拜登政府“印太经济框架”的实质及中国的应对

宋子丰

（北京外国语大学 北京 100089）

2022年2月拜登政府发布《美国印太战略》文件，将构建“印太经济框架”作为该战略行动计划的重要组成部分。2022年5月23日，美国总统拜登在日本访问期间，正式宣布启动“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework,IPEF），初始成员国包括美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱等13个国家。太平洋岛国斐济在三天后宣布加入该框架，成为第14个初始成员国。这一框架作为美国“印太战略”的经济分支，旨在遏制中国发展、巩固美国在印太地区的经济霸权地位。本文试图探讨拜登政府提出“印太经济框架”的原因，分析“印太经济框架”的特征、实质及前景，并就我方的应对提出建议。

一、拜登政府提出“印太经济框架”的原因

“印太经济框架”旨在促进各成员国在贸易、供应链、基础设施等方面的投资合作，具体包含四大支柱领域：（1）贸易：推动高标准、包容、自由及公平的贸易，鼓励创新刺激经济活动和投资，促进可持续和包容性经济增长，加强数字经济合作；（2）供应链：提高供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，确保主要原材料、半导体、关键矿物供应稳定并掌握清洁能源技术；（3）清洁能源、脱碳和基础设施：加快清洁能源技术的开发与应用，深化技术、金融合作，支持可持续基础设施建设，提高竞争力和互联互通；（4）税收和反腐败：促进公平竞争，制定有效的税收、反洗钱和反贿赂制度，遏制印度-太平洋地区的逃税和腐败现象。

拜登政府提出印太经济框架，是内外因素共同推动的结果。面对不断崛起的中国，美国希望巩固地区战略优势；另一方面，美国国内经济下滑明显，民主党面临中期选举压力。具体而言，拜登政府提出印太经济框架的原因有以下三点。

首先，美国将中国视为全面竞争对手。自特朗普上台以来，中美关系发生重大阶段性变化。特朗普将中国视为“战略竞争对手”“修正主义国家”，拜登执政后将中国视为“最严峻的竞争对手”和“21世纪最大地缘政治考验”。拜登政府推出“印太经济框架”，就是希望遏制中国经济发展、重塑美国在亚太地区的霸权地位。

其次，美国谋求在印太地区的经济霸权。特朗普宣布退出跨太平洋伙伴关系协定（Trans-Pacific Partnership Agreement,TPP）之后，美国在亚太地区经济事务中处于被“边缘化”的局面，拜登希望尽快加强与亚太地区的经济联系。美国退出TPP之后，剩下的成员国宣布成立《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership,CPTPP)，但拜登政府无意加入CPTPP，认为该协议依然存在缺陷，不足以应对印太地区的经济挑战。

第三，促进美国自身经济发展。印太地区是最具经济活力与潜力的地区，美国与印太地区的双边贸易为美国带来的外国直接投资高达9000 亿美元，同时创造了300多万个工作岗位，因而印太地区对美国贸易投资与国内就业增长具有重要意义。拜登政府在《美国印太战略》报告中称，美国是印太地区的经济大国，“印太经济框架”将加强美国与该地区的联系，“为今后几十年的技术创新和全球经济发展绘制蓝图”。美国增强在印太地区的经济领导地位，将对其本国企业与工人十分有利。

二、“印太经济框架”的特征与实质

“印太经济框架”以美国利益为优先，内容空洞乏味，印太地区国家实际参与热度不高。遏制中国、重构亚太乃至全球经济体系，是“印太经济框架”的实质。

（一）美国利益优先

在白宫声明中，开篇即强调加强美国在印太地区的“经济领导地位”，确保“美国工人、小企业和牧场主”在该地区的竞争优势。“印太经济框架”表面上是为印太国家考虑，却只字未提双向开放市场、减免关税等真正有助于成员国经济恢复的实际举措，并不会带来互惠互利的经济效应。而在俄乌冲突、疫情反复、经济低迷的大背景下，各国都需要尽快复苏经济。“印太经济框架”实际上是建立以美国为主导的、单向自利的区域贸易体系。2022年9月“印太经济框架”首轮部长级会议之后，印度宣布暂时退出贸易领域的谈判，其理由正是“暂时看不到（对印度的）好处”。

（二）内容空洞模糊

“印太经济框架”与其他传统贸易协定不同，并非通过降低关税、减少监管等“市场准入”机制向其他国家开放自由市场，而是要促进建立“共同制定标准的伙伴关系”。拜登政府发起“印太经济框架”，绕开了美国国会、不需国会批准，灵活性相对较大、对成员国实际约束少，既没有开放合作共赢的经贸实质条款，也没有关税与技术标准的准入门槛，更无逐步施行的时间表与路线图，只像是“某次务虚会的表态与站台”[1]。对此，美国国家安全委员会发言人萨洛尼·夏尔马作出了掩耳盗铃式的评论，“不要在意具体字眼，要关注‘印太经济框架’将产生的强烈影响”。

（三）参与热度较低

东盟国家对美国孤立遏制中国的“新冷战”并不感兴趣。中国连续5年成为全球第一货物贸易大国，在半导体、清洁能源领域均是全球最大的消费市场。2022年1至2月，东盟与中国贸易额高达1365.9亿美元，同比增长了 13.1%[2]。2022 年初，由中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰与东盟 10 国组成的全球人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自贸区协定《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,RCEP)已正式生效。在RCEP框架下，各成员国简化贸易规则、大幅降低关税，有效促进了彼此之间的务实合作。美国企图单向政策颠覆现有亚太经贸格局、将中国封堵在美国主导的供应链体系之外，这一图谋与东盟各国的利益相违背，必将失败。此外，一些亚洲国家之所以选择加入“印太经济框架”，实际上是希望美国重返“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”，以帮助本国产品进入美国市场[3]。然而美国没有给出进一步开放市场的承诺，各国积极参与的热情大打折扣。

实质上，美国是借“印太经济框架”之名，构建封闭排他的“小圈子”，以达到遏制中国、重构亚太乃至全球经济体系的目的，“印太经济框架”只是服务美国地缘政治竞争的工具。虽然美国白宫发布文件称“印太经济框架”旨在促进经济体的韧性、可持续性、包容性、经济增长、公平性和竞争力，促进印太地区合作、稳定、繁荣、发展与和平，但美国打着“多边主义”旗号声称要促进地区繁荣，实际上是在削弱中国经济影响力、刻意打造排斥中国的经济框架、重塑美国主导下的亚太地区经济秩序。拜登政府在其《印太战略》报告中直言不讳地指出打压中国的意图：“美国之所以更加关注印太地区，正是因为该地区如今面临越来越多的挑战，尤其是中国的挑战。”“印太经济框架”作为美国“印太战略”的重要组成部分，寻求在数字经济、可再生能源等领域制定规则、建立标准，同时建立排除中国的供应链体系，这一打压中国、遏制中国经济发展的意图昭然若揭。

三、“印太经济框架”的前景

“印太经济框架”实施前景暗淡，将面临诸多困难和挑战。拜登领导的美国政府内外交困，持续推进该框架的动力不足；虽然该框架对华可能带来一些负面影响，但负面冲击必将十分有限；成员国不仅对美国已经产生信任危机，还因各自利益诉求不同、内部差异悬殊，对该框架的实际效力存有诸多质疑。

（一）美国推进动力不足

2022年11月美国迎来中期选举，两年后又将举行总统大选，拜登所在的民主党一旦在这两次选举中落败，“印太经济框架”的未来命运就充满了不确定性，甚至有可能出现特朗普退出TPP那样的尴尬局面。“印太经济框架”无需国会批准，其效力只由行政令提供保障和支持，更增加了这一风险出现的可能性。此外，美国国内供应链混乱、劳动力不足、通胀加剧、民众积怨颇多，俄乌危机又进一步拖累了美国经济，拜登政府能否在该框架上始终投入大量精力和资源，令人存疑。

（二）成员国信心缺乏

从成员国的角度来看，“印太经济框架”存在三个方面的问题。

第一，成员国对美国已经产生信任危机。2017年特朗普上任不久就宣布退出TPP, 给各成员国留下“心里阴影”。如果2024年特朗普再次当选美国总统，美国是否又会掀起一股“退群”浪潮，“印太经济框架”是否会遭受“跨太平洋伙伴关系协定”一样的命运？特朗普执政时期美国对外政策缺乏稳定性、难以预测，各国仍感不安，对美国是否愿意对新框架投入太多也相当怀疑。对美信任之崩塌，正如日本京都立命馆大学教授渡边博明所言，“当美国对其他国家说它想干什么的时候，真的很难让人相信它的话。”[4]

第二，成员国与美国存在利益冲突。“印太经济框架”虽然确立了实现经济相互连接的目标，追求数字经济的高标准互联互通，在跨境数据流动和数据本地化存储上确定规则等，但这些目标与多数成员国国内法律法规和市场态度不相吻合[5]。此外，“印太经济框架”在推进贸易自由化方面并未采取实际措施，并未给予成员国更多进入美国市场的机会，令印太地区国家倍感失望。换言之，拜登政府提出“印太经济框架”并不是要进一步开放美国市场，并非旨在振兴印太地区各国经济。拜登继承的是“美国优先”的战略思维，铭记在心的是要为美国“建设更具活力、更强大的经济并为工人家庭创造数百万个高薪岗位”。

第三，成员国内部发展并不均衡，难以协调。“印太经济框架”14个成员国中，既有美日韩澳新等发达国家，也有印度、马来西亚、越南等发展中国家。各国市场开放程度、产业化水平、政策成熟度不尽相同，制定均衡标准将是一大挑战。发达国家与发展中国家对贸易的态度也不尽一致，前者更强调公平贸易，后者则强调自由贸易。在各类具体规则制定上，发达国家的标准也难以为发展中国家接受，例如在劳工和环保标准、数据传输、电子商务等领域，越南、印度等新兴经济体就难以对接发达成员国的标准[6]。

（三）对华影响有限

“印太经济框架”的出台，一方面对中国确实可能带来一些不利的影响和挑战。首先，中国在亚太地区的经济影响可能被弱化。“印太经济框架”成员国大多属于中国地理周边国家，美国通过塑造遏制中国的地理周边环境，可能会在一定程度上削弱中国在印太地区的影响力。其次，全球供应链体系“去中国化”。为全面压制中国科技发展，美国试图将中国排挤出芯片、重要矿产等全球供应链体系，一方面通过建立“四方联盟”（美、日、韩、台）以控制全球芯片供应，另一方面通过重塑全球关键矿产品产业链布局，对中国高科技产业发展所需的关键矿产品的供应造成冲击。

另一方面，“印太经济框架”对中国的冲击必然是有限的。首先，印太各国与中国经贸往来频繁，无论通过“一带一路”还是“区域全面经济伙伴关系协定”，各国都从与中国的合作中获得了巨大的经济利益，这些国家很难拒绝规模、潜力巨大的中国市场。其次，中国与多数印太国家已形成稳定的价值链供应链，印太地区也已形成多重多层经济圈格局，美国发起内容空洞、缺乏激励的印太经济框架对各国并没有强烈的吸引力，也难以对业已成熟的供应链体系、经济圈造成巨大冲击。

四、中国的应对措施

2022年7月，国务委员兼外交部长王毅在东盟秘书处演讲时，指出当前亚洲两种截然不同的走向：“一种是坚持开放的区域主义，维护真正的多边主义，坚持发展优先，致力互利合作，推动地区国家尽早走出疫情实现全面发展。另一种是重拾冷战思维，大搞封闭式阵营化集团政治，把地区国家按价值观分类，将区域经济阵营化，甚至试图将亚太安全北约化。”[7]美国通过印太经济框架发动“经济新冷战”，迫使印太地区国家选边站队、成为大国博弈的棋子，其遏制打压中国、自私自利的政治目的众目昭彰。对此，我们可以从三个方面应对“印太经济框架”带来的冲击和挑战。

首先，坚持推动构建人类命运共同体，落实全球安全倡议。高举人类命运共同体旗帜，大力弘扬和平、发展、公平、正义、民主、自由的全人类共同价值，始终做世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者，努力为人类文明进步和世界和平发展作出新的更大贡献。坚决反对价值观外交、贸易，摒弃小圈子和零和博弈，落实全球安全倡议，坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，共同维护世界和平和安全。

其次，坚定践行开放的区域主义，促进地区团结合作。推动《区域全面经济伙伴关系协定》（RECP）生效实施，加速区域经济一体化进程向更高水平迈进；积极加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），与更多国家商签高标准自贸协定；推进“一带一路”建设，加强与沿线各国的经贸合作；深化澜湄合作机制，继续发展与东盟的密切关系。

最后，推动我国经济高质量发展，鼓励自主创新。“打铁还需自身硬”，面对美国试图通过“印太经济框架”排挤中国的企图，我们应坚持中国特色社会主义经济制度，加快国内改革步伐，推进经济转型升级，降低对外依存度，建立独立自主可控的关键技术与供应链体系，减少外部负面冲击。