术应用提升项目管理效能，提高工程监理单位的项目现场远程管控能力，增强技术资料积累和大数据分析应用。

3.3 拓展全过程工程咨询

全过程工程咨询的核心内容是项目管理，工程监理单位转型为全过程工程咨询顺理成章。

（1）抢抓全过程工程咨询机遇。2019年3月，国家发展改革委、住房和城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规［2019］515号），明确了优先在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询。工程监理单位应根据市场需求，从投资决策、工程建设及运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合。

（2）以项目管理为核心转型全过程工程咨询。我国工程建设领域目前正同时推广全过程工程咨询和工程建设总承包模式，常规全过程工程咨询业务中，工程监理、全过程造价咨询和项目管理三项咨询业务出现频次最高，此外依次为招标采购和工程设计，且推行工程总承包后设计服务以设计审查和设计优化居多。工程监理的“三控三管一协调”项目管理优势完全可胜任全过程工程咨询。

（3）差异化参与全过程工程咨询。规模大和资质全的工程监理单位在承担全过程工程咨询方面具有先天市场优势，可以对标国际一流工程顾问公司，在投资决策和工程建设阶段积极牵头拓展全过程工程咨询。小规模的工程监理单位则可以选择做专做精，作为全过程工程咨询联合体中的监理责任主体，兼顾拓展第三方专项质量和安全巡查服务。

（4）推动全过程工程咨询的项目管理费单独取费。没有项目管理的全过程工程咨询不属于真正意义的全过程工程咨询，工程监理费作为参建责任单位的收费，与全过程项目管理费的侧重点有所不同。同时包含项目管理和工程监理的全过程工程咨询项目，项目管理费和工程监理费应分别计取。