我国农村土地流转法律问题探讨以及完善——以“乡村振兴”战略为背景

罗俊杰

（江西财经大学法学院 江西，南昌 330096）

自党的十九大以来，解决农村农业问题一度成为促进国家发展和民生建设的关键方向，国家高度重视“三农”问题，乡村振兴战略制定了农村改革的总方针和目标，而且包含了局部细节性的小目标，其中农村土地制度以及农民的切身利益的保护在其中占有关键的地位。然而，随着社会主要矛盾的转变，以家庭联产承包为主的农村土地模式已经无法实现广大农民生产生活的目标，以至于很大部分农民放弃务农迁移到城市打工以实现更好的发展，导致了农村大量的良田不断地荒废，农村呈现老龄化和低龄化的现象。

1 研究前提：完善土地流转制度对于实施乡村振兴战略的作用

1.1 充分利用农村土地的迫切需要

虽然我国法律明确规定任何个人和单位不得荒弃土地，但由于改革开放以来，我国对外贸易的不断加强，进口产品的不断投入中国市场导致我国农产品的价格一直处于较低的水平，加之农民除了依靠农副产品获利外别无其它的收入来源，有限的收入越来越不能满足农民当下的生活需求，以致大部分年轻人不甘于现状，不得不抛弃赖以生存的土地，转而到城市寻求获利之道。由此导致的结果便是农村主要劳动力缺失，留守的绝大部分是老人和小孩，继而不得不放弃繁重的土地劳作，致使大量良地因长期无人耕作而荒芜。

1.2 推动我国城乡产业结构优化的需要

如前文所述，农村基本都是以单一的农业经济为主，随着我国逐步开放市场经济，大量的农民不甘于现状纷纷迁移到城市发展，为城市注入了大批的劳动力，这也推动了城市各个行业的发展，尤其是工业方面发展迅速，这也是我国社会开始从只注重农业产业开始向发展第一、第二产业的重要转变。这也导致了自改革开放以来农业产业在全国产业占比不断下降，而其他产业尤其是服务业和商业的占比却在逐年大幅度增长，如果任由农业、服务业和商业的这种发展趋势持续下去，可能会导致产业间的发展愈发不平衡，产业间的两级分化严重，破坏产业结构的平衡，我国乡村振兴战略的实施必定受到严重阻碍。要想解决这种困境，必然要求出台和完善相关农村农业政策来保障农民的切身利益，通过扩大土地流通的途径，提高农村生产力水平，使之不再成为阻碍农村生产力发展和影响农民生产积极性的因素。

1.3 打赢脱贫攻坚攻坚战，实现精准扶贫的必要途径

精准扶贫是党中央在十九大提出的重要政策导向，精准扶贫的目的在于从实质上降低贫富差距，而农村作为我国社会发展的偏落后地区，必须做好农村建设发展，放宽农村土地的流转，使得农村产业跟上现代化发展的步伐。一方面，以往的土地制度下的农村经济只能够满足基本的生活需求，对于提高农民的生活效率却是远远不够。解决这一问题的关键在于减少对农民利用土地的限制，使其利用土地的权限更大，允许依法在市场上处于经营的目的流转，彻底革新以往过于单一的“靠山吃山靠水吃水”的经济收入模式，继而转变为包含“租赁”等多种模式相统一的经济制度，在另一角度无疑会解放出大量人力物力用以创造其他的收入财富；另一方面，家庭联产承包下的土地因为形成不了规模所起到的经济效益也是有限的，放宽土地的流转更容易形成生产规模，提升了土地的附加价值和利用效率。现今经济体制下，农村的产业振兴必然离不开土地流转制度的改革，土地流转是农村脱贫致富的必然选择。

2 深入剖析：农村土地流转自乡村振兴战略实施以来面临的困境

2.1 农民法律意识不强

在我国农村基于各种原因导致关于土地的争议屡见不鲜，我国《农村土地承包法》明确规定土地争议具有多种解决机制，其中诉讼便是最行之有效的方式。但是由于诉讼成本和程序时间过长，加之受熟人社会的影响，很多农民碍于“情面”不愿诉诸于法院解决问题，这些问题长期不能解决，使得彼此之间的关系不断恶化，不利于农村的发展和稳定。另外，全国各个地区形成不了相对统一的关于土地流转契约的范本，甚至出现了不少以口头形式订约的现象，使得合同双方的权利义务均得不到依法保障。一是双方签订的协议不规范，二是为了眼前更高的利益，发生了不少农民为了更多地获利而不惜打破“情面”单方违约的现象。

2.2 土地流转中信息不对称导致实质的不公正

在市场经济中，实现公平公正的关键在于在交易过程中保证双方彼此信息相对称，这在土地流转过程中却显得过于理想化。作为土地的转出方，农民自然对自有土地属性的优劣程度，品质的好坏了如指掌，但放在交易过程中显然是不够的。农民作为个体获取相关信息的渠道是极其有限的，对于市场的行情信息、同等土地的价格无法第一时间获取，对己方利益是否受损害不能准确判断，在整个交易过程中处于极其弱势的地位。相对的，能够成为土地受让方的一般都是种植、养殖大户或者企业，一方面因经济发展的需要受到政府的扶持，另一方面具有长期经营获得的丰富经验，使其获取相应市场信息更为方便，来源更加广泛，相比之下，其在市场当中的优势地位更为明显。除此之外，甚至部分地区出现了政府作为中间人与受让方商定好具体的定价标准，而后再与土地的转出方进行协调以促成交易的现象。由此，外在的干预使得正常市场的竞价模式遭到破坏，久而久之，农民们为了维护自身利益，逐渐不愿进入市场交易或者害怕进入市场交易。在此趋势下，良地在价格方面没有明显的优势，极易出现在土地方面“劣币驱逐良币”的情形。

2.3 法律法规一定程度上阻碍了农村经济的发展

2.3.1 土地征收制度在地区上的不平等《宪法》中明确规定国家征收公民土地时需要给予权利人相应的补偿，但并未明确规定补偿的原则和标准。《土地管理法》规定可征收的土地仅仅局限于国有土地且补偿的标准取决于土地被征收前的用途，对于用途的定义，法律法规及其司法解释未有明确的定义。在实践中决定用途的因素主要是土地周边经济发达程度以及人口的密集程度，按照此标准，城市的土地属于国有土地无需转化，且天然具有经济和人口双重优势，土地征收补偿费用远远高于农村的补偿标准，使得现在出现大量的“拆二代”，由此可见，城市居民时常因为土地的征收摆脱贫穷走向富裕。而对于农村土地，需要将集体所有转变为国家所有后才能予以征收，补偿规定的“用途”却按照转变时确定，导致了征收用于城市公共建设的农村土地的补偿远远比征收之后出让的价格低，并且只有前者能够落到农民的口袋里，农民得不到因为国家征收而带来的实质性利益，为此农民对于征收积极性不高，甚至有时持抵触的态度。另外，城市大部分的建设性用地来自农村土地，而作为土地权利人的农民却只能获取少部分的利益，显然有违社会公平正义。

2.3.2 法律规定限制了农村土地的流转 我国实行国有土地和集体土地二元土地模式，并且根据土地性质做出了不同的的规定。根据我国《土地管理法》的规定，集体用地除了能够进行农业建设和国家征收外，不得用于转让和出租等非农业活动。此项规定避免了农村土地被滥用，维护了农业生产的基础，另外农村土地征收制度也保证了城市发展的需要，极大程度上促进了国家经济的飞速发展，取得的贡献是功不可没的。但如前文所述，推动农村经济的发展是实现乡村振兴战略的总体目标，此规定却在一定程度上成为农村发展的“绊脚石”。一方面，近些年由于农村外出务工人员逐渐增多，法律又明文限制土地的使用方式，致使被荒废和闲置的土地越来越多；其次，现代新农村建设要求物质生活和精神生活共同发展，土地用途被限制，诸如养老、健身、观光和文化等基础设施无法归为农业用途而不能大规模建造，极大程度地拉低了农村生活的幸福指数，有违实施乡村振兴战略的初衷；另一方面，宅基地只能在集体的组织下方可用于其他用途，更重要的是所得利益不能归为个人而是集体组织。这无疑更加打击农户们充分利用土地的积极性，致使外出也不得不闲置自家土地。

3 思绪理清：针对土体流转制度存在问题的完善路径

3.1 加大农村社会保障的力度

土地属性的差异使得城市与农村的社会保障制度显著不一致。一方面，农民纷纷外出务工既因为单一的经济模式无法满足生活需要，也有很大部分原因是社会保障不足，自给自足的生活模式明显，幸福感不足，有必要完善新型农村医疗、保险制度，保障农民的最低生活要求；另一方面，必须调整我国农村户籍政策，使得外出人员落户不再受到诸多限制，有助于提高农民积极性，使之就业面更广。

3.2 推进新型农村合作社的建立和土地承包方式的完善

家庭联产承包制度解决了我国改革开放初期生产力不足的问题，对我国农业发展发挥了重要作用，同时也对土地的流转起着一定的阻碍作用。农村承包地用于开发生产基本都是土地面积大，涉及农户多，致使一个农户不同意将自家地转出，工程便难以开展影响效率，所以可以改变原有的每家每户确定到具体土地的思路，改为大范围开发时只定量而不定地的方式，如有牵涉到的哪家哪户不同意，可以按其原来土地的面积重新为其划分本集体中与工程无关的土地，并给予适当补偿，这样既实现了土地的进一步开发利用又确保了农民的利益不受损失。另外，应该由村干部、经验丰富的农户、和种植大户作为组织者，组织村民建立农村合作社，通过社内的积极沟通能够充分解决土地流转时信息不对成的问题。一方面社内都是村内部人员，可对交易人的意愿及其土地的质量优劣有直观的了解，节约了前期调查的成本；另一方面，组织者具有常年经营积累的经验，人情面比较广，能更好地开展包括谈判签约在内的各项事宜，有效降低缔约成本；最后，交易的平等性和互惠性使得农民积极性和对对方的信赖度更高，降低后期履行契约和监督履约的成本。

3.3 对相关土地法律规定的完善

3.3.1 规范和健全集体土地征收制度 如前文所述，对于农村土地的征收主要存在两个问题：一是城乡土地征收所带来的利益显著不同，乡村的补偿标准明显低于城镇；二是对土地征收后农民安置等社会保障问题没有明确规定。欲解决这些问题必须做到以下几点：一方面，必须完善征收补偿标准，明确什么用途的土地给予多少补助的标准，另外规定将转化为国有土地以后的土地出让金按固定比例作为补偿给予农民，不但促进农村经济发展，更能使其配合政府工作，提高行政工作效率；另一方面，完善土地被征收后对农民的安置措施，例如住房的安置、工作的安排以及医疗保险等。另外，考虑放宽征收制度对农村经济的促进效果的同时，更要考虑其带来的负面作用：例如作为我国发展根基的农业用地的过度流失、过度开发带来的房地产泡沫以及乱占乱建等现象。为此，应该采取试点应用、科学合理的征收比例限制、区域化用地重新定义等措施，同时，出于生态建设的需要实施多元化经济模式，尽可能发展不涉及土地开发的绿色产业，避免土地的过度流失。

3.3.2 对农村建设用地权益的延伸 建立农村多产业协调发展格局关键在于资金和土地，资金的主要来源无疑是农村建设用地。《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中规定“适度放活宅基地和农民房屋使用权”，可看出对农村集体建设用地涉及的范围进行延伸是重中之重，其中主要包含公益、经营、以及宅基地等主要方面。一方面，应当在立法中适当允许土地的非农业用途，增加集体建设用地权利范围，在集体民主的商议下允许农民在法定范围内租赁、使用权买卖等方式，集中发展乡村旅游、文化、生态等设施，2018年以前在部分地区试点中取得了实质性的效果，同时也符合乡村振兴战略的总体目标和精神；另一方面，扩大宅基地的使用权限，使之不仅限于居住，也可像建设用地一样适当转让租赁等其他用途，这也符合我国“三权分置”的本质要求。另外，放开宅基地使用的同时也要进行必要的限制，对农户宅基地采取科学合理的分配制度确定其在总的集体建设用地中所占份额，从而适度地放开居住权以外的其他权益。这样不但能够防止农村宅基地的虚假呈报，也能使得农村公益性公共设施的规划面积不被其他商业性用地取代。

4 结语

部分法律法规不规范一定程度上导致乡村经济不能有效发展，所以实现我国乡土振兴伟大战略必须对农村征收、土地权限以及相关社会制度进行规范完善。通过对实践和现有制度的研究，发展土地流转制度存在的问题以及指出相应的完善措施，以期对乡村振兴战略起到推进作用。