基于社会资本投资视角的PPP项目扩建执行程序

撰文／杨学平

国内PPP项目扩建成为常态，相关执行程序是制约扩建顺利开展的关键因素。本文在研究扩建项目社会资本选定影响因素的基础上，针对原项目不同情形，将影响因素进行排列组合并论证社会资本是否需要重新选定，同时制定项目扩建执行程序，以便为PPP项目扩建提供借鉴。

随着城乡规划调整及经济社会发展，PPP 项目需求量常发生变化，进而导致项目也需要扩建。PPP 项目规划时一般分为一期和二期或远期，但项目采购时通常仅采购一期，项目扩建执行程序如何履行成为现实问题。针对该种情况，国内各地做法各异，因缺乏相关指导，项目扩建主体错位、程序缺失、监管失控等问题时有出现，不利于PPP 项目平稳运行。本文根据不同PPP 项目特点及扩建面临的具体情形，研究项目扩建社会资本选定的主要影响因素，理顺实施机构、社会资本、项目公司、建设承包人等项目相关方之间的关系，并制定项目扩建执行程序，以便为PPP 项目扩建提供借鉴。

PPP项目扩建的社会资本选定影响因素

PPP 项目扩建是指因城乡规划调整、发展需求、人口增加或服务范围扩大致使原项目需求量增加，进而增加投资，开展工程建设，扩大项目服务供给水平，满足公众需求的活动。PPP 项目扩建是由原社会资本承担还是重新采购社会资本，主要看扩建项目能否独立于原PPP 项目，扩建是否影响原PPP 项目合同权益。扩建项目独立性及与原项目利益相关性取决于四个因素：一是扩建项目与原PPP 项目在用地上是否独立；二是扩建项目与原PPP 项目在工程上能否独立，是否具有自然垄断性；三是项目特许经营范围是否改变；四是政府是否承担最低需求风险。

项目用地是否独立

项目用地是工程建设的载体，用地选择不仅影响工程的可分割性，且影响项目建设主体。对于原址扩建PPP 项目，工程建设必然存在共用部分，难以分割，给扩建项目建设、使用、管理、维护造成责任划分和成本核算困难。同时，一般情况下，PPP 项目公司拥有原项目（一期）土地使用和管理权，原址扩建项目涉及政府无法办理扩建用地前期手续，进而无法开展项目前期工作，导致实施机构不能重新采购社会资本。对于另行选址扩建项目，情况有所不同，建设用地主体选择较为灵活，厂内基础设施共用可以避免。

项目是否具有自然垄断性

自然垄断PPP 项目主要指供水、供电、管道燃气、供热、电信、轨道交通等项目，社会资本通过投资、建设、运营项目供应网络系统，形成自然垄断，其他社会资本如介入项目，将导致重复建设、资源浪费。自然垄断项目在自然垄断环节具有不可竞争性，即使另行选址扩建或超出原特许经营范围增加服务，只要扩建是无法独立于原有PPP项目网络系统，亦无法重新采购社会资本。非自然垄断项目扩建情形较复杂，需根据四种影响因素组合综合判断社会资本选定。

项目特许经营范围是否改变

特许经营范围是PPP 项目合同的重要边界条件，也是保护社会资本权益的核心条款。一般情况下，PPP 项目合同将约定项目排他性条款，授予项目公司一定区域范围的特许经营权，并且这种特许经营权受法律保护。对原特许经营范围内扩建的项目，虽然工程建设和投资属于新增加的，但扩建部分本质上不是一个新的独立项目，而是原PPP 项目的拓展和补充，是同一个项目的不同发展阶段，除非原社会资本主动放弃或因能力问题不能承担，原则上应由原社会资本负责，但政府已承担最低需求风险的除外。对于新增加服务范围的扩建项目（假设增加服务超出10%）而言，不属于原PPP合同约定的特许经营范围，其社会资本选定应根据项目具体情况而定。

政府是否承担最低需求风险

根据相关政策规定，新建PPP 项目最低需求风险一般由政府承担。对政府已经承担最低需求风险的PPP 项目，应视为项目特许经营，在政府满足社会资本合同权益情形下，应淡化区域特许经营概念。对合同未设置政府承担最低需求风险的项目，应设置排他性条款，授予社会资本区域特许经营权。

PPP项目扩建的社会资本选定分析

综合考量PPP 项目扩建用地、自然垄断性、特许经营范围、政府承担最低需求风险四种因素，并对这些因素进行排列组合，我们就可以建立PPP项目扩建的社会资本选定结构图，如图1 所示。

图1 PPP项目扩建的社会资本选定结构图

从图1 分析，原址扩建项目和自然垄断项目属于与原项目不可分割的项目，应由原PPP 项目的社会资本负责建设；在另行选址、非自然垄断项目中，特许经营范围不变且政府不承担最低需求风险的项目应由原社会资本建设，政府承担最低需求风险的可重新采购社会资本；在另行选址、非自然垄断项目中，特许经营范围增加的应重新采购社会资本。

与原PPP项目不可分割的扩建项目

（1）原址扩建项目。国内大部分PPP 项目在规划一期与二期或远期的时候，为了节约投资、整合资源，在项目建设用地上是一次选址、一次供地到位，项目基础设施共用。原址扩建项目用地一般由PPP 项目公司一次性取得。此外，根据规定，对PPP 项目采购社会资本后应该根据社会资本采购结果变更项目法人，故项目公司已取得原项目和扩建项目全部用地和项目法人身份，且原项目与扩建共用部分土建已完成，项目公司依法取得扩建项目主体资格，成为扩建工程的建设单位，原社会资本成为扩建项目当然投资人即社会资本。

（2）自然垄断项目。因社会资本拥有原自然垄断PPP 项目网络的资产权属或按合同掌控网络，项目扩建无法逾越原有网络，不能够形成一个独立的投资项目，只能是原有PPP 项目的变更，故原社会资本成为扩建项目必然投资人。

特许经营范围不变的扩建项目

（1）政府承担最低需求风险。针对另行选址且非自然垄断项目，虽然项目扩建的特许经营范围不变，若在原PPP 合同中政府已承担最低需求风险，则可以通过采购程序重新选定社会资本，按新建项目履行全部合规手续。

（2）政府不承担最低需求风险。针对政府不承担最低需求风险的项目，社会资本投资风险较高，应授予区域特许经营权，设置排他性条款。如因特许经营范围内项目需求量增加而另行采购社会资本，将极大影响原PPP 项目社会资本合同权益。此种情形下，即使项目不是原址扩建或不具有自然垄断性，亦应由原社会资本投资、建设、运营。

特许经营范围增加的项目

除原址扩建和自然垄断项目之外，新增特许经营范围项目属于一个与原PPP 项目可以互相独立的新的项目，应根据项目投资建设模式执行全部规范流程。

PPP项目扩建执行程序

PPP 项目扩建的大部分情形应由原社会资本负责，按照PPP 项目变更程序执行，无须履行社会资本重新采购程序。少量可以重新采购社会资本的扩建项目，则按照新项目投资建设模式履行程序。

项目扩建申请及审批

社会资本首先提出扩建申请至项目实施机构，说明项目扩建理由、依据、扩建规模、建设内容、建设地点、建设工期、增加投资额、服务价格预测、财政支出责任测算等基本内容。然后实施机构依据社会资本申请向本级政府报告项目拟扩建相关事宜，由政府组织相关部门论证并批复同意项目扩建。

签署项目扩建投资协议

依据本级政府对项目扩建批复，由实施机构与原社会资本签署经相关部门及法制部门审核通过的PPP 项目扩建投资协议，明确政府及社会资本关于扩建投资的相关权利和义务，为项目扩建后续工作开展提供依据。

项目扩建选址及规划和可研编制

在实施机构监督指导下，项目公司负责扩建项目选址（仅指另行选址扩建）并办理用地前期手续，编制扩建规划和可行性研究报告（下称“可研”），明确扩建项目建设内容、建设地点，编制投资估算。项目实施机构应组织相关行业主管部门及专家对项目扩建方案及可研开展评审。

扩建项目立项

由项目公司负责，实施机构协调配合，将项目扩建前期相关手续提交原PPP 项目立项审批部门，开展扩建项目立项审批。扩建项目获得立项批复后方可开展下一步工作。

变更PPP项目“一方案两评价”

由同级财政部门指导协调，实施机构聘请专业PPP咨询机构，根据项目扩建立项批复和可研，结合原PPP 项目可研及实施方案，重新编制项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告（下称“一方案两评价”），并起草PPP 项目合同补充协议，将扩建部分融入原PPP 项目实施方案和补充协议。变更实施方案应重点把握以下几个方面：一是项目合作期限最好按照原PPP项目剩余年限设置；二是项目原方案实质性条款尽量保留；三是项目财务测算及指标应根据项目原实施方案及中标（成交）价格，结合居民消费价格指数（Consumer Price Index，CPI）调价、项目扩建增加的投资和运营成本及增加的需求量，进行综合测算。

项目“一方案两评价”和补充协议论证及报批

由财政部门指导，实施机构组织法律、财务、造价等第三方机构对变更后实施方案开展法律咨询、财务复核和造价审核；实施机构组织相关部门及法制部门对项目实施方案和PPP 项目合同补充协议进行会审；财政部门会同实施机构组织法律、财务、技术、行业、政策等专家对项目“一方案两评价”开展评审，通过后由财政部门批复项目变更后的“两评价”；项目实施方案及补充协议由实施机构报本级政府审核并批复。

项目变更备案

项目扩建在履行前期立项程序及“一方案两评价”论证和报批程序后，由财政部门将项目变更全部资料报省级财政部门备案，省级财政部门组织相关专家对申报项目变更开展评审，通过后予以备案并公示。

签署项目变更补充协议

在项目变更的省级备案通过后，由项目实施机构与社会资本及项目公司共同签署经过同级法制部门审核通过的PPP 项目合同补充协议，通过PPP变更程序将扩建部分纳入原PPP 项目。

项目扩建监理及跟踪审计选定

在扩建项目立项后即可开展项目扩建监理及跟踪审计招标采购。由实施机构和项目公司按照国家招标采购法律法规共同采购、共同管理，费用计入项目扩建投资。

项目扩建的勘察、设计、施工单位选定

在项目变更补充协议签订后即可开展扩建的勘察、设计、施工招标。项目公司应按照政府投资模式负责工程建设招标采购，进场交易，接受招标采购监督部门监管。实施机构应按照项目合同及补充协议，严格监管项目公司招标采购活动，项目公司的采购文件及采购控制价应报实施机构审核。

结语

PPP 项目扩建不同于政府投资项目和单纯企业投资项目扩建，首先，应根据项目特点决定社会资本是否需要重新采购，一般情况下应由原社会资本负责扩建；其次，由原社会资本扩建的，应通过PPP 项目变更程序授予原社会资本特许经营权，无须重新履行采购程序；最后，规范扩建执行程序，在政府监督指导下，由项目公司履行建设主体职责，实施机构负责实施方案变更，将扩建与原PPP项目整合，重新测算财务指标和服务价格，并签订补充协议，执行扩建工作。